黃金輝

(四川大學 政治學院，四川 成都 610064)

中國共產(chǎn)黨十六大和十七大政治報告旗幟鮮明地指出，“黨內(nèi)民主是黨的生命”、“人民民主是社會主義的生命”。胡錦濤總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會的講話中進一步重申:“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義現(xiàn)代化，人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心?！雹俸\濤:《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的講話》，《人民日報》2011年7月2日，第2版。上述重要論斷，標志著中國共產(chǎn)黨已充分認識到民主在社會主義和執(zhí)政黨自身建設中生死攸關的價值，在當前乃至今后相當長的歷史時期內(nèi)，民主政治建設將成為中國共產(chǎn)黨領導全國人民推進政治、社會體制改革的戰(zhàn)略重心。

將執(zhí)政黨對中國民主政治建設重要價值的科學認知，轉(zhuǎn)化為全面的民主政治建設實踐，關鍵在于科學定位黨內(nèi)民主和人民民主的銜接互動在中國特色社會主義民主政治發(fā)展中的重要地位。全面認識和準確把握黨內(nèi)民主和人民民主的關系，確定二者發(fā)展的優(yōu)先序，從根本上關乎中國特色社會主義民主政治建設戰(zhàn)略方向、戰(zhàn)略重點的選擇，直接影響中國民主政治建設的成本與質(zhì)量，并從根本上決定中國現(xiàn)代國家建設②一般而言，現(xiàn)代國家是民族－國家和民主－國家的綜合體，前者解決的是國家主權問題，而后者強調(diào)的是國家的合法性基礎，即主權在民。參見徐勇:《“回歸國家”與現(xiàn)代國家的建構》，《東南學術》2006年第4期。能否持續(xù)深化與我國以和平方式成長為世界強國的戰(zhàn)略目標能否順利實現(xiàn)。早在1987年，黨的十三大報告即指出:“以黨內(nèi)民主來逐步推動人民民主，是發(fā)展社會主義民主政治的一條切實可行、易于見效的途徑?！边@是中國共產(chǎn)黨在其全國代表大會報告中，對黨內(nèi)民主和人民民主之間的關系及推進優(yōu)先序的首次明確闡述，對我國社會主義民主政治建設戰(zhàn)略路徑的選擇具有重要指導作用。隨著民主政治理論研究和民主政治建設實踐的深化，中國共產(chǎn)黨對自身內(nèi)部民主治理變革與社會民主建設之間關系的認識也進一步深化。十六大報告明確指出，黨內(nèi)民主“對人民民主具有重要的示范和帶動作用”，十七大報告進一步強調(diào)“要以擴大黨內(nèi)民主帶動人民民主”。黨中央對中國民主政治建設路線圖的描繪，已得到了學術界和公眾的高度認同。當前，決策層和理論界對黨內(nèi)民主與人民民主關系問題的探討，也主要聚焦于黨內(nèi)民主對人民民主的示范、帶動作用及其實現(xiàn)途徑。但無論從理論層面，還是從實踐層面來看，黨內(nèi)民主與人民民主之間，絕非只是黨內(nèi)民主示范、帶動人民民主發(fā)展的單向線性關系，而是既相互促進，又相互掣肘的多維互動關系。作為社會主義民主政治建設的兩大維度，黨內(nèi)民主和人民民主只有實現(xiàn)“良性互動、共同發(fā)展”，①李斌，李亞杰:《胡錦濤在全國組織工作會議上發(fā)表講話》，《光明日報》2008年2月19日。才能充分開發(fā)利用中國民主政治建設的體制內(nèi)資源，實現(xiàn)社會主義民主政治的持續(xù)有序發(fā)展，不斷滿足廣大民眾日益增長的民主需求，不斷提升政治對經(jīng)濟社會發(fā)展的有效性。②亨廷頓指出，“復雜社會共同體的發(fā)展水平取決于其自身政治機構的力量和廣度”，即是對政治有效性的強調(diào)。參見亨廷頓:《變化社會中的政治秩序》，上海:上海世紀出版集團，2008年，第9頁。國內(nèi)學者林尚立等人也指出，人和社會的發(fā)展，既離不開對理想政治制度的不懈追求，也離不開現(xiàn)實政治對經(jīng)濟社會發(fā)展的有效作用。并指出，“政治有效性是中國政治建設和發(fā)展的中軸原理”。參見林尚立:《有效政治與大國成長——對中國三十年政治發(fā)展的反思》，《公共行政評論》2008年第1期。

