王聰聰

(溫州市圖書館，浙江 溫州 32500)

公共信息，是指公眾不受版權(quán)限制或者不侵犯隱私權(quán)而可以獲得的信息［1］。推進(jìn)公共信息的開發(fā)和利用是各國政府信息戰(zhàn)略的重要組成部分。按照美國圖書館學(xué)與情報(bào)學(xué)全國委員會(huì)(U.S.national Commission on Libries and Information Science)2001年1月發(fā)布的題為《公共信息傳播的綜合評(píng)估》的權(quán)威報(bào)告給出的定義，公共信息就是指聯(lián)邦政府所創(chuàng)造的、搜集的以及管理的信息。報(bào)告認(rèn)為，公共信息的所有權(quán)是屬于民眾的，政府受民眾的信賴而進(jìn)行管理，民眾可以獲得除法律限制的其他任何信息［2］。在“公共信息為全民所有”，以及政府信息是公共信息最主要組成部分的理念和思想指導(dǎo)下，美國在公共信息事業(yè)建設(shè)中突出了政府信息的地位與作用，通過一系列的法律法規(guī)和政策來保障公眾“無障礙”獲得政府信息的權(quán)利，其中版權(quán)政策具有核心價(jià)值。

1 美國政府信息資源開發(fā)利用中的基本版權(quán)政策

美國聯(lián)邦版權(quán)制度受到英國在1710年頒布的世界上第一部版權(quán)法——《安娜法》的重要影響，1790年出臺(tái)了其第一部《版權(quán)法》。1909年美國對(duì)《版權(quán)法》作了第一次全面的修訂，現(xiàn)行版權(quán)制度修訂于1976年，后又經(jīng)過一系列的修訂。比如，1989年3月的《伯爾尼公約實(shí)施法》、1998年10月的《跨世紀(jì)千年版權(quán)法》等。

美國版權(quán)制度主要是通過對(duì)規(guī)定“美國政府作品”(United State Government Work)不受版權(quán)法保護(hù)來實(shí)現(xiàn)對(duì)政府信息資源開發(fā)利用的調(diào)制的。但是，這項(xiàng)規(guī)定起初并非首創(chuàng)于《版權(quán)法》，而是規(guī)定在《印刷法》之中。1895年，美國《印刷法》(PrintingAct of 1895)規(guī)定：聯(lián)邦政府作品不享有版權(quán)。1909年，美國在修訂后的《版權(quán)法》中規(guī)定：任何美國政府出版物及其全部或者部分再版不享有版權(quán)。1976年，美國修訂后的《版權(quán)法》第105條對(duì)該項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行了延續(xù)。同時(shí)規(guī)定：政府可以接受與持有通過委派、遺贈(zèng)或其他方式移交給美國政府的版權(quán)。

按照美國《版權(quán)法》第101條的解釋，政府作品是指政府官員或雇員作為其執(zhí)行公務(wù)之一部分而創(chuàng)作的作品。據(jù)此，政府官員或雇員的作品，只有當(dāng)他們的創(chuàng)作是為了執(zhí)行公務(wù)時(shí)才屬于政府作品。如果政府官員或雇員是以自己的意志或在職責(zé)之外創(chuàng)作作品，則不屬于政府作品，即使作品的內(nèi)容涉及了政府工作，或者屬于政府官員或者雇員的職業(yè)領(lǐng)域。美國《版權(quán)法》規(guī)定政府作品不享有版權(quán)，其用意是有利于政府人員執(zhí)行公務(wù)，同時(shí)有利于公眾自由獲得和利用政府文件。美國眾議院在1976年《版權(quán)法》的報(bào)告中指出：第105條的效力是要把美國政府的所有作品，無論是發(fā)表的還是未發(fā)表的，置于公有領(lǐng)域。這就意味著，創(chuàng)作了作品的政府官員或雇員，不能就作品獲得版權(quán)或限制政府或任何人對(duì)作品的傳播。同時(shí)還意味著，就版權(quán)法來說，如果某一雇員或官員決定傳播該作品，政府不能加以限制。使用“美國政府作品”一詞，并不意味著屬于這個(gè)定義范圍的作品是美國政府的財(cái)產(chǎn)［3］。