一、十六大以來黨內(nèi)民主與人民民主互動的主要進展

民主制度的一般特征決定了黨內(nèi)民主和人民民主既有異質(zhì)性，又有同質(zhì)性。黨內(nèi)民主與人民民主的同質(zhì)性、中國政治制度的基本框架及其運行方式，決定了二者互動共進的必要性和現(xiàn)實可能性。改革開放以來，隨著政治體制改革和執(zhí)政黨自身建設的推進，黨內(nèi)民主和人民民主開始在一定地域和層級內(nèi)出現(xiàn)互動共進、融合發(fā)展的良好局面，有效提升了社會主義民主政治發(fā)展的水平?？傮w來看，十六大以來黨內(nèi)民主和人民民主互動的進展，主要表現(xiàn)在以下方面:

第一，城鄉(xiāng)基層黨內(nèi)民主選舉中公共民意的權重逐漸增大。競爭性選舉是現(xiàn)代民主授權機制的主要方式，是確保民主政治持續(xù)有序運轉(zhuǎn)的重要機制。從世界范圍來看，競爭性選舉已經(jīng)構成國際社會判斷一個政體是否民主的準繩，是當今世界的主流民主標準。③胡小君:《人民民主與黨內(nèi)民主的融合式發(fā)展——縣鄉(xiāng)黨政領導干部選舉制度改革的路徑探討》，《云南行政學院學報》2004年第6期。民主選舉也是中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)和國家權力的重要授受機制。完善民主選舉制度、建立科學合理的民主授權機制，是進一步強化執(zhí)政黨和國家權力行使主體向公眾負責的重要制度保障。從授權主體的范圍來看，黨員是黨內(nèi)權力的主要授予者，依法享有政治權利的廣大人民群眾則是國家和社會自治組織 (村委會、居委會)權力的授予者，前者的范圍顯然小于后者。由于中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)建設的領導核心和中國唯一的執(zhí)政黨，黨組織主要負責人和領導班子的選舉結果，不僅影響黨的自身建設和發(fā)展，而且直接關乎經(jīng)濟社會發(fā)展的成效和廣大民眾的切身利益。④黃金輝:《黨內(nèi)民主與人民民主良性互動的途徑》，《社會科學研究》2007年第5期。因此，黨內(nèi)選舉絕非共產(chǎn)黨自身的內(nèi)部事務，而是事關整個中華民族和廣大人民群眾整體利益的重大政治社會事務。如果黨內(nèi)選舉，特別是基層黨內(nèi)選舉過程中，不能充分體現(xiàn)大多數(shù)民眾的利益和愿望，便容易出現(xiàn)黨、國家 (政府)、社會自治組織與社會公眾之間的合法性沖突問題，⑤徐勇:《論黨內(nèi)民主與人民民主的有機銜接和良性互動——以基層民主發(fā)展為視角》，《社會主義研究》2008年第4期。從而不利于提高黨的執(zhí)政能力、增強黨的執(zhí)政合法性，并最終危害經(jīng)濟社會的穩(wěn)定與健康發(fā)展。為有效化解這一矛盾，一些地方黨組織在民主政治建設實踐過程中，將完善民主授權機制作為基層黨內(nèi)民主與人民民主有效互動的重要結合點，⑥蔡霞:《黨內(nèi)民主與人民民主的結合點》，《理論視野》2008年第10期。并探索、創(chuàng)造出諸多各具特色的民主授權機制。1991年，山西省河曲縣在黨支部書記選舉過程中，探索出“兩票制”的選舉形式。即在村黨支部選舉過程中，先由全體村民對黨員投信任票，以此為基礎提名候選人，最后召開全體黨員大會進行正式投票選舉。⑦董江愛:《“兩票制”、“兩推一選”與“一肩挑”的創(chuàng)新性——農(nóng)村基層黨組織執(zhí)政能力建設的機制創(chuàng)新》，《社會主義研究》2007年第6期。此后，“兩票制”在全國其他地方基層民主選舉過程中，得到廣泛推廣和進一步創(chuàng)新，先后涌現(xiàn)出四川成都、江蘇南京的“公推直選”模式;安徽鳳陽、湖北荊門楊集鎮(zhèn)、云南紅河哈尼族彝族自治州等地的“兩推一選”模式;山西臨猗卓里、湖北廣水和深圳龍崗等地的“兩票制”模式，以及吉林白城縣的“三票制”模式①群眾提名為第一票，民意否決為第二票，常委會或全委會票決為第三票。參見高新民:《讓基層黨內(nèi)民主與人民民主良性互動》，《人民論壇》2005年第9期。等一系列符合基層民主政治發(fā)展實際的民主選舉模式?！皟善敝葡盗小雹诰败S進教授將這一系列民主選舉模式統(tǒng)稱為“兩票制系列”，認為“兩票制”的實質(zhì)是將村民的意愿納入黨支部選舉的過程，但不同模式體現(xiàn)民意的程序和方式具有差異。參見景躍進:《“兩票制”:發(fā)源與嬗變》，載中國選舉與治理網(wǎng)。選舉模式既是黨內(nèi)民主制度的重要創(chuàng)新，又有利于擴大普通民眾在黨內(nèi)選舉中的話語權，同時也體現(xiàn)出鮮明的人民民主特性，有助于增加黨內(nèi)基層民主選舉的開放性和競爭性，對實現(xiàn)基層人民民主與黨內(nèi)民主的有效銜接和良性互動具有重要的作用。

十六大以來，“兩票制”及其他創(chuàng)新模式，特別是“兩推一選”模式，③景躍進指出，作為“兩票制”的升級版，“兩推一選”模式的使用頻率開始上升，在大眾媒體和官方文件中逐漸取代其他的命名，最終贏得了高層的認可，但兩者的差異主要體現(xiàn)在技術操作層面，其基本精神具有一致性。在基層民主選舉中的應用范圍不斷擴大。如成都2007年共有3253個村 (社區(qū))的黨組織班子成員在換屆中全部實施公推直選，截至2009年，共有116個鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成黨委書記的“公推直選”。④王凡:《黨內(nèi)民主示范帶動人民民主的理論與實踐研究——以成都為例》，《理論與改革》2009年第2期。截至2007年，吉林省在村黨組織換屆過程中，通過“兩推一選”方式產(chǎn)生黨支部書記的村 (組)高達90.8%。截至2008年3月，上海市有1650個 (占村黨組織總數(shù)的89%)村級黨組織以“兩推一選”方式，產(chǎn)生新一屆村黨組織領導班子。⑤全國黨建研究會課題組:《各地推進黨內(nèi)基層民主建設的重要做法和經(jīng)驗》，《紅旗文稿》2009年第8期。2010年，南京市806個農(nóng)村 (涉農(nóng)社區(qū))和363個城市社區(qū)黨組織，以“公推直選”方式選舉新的村 (社區(qū))支部書記和班子成員。南京更是開全國之先河，首次將“公推直選”在全市范圍內(nèi)全面推廣，⑥陳俊宇:《民主如何覆蓋7800萬中共黨員》，《中國新聞周刊》2010年第21期。對“公推直選”模式在全國更大范圍進一步推廣，具有重要的示范價值和借鑒意義。從全國范圍來看，目前38000余個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，約有6%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在換屆選舉過程中采用具有一定競爭性的“公推公選”。⑦俞可平:《中國特色民主政治建設的成就與經(jīng)驗》，《學習月刊》2010年第2期。“兩票制”及其創(chuàng)新模式的核心做法，在地域范圍進一步擴大的同時，行政層級也逐步上移。即由村組 (社區(qū))→鄉(xiāng)鎮(zhèn)→縣(處)→地市(廳)。如2003年江蘇徐州沛縣、常州金壇市先后進行了公推公選縣(市)長候選人試點;南京市白下、雨花臺兩區(qū) (副廳級)進行了“公推票決”區(qū)長候選人試點。⑧孫雪蕾:《公推公選:干部制度改革的新探索》，《人民論壇》2005年第4期。2006年，江西試行了公推公選正廳級領導干部的試點改革。2008年7月，貴陽市在全國率先進行了區(qū) (市、縣)委書記公推公選競爭上崗試點改革。這一系列創(chuàng)新性探索實踐，有效提升了“公推公選”模式適用的行政級別，有利于推動黨內(nèi)民主與人民民主在更高行政級別和更廣地域范圍內(nèi)實現(xiàn)良性互動。⑨王民樸:《多管齊下推進西部農(nóng)村村民自治健康發(fā)展》，《西南民族大學學報》2010年第9期。

第二，在黨和國家權力運行過程中民眾參與度不斷提高。民主政治的運行可簡單地分為兩個階段:一是權力授受，其主要方式是民主選舉;二是權力運行，其主要方式是民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。民主選舉的周期性特征決定了有效確保民主原則的實現(xiàn)，不僅在于規(guī)范選舉環(huán)節(jié)，而更重要的還在于構建確保后選舉階段權力規(guī)范運行的民主制度，唯此才能切實提高民主的質(zhì)量。但現(xiàn)代民主理論家往往過分強調(diào)選舉民主的重要性;而在一定程度上，忽視了公民政治參與在民主政治發(fā)展過程中的重要價值。⑩卡羅爾·佩特曼在《參與和民主理論》一書中，分析了當代主流民主理論存在的問題，批判了以精英主義思想為核心的傳統(tǒng)民主理論，認為真正的民主應當是所有公民充分參與公共事務決策的民主。因此，從政治議程的設定，到公共政策實施，都應該發(fā)揮公民的積極作用。公民個人只有參與與其生活緊密相關的決策過程，才能更好地維護其合法權利。參見卡羅爾·佩特曼:《參與和民主理論》，陳堯譯，上海:上海世紀出版集團，2006年。因此，我國在重視黨內(nèi)民主和人民民主二者在選舉環(huán)節(jié)銜接互動的同時，還必須重視二者在權力運行環(huán)節(jié)的有效互動。因此，通過制度創(chuàng)新、流程再造和運行模式的革新，實現(xiàn)黨內(nèi)民主和人民民主在黨和國家權力運行中的銜接和良性互動，是切實推進中國民主政治建設的重要環(huán)節(jié)。

近年來，基層民主政治建設的實踐創(chuàng)新，為黨內(nèi)民主和人民民主的鏈接和互動提供了初步的制度化平臺，開創(chuàng)了基層民主政治建設的新局面。如成都在基層民主發(fā)展過程中，建立的包括黨的常委會 (全委會)、人大常委會和政府常務會在內(nèi)的“三會”開放制度，并實行“開放為常態(tài)，不開放為例外的原則”。要求凡涉及本地區(qū)發(fā)展的重大事項，人民群眾廣泛關注、涉及群眾利益的議題都必須開放。據(jù)統(tǒng)計，2007年全市共開放各類會議9257次，邀請列席代表3.65萬人次，提出意見建議1萬余條，采納6700多條，解決實際問題5000多個。①王凡:《黨內(nèi)民主示范帶動人民民主的理論與實踐研究——以成都為例》，《理論與改革》2009年第2期?！叭龝遍_放的制度創(chuàng)新舉措，打破了傳統(tǒng)黨委、人大和政府決策程序的封閉性和分割性，使普通黨員和群眾有機會參與到重大事項的決策過程中，提高了決策的民主性和公開性，從而有利于促進民主執(zhí)政和科學執(zhí)政。與此同時，成都市還開展了以黨員、普通群眾為參與主體的對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的民主評議活動。全市220名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，包括7名由區(qū) (市)縣領導兼任的鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記，都接受了黨員、群眾的民主評議。共有7.4萬余名黨員、群眾代表直接參加了民主評議活動。其中，黨員代表2.9萬名，占參與人數(shù)的38.7%，普通群眾4.2萬余名，占參與人數(shù)的57.4%。整個測評活動收集意見11萬多條，其中1254名黨員和群眾提出質(zhì)詢1561件。②參見楊泉明、黃金輝、丁忠毅等:《成都農(nóng)村基層民主政治建設與村鎮(zhèn)綜合配套改革研究》結題報告 (未公開出版)。成都試行的民主評議活動，變封閉的“官評官”的傳統(tǒng)模式，為開放的“官民共同評官”的新模式，更好地保障了普通黨員和民眾的民主權利，有利于進一步拓寬黨內(nèi)民主和人民民主互動的渠道、構建二者互動的新平臺。20世紀90年代末，浙江溫嶺在基層民主實踐過程中，探索出富有特色的“民主懇談”形式，十六大以來形成了村 (社區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)(市)縣三級民主懇談制度。其主要內(nèi)容有:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策聽證會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委決策議事會、村(社區(qū))民議事會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大表決會、黨代表建議回復會、重要建議論證會和村民代表監(jiān)督管理會等。③劉建飛:《浙江省溫嶺市“民主懇談”》，http://www.china.com.cn/xxsb.txt/2007-06-26/content_ 8443014.htm。溫嶺“民主懇談”將“協(xié)商民主”理論，運用于基層民主政治建設實踐，擴大了民眾的民主參與、民主管理和民主決策權，有利于促進黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，是黨內(nèi)民主與人民民主良性互動的有效途徑，對我國基層民主政治發(fā)展具有重要示范意義和借鑒價值。2004年以來，河南省鄧州市創(chuàng)造的“四議兩公開”工作法，④“四議”，即村黨支部會提議，村“兩委”會商議，黨員大會審議，村民代表會議或村民會議決議?！皟晒_”指決議公開和實施結果公開。融決策、管理、監(jiān)督、落實為一體，發(fā)揮了農(nóng)村基層黨組織的領導核心作用、村民代表會議和村委會的自治作用，實現(xiàn)了黨的領導機制、‘兩委’協(xié)調(diào)機制、黨內(nèi)基層民主機制和村民自治機制的有機融合。⑤中共河南省委辦公廳:《“四議兩公開”:農(nóng)村基層組織建設的新探索》，《求是》2010年第1期?！八淖h兩公開”工作法涵蓋了決策組織權、建議權、審議權、決定權、監(jiān)督權等“五權”構成的相互銜接的決策流程，⑥夏行:《基層民主發(fā)展新視角:黨內(nèi)民主與人民民主融合式發(fā)展》，《領導科學》2011年第4期。為基層黨內(nèi)民主和人民民主有效互動提供了良好的制度化平臺。

第三，人民民主建設中積累的有益經(jīng)驗也為黨內(nèi)民主制度建設所借鑒和共享。從我國民主政治發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃來看，黨內(nèi)民主具有帶動和示范人民民主的重要使命;但從中國當前民主政治運行的現(xiàn)實情況來看，人民民主在某些方面甚至走在黨內(nèi)民主前面，對黨內(nèi)民主產(chǎn)生了某種“倒逼”作用。⑦徐勇:《論黨內(nèi)民主與人民民主的有機銜接和良性互動——以基層民主發(fā)展為視角》，《社會主義研究》2008年第4期。因此，進一步加快黨內(nèi)民主建設，也必須充分發(fā)揮人民民主對黨內(nèi)民主的推動作用，充分借鑒吸收人民民主的有益經(jīng)驗。從黨內(nèi)民主建設的實踐運行來看，人民民主建設的有益經(jīng)驗，已經(jīng)開始內(nèi)化于黨內(nèi)民主制度創(chuàng)新的過程，從而使黨內(nèi)民主和人民民主互動的成果，得以通過黨內(nèi)民主制度建設加以固化和擴散。一些地方在黨代會常任制和黨代表任期制試點過程中，就廣泛借鑒了人民代表大會的選區(qū)制、代表直選制、年會制、提案制、代表團會議制和分組討論制等重要制度;黨委新聞發(fā)言人制度直接借鑒了政府新聞發(fā)言人制度的主要做法;黨內(nèi)重大決策中的專家咨詢、論證和社會聽證制度，也借鑒吸收了政府決策過程中的相關做法。通過對人民民主建設有益經(jīng)驗的吸收和創(chuàng)新，有利于推進黨內(nèi)民主建設的深化，并對人民民主形成有力的“反推”，從而為二者的持續(xù)互動提供重要動力。如四川雅安黨代表常任制試點的最初動力和做法，很大程度上源于人民民主的“蝴蝶效應”，①何忠洲:《黨代會常任制:雅安版民主試驗》，《中國新聞周刊》2007年第44期。黨代會常任制運行過程中采用的直選黨代表、實行年會制等關鍵舉措，均借鑒了人民代表大會制度的相關做法。

二、黨內(nèi)民主與人民民主互動過程中存在的突出問題

受傳統(tǒng)觀念認知束縛、體制機制改革滯后、實踐經(jīng)驗不足等諸多因素影響，當前黨內(nèi)民主與人民民主在互動過程中仍存在一系列突出問題:

第一，黨內(nèi)民主與人民民主形成良性互動態(tài)勢的地域范圍仍然較小、非均衡性發(fā)展特征明顯。黨內(nèi)民主與人民民主的良性互動，是我國社會主義民主政治發(fā)展的內(nèi)在要求，也是新時期我國民主政治增量式發(fā)展的重要增長極，其地域范圍的大小直接影響我國民主政治發(fā)展水平。一般而言，黨內(nèi)民主與人民民主互動的地域范圍與民主政治建設的水平應呈正相關關系。但現(xiàn)階段兩者互動機制的構建，尚處于初步探索階段，相關的制度設計、條件保障很不充分，導致難以在更大地域范圍內(nèi)形成二者之間的良性互動態(tài)勢，由此造成二者的互動在空間上呈現(xiàn)出明顯的非均衡性發(fā)展特征。

第二，黨內(nèi)民主與人民民主互動的行政層級較低、縱向發(fā)展受阻。民主政治的發(fā)展是一項十分復雜的社會建設工程，其本質(zhì)是社會關系和秩序的重塑。國際社會民主政治建設的經(jīng)驗表明，從長遠來看，民主有助于穩(wěn)定，但民主化過程中潛藏的諸多不穩(wěn)定因素，容易導致政治動蕩，影響經(jīng)濟社會的有序發(fā)展。為最大限度地減少民主政治建設誘發(fā)的社會不穩(wěn)定因素，我國在政治體制改革過程中，非常注重運用先試點，再推廣的方式，以此積累經(jīng)驗，降低風險，減少社會震蕩。這種試點改革肇始于基層，1980年代末開始實行的村民自治制度便是這一思路的典型表現(xiàn)。②雷勇:《新時期農(nóng)民政治參與的制約因素及其對策》，《四川師范大學學報》2010年第2期。對基層民主試點改革在整個國家和社會民主政治建設過程中基礎性作用的強調(diào)，使之發(fā)揮民主政治建設“試驗田”的作用與功能。在這一改革戰(zhàn)略思路選擇的影響下，當前我國黨內(nèi)民主與人民民主的互動，也首先發(fā)軔于基層。優(yōu)先發(fā)展基層民主，雖有利于更直接地實現(xiàn)和保障廣大黨員和人民群眾的民主權利，但如果這種基層民主試驗，不能順利地推進到中、高行政層級，即便是基層民主本身也會因缺乏國家層面體制機制的保障而嚴重受阻。從當前黨內(nèi)民主與人民民主互動的行政層級來看，仍主要停留在村 (社區(qū))和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩個層級，僅有少數(shù)區(qū)(市)縣一級進行了一些初步探索，在縣以上的行政層級，黨內(nèi)民主與人民民主的對接和互動亟待啟動，使之有機貫通，真正成為良性循環(huán)的有機整體。

第三，黨內(nèi)民主與人民民主互動的頻次少、未能實現(xiàn)常態(tài)化。黨內(nèi)民主與人民民主建設的基本要求，在于使黨員和人民群眾對關系黨和國家以及公民個人切身利益的重大事項擁有參與權與最終決定權。在中國現(xiàn)有政治生態(tài)中，中國共產(chǎn)黨作為唯一的執(zhí)政黨，其重大決策不僅關乎黨的自身發(fā)展，而且直接影響國家、社會的整體利益和廣大民眾的切身利益。根據(jù)政治參與的利益相關原則，民眾應有權參與影響其切身利益的決策。這也決定了在理想狀態(tài)下，黨內(nèi)民主與人民民主的互動應該實現(xiàn)常態(tài)化。但從現(xiàn)實情況來看，受黨內(nèi)民主制度體系和人大制度不完善、二者銜接平臺不足等諸多因素的影響，黨內(nèi)民主與人民民主互動的頻次很少。一些地方僅在五年一屆的黨委負責人和領導班子換屆選舉過程中，才以民主測評、任前公示等形式實現(xiàn)二者的互動，日常政治生活中的有效互動則嚴重不足。

第四，黨內(nèi)民主與人民民主互動的深度不足、制度化水平不高。黨內(nèi)民主和人民民主作為當前我國民主政治建設的兩個重要維度，二者的同質(zhì)性使其具有互動共進的可能性。但從現(xiàn)實情況來看，黨內(nèi)民主與人民民主要么呈現(xiàn)“分離式”發(fā)展狀態(tài);要么著重強調(diào)黨內(nèi)民主對人民民主的示范、帶動作用。由于對人民民主促進黨內(nèi)民主發(fā)展意義的重視不夠，導致人民民主發(fā)展的既有經(jīng)驗、成果難以更好地用以促進黨內(nèi)民主建設的深化，使當前黨內(nèi)民主與人民民主的互動，很大程度上表現(xiàn)為黨內(nèi)民主建設的“副產(chǎn)品”。二者深度互動的平臺和機制尚未形成，嚴重制約了二者互動成果的鞏固與制度化。

黨內(nèi)民主和人民民主分屬于不同的民主范疇，兩大相對獨立的民主運行系統(tǒng)要實現(xiàn)跨界互動，必然面臨諸多約束，加之當前二者的互動仍處在初步探索階段，二者的互動必然面臨諸多問題。全面深入剖析導致這些問題形成的深層原因，是進一步促進黨內(nèi)民主與人民民主的良性互動、共同發(fā)展的重要前提。

三、制約黨內(nèi)民主與人民民主進一步良性互動的深層原因

一般來說，黨內(nèi)民主與人民民主的良性互動需要滿足以下基本條件:(1)黨內(nèi)民主與人民民主自身的持續(xù)有效推進;(2)黨內(nèi)民主與人民民主的有機銜接;(3)具有適應黨內(nèi)民主與人民民主互動要求的制度化平臺;(4)具有促進黨內(nèi)民主與人民民主持續(xù)互動的強大動力; (5)具有促進黨內(nèi)民主與人民民主良性互動的保障體系。結合黨內(nèi)民主與人民民主有效互動的基本條件，以及我國當前黨內(nèi)民主與人民民主互動的現(xiàn)實情況，二者互動不足的主要原因表現(xiàn)為以下幾方面:

第一，理論準備不充分。辯證唯物主義認為，理論是實踐的先導，對實踐具有重要的指導作用。胡錦濤同志指出:“理論上的與時俱進是行動上銳意進取的前提?！雹俸\濤:《在慶祝中國共產(chǎn)黨成立90周年大會上的講話》，《人民日報》2011年7月2日，第2版。黨內(nèi)民主與人民民主的銜接互動，作為我國民主政治建設的重大實踐問題，必須以科學理論為指導?，F(xiàn)階段中國的基本政治制度框架，決定了以黨內(nèi)民主示范、帶動人民民主的發(fā)展，既是民主政治發(fā)展的中國特色，也是新時期推動中國民主政治發(fā)展的切入點和突破口。但囿于以黨內(nèi)民主示范、帶動人民民主的既成思維定勢，一方面，理論界的研究主要集中于如何以黨內(nèi)民主的擴大帶動人民民主發(fā)展這一問題;另一方面，當前黨內(nèi)民主與人民民主的互動仍處于零散的探索階段。這一現(xiàn)狀導致決策層和理論界對黨內(nèi)民主與人民民主良性互動這一重大問題的關注和研究不足，難以為推動二者的良性互動提供更充分的理論支撐。

第二，缺乏持續(xù)有效的動力協(xié)調(diào)整合機制。作為后發(fā)現(xiàn)代化國家，能否有序推進我國現(xiàn)代民主國家建設，是能否順利實現(xiàn)社會轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)中華民族復興的重要條件。但民主的運轉(zhuǎn)需要一系列相互配套的條件保障和源源不斷的動力。黨內(nèi)民主與人民民主的互動同樣不會自動發(fā)生。從民主理論和他國民主成長的經(jīng)驗來看，黨內(nèi)民主和人民民主的互動共進，必然涉及民主發(fā)展價值理念的革新、現(xiàn)有政治體制機制的改革、社會資本的培育等諸多方面。這些有利于二者互動條件的具備，都離不開執(zhí)政黨、國家 (政府)和社會持續(xù)有力的推動。當前黨內(nèi)民主與人民民主互動的動力不足，其主要原因在于缺乏必要的動力凝聚和整合機制，導致力量分散，缺乏協(xié)調(diào)性和持久性，從而很大程度上限制了黨內(nèi)民主與人民民主的持續(xù)互動。

第三，制度化平臺建設不足。黨內(nèi)民主和人民民主分別屬于不同范疇的民主，實現(xiàn)黨內(nèi)民主與人民民主的互動，必須構建和完善二者有機鏈接的體制機制和制度化平臺。在我國政治生活中，黨內(nèi)民主與人民民主互動的制度平臺，主要包括人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度，以及城鄉(xiāng)基層自治制度。由于現(xiàn)階段中國共產(chǎn)黨與人大、政府和社會的關系尚未完全理順，中國共產(chǎn)黨與各民主黨派的黨際民主也有待于進一步完善，②任劍濤教授認為，理解中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主與黨際民主的關系可以有兩大角度，一個是在現(xiàn)行的中國政黨制度框架內(nèi)確認的中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)民主與黨際民主的關系;另一個角度是在規(guī)范意義上的黨際民主視角理解的中國共產(chǎn)黨與民主黨派間的黨內(nèi)民主問題。當下對黨內(nèi)民主的規(guī)定，僅僅限于中國共產(chǎn)黨一個政黨內(nèi)部，在一定程度上使得民主黨派的政黨特性處于暗昧狀態(tài)。必須重建中國共產(chǎn)黨與民主黨派之間的政治協(xié)商機制。參見任劍濤:《在組織理論的視野中論黨內(nèi)民主與人民民主的關系》，《科學社會主義》2010年第1期。以及人大制度自身存在的問題等諸多因素的影響，這幾大制度在實際運行過程中，未能為黨內(nèi)民主與人民民主的良性互動提供必要的制度空間和互動平臺，導致黨內(nèi)民主與人民民主互動的潛在制度資源，未能得以充分開發(fā)和利用。

第四，缺乏堅實有力的保障機制。黨內(nèi)民主與人民民主有效互動，必須以完善的保障機制為支撐。從當前我國民主政治建設的現(xiàn)實情況來看，黨內(nèi)民主與人民民主互動的保障機制建設仍然相對滯后，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:一是缺乏基于國家整體發(fā)展戰(zhàn)略高度、促進黨內(nèi)民主與人民民主互動的頂層設計。頂層設計的缺失，導致現(xiàn)階段黨內(nèi)民主與人民民主的互動，往往只是對民主政治發(fā)展要求的被動回應和消極應對，造成二者的互動大多處于自發(fā)、零散和被動的狀態(tài)，并使二者互動關系的深化和拓展，面臨“下改上不改”和“上改下不改”①當前，黨內(nèi)民主和人民民主的互動主要集中于基層民主范圍，其互動關系在更大范圍和更高層級的深化和拓展，必須依賴于上層政治體制的改革。否則，這種實踐探索將難以為繼。正所謂“下改上不改，改了也白改”。參見王凡:《黨內(nèi)民主示范帶動人民民主的理論與實踐研究——以成都為例》，《理論與改革》2009年第2期。的體制瓶頸。二是法治建設滯后。法治建設是民主政治有效運轉(zhuǎn)的基本前提。黨內(nèi)民主與人民民主的互動，只有在法治框架下運行，才能制度化、有序化和可持續(xù)。但當前黨內(nèi)民主和人民民主的互動，仍然面臨法律制度不完善、法治化水平不高的障礙。如一些地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長公推直選過程中，就存在某種實際操作與現(xiàn)行法律制度不完全相符，或者法律規(guī)定與黨內(nèi)制度規(guī)定相矛盾、沖突的現(xiàn)象。②高新民:《讓黨內(nèi)民主與人民民主良性互動》，《人民論壇》2005年第9期。因此，如何結合我國社會主義民主政治發(fā)展的實際，進一步推進政治體制改革，加快構建適應黨內(nèi)民主與人民民主良性互動內(nèi)在要求的法律和黨規(guī)黨紀，在法律和制度層面為二者的互動提供有力的支撐和保障，是進一步加快社會主義民主政治建設、推動我國現(xiàn)代民主國家建設亟待探索的重大理論與實踐問題。三是民主政治發(fā)展的社會資本培育機制尚不完善。社會資本主要指普通公民的民間參與網(wǎng)絡，以及體現(xiàn)在這種約定中的互惠和信任的規(guī)范。社會資本是民主進步的決定性因素。③羅伯特·D.帕特南:《使民主運轉(zhuǎn)起來》，王列、賴海榕譯，南昌:江西人民出版社，2001年，中文版序。在我國漫長的封建社會中，普通民眾與國家權力的關系是一種典型的垂直依附型關系，由此導致中國民主發(fā)展的社會資本嚴重缺失。受傳統(tǒng)政治文化的制約，以及我國社會資本培育機制建設滯后等諸多因素的影響，當前我國民主發(fā)展的社會資本積累仍然嚴重不足，導致黨內(nèi)民主與人民民主的互動缺乏良好的社會環(huán)境，從而限制了二者的互動共進。