按照美國立法權(quán)限和法律適用范圍的規(guī)定，美國《版權(quán)法》關(guān)于“政府作品不享有版權(quán)”的規(guī)定的效力并不自然延及地方層面，地方政府可以自行立法確保對(duì)政府信息版權(quán)的享有，并通過對(duì)信息資源版權(quán)價(jià)值的開發(fā)獲得經(jīng)濟(jì)利益。也就是說，雖然聯(lián)邦政府的信息不享有版權(quán)，但是美國的各級(jí)州政府對(duì)于其信息可能擁有版權(quán)或其他知識(shí)產(chǎn)權(quán)。許多州政府利用版權(quán)去限制獲取州政府的記錄，高價(jià)提供信息［4］。比如，馬里蘭州自然資源部從1992年起為私營部門許可地理數(shù)據(jù)。該項(xiàng)目總計(jì)收入7，000美金，但是為了維持系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)支出了13，000多美金的費(fèi)用，效果并不理想。還有的一些地方政府將信息費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁到了用戶身上。比如，緬因州允許開放地理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)，接受許可協(xié)議和向地理信息系統(tǒng)服務(wù)使用者“適當(dāng)收費(fèi)”［5］。又比如，1992年11月，美國國會(huì)通過《公海飄網(wǎng)捕魚實(shí)施法案》(High Seas Driftnet Fisheries Enforcement Act)，要求美國聯(lián)邦海事會(huì)員會(huì)(FMC)對(duì)任何直接或者間接獲取自動(dòng)關(guān)稅文件與信息系統(tǒng)(ATFI)數(shù)據(jù)的用戶收取信息檢索費(fèi)用［6］。目前美國至少有10多個(gè)州與私有公司訂立協(xié)議，由這些公司來運(yùn)營政府網(wǎng)站，提供政府信息。例如Kansas市的政府信息網(wǎng)絡(luò)就由市政府交給一個(gè)私有的營利機(jī)構(gòu)——Kansas信息公司來管理。這些政府信息中有80%是免費(fèi)的，但要獲得其他的信息，則必須每年支付50美元的年費(fèi)并支付額外的交易費(fèi)［7］。盡管不少人指出聯(lián)邦版權(quán)制度同州級(jí)版權(quán)立法之間存在沖突，并認(rèn)為各州在政府信息利用中收取費(fèi)用的行為違法，但是司法判例卻肯定了州級(jí)政府信息受到版權(quán)保護(hù)的合法性。

2 美國政府信息資源開發(fā)利用中的具體版權(quán)政策

美國《版權(quán)法》第105條只是對(duì)政府作品的原則性規(guī)定，要使其在現(xiàn)實(shí)中轉(zhuǎn)化為具有可操作性的規(guī)則還需要相關(guān)法規(guī)和政策的保障，這當(dāng)中不得提到的是美國政府于1966年頒布的《信息自由法》(FOIA)。在《信息自由法》頒布之前，美國的《管家法》(HKA)、《聯(lián)邦行政程序法》(APA)等法律都涉及了公眾通過獲取和利用政府信息享有對(duì)國家行政管理的知情權(quán)問題，但卻是被動(dòng)和有限的，帶有濃厚的保密主義色彩，尤其是行政機(jī)關(guān)對(duì)信息公開自由裁量權(quán)的行使，造成公眾對(duì)知情權(quán)的期望變得不切實(shí)際，直到《信息自由法》的頒布和實(shí)施，才使這種狀況得到實(shí)質(zhì)性改觀。

FOIA是二戰(zhàn)后世界上第一部信息公開法，首倡了“以公開為原則，不公開為例外”的立法思想，其將享有獲得信息權(quán)的人從“適當(dāng)且有直接利害關(guān)系的人”放到最寬泛的“無論任何人”，取消了既有法律法規(guī)中關(guān)于“公共利益”、“正當(dāng)理由”的模糊規(guī)定，以列舉的方式界定了信息公開的9種例外情況，開創(chuàng)性地設(shè)置了信息權(quán)利的司法救濟(jì)機(jī)制。此后，F(xiàn)OIA作了若干次修訂，1996年修訂部分的法律名稱是《電子信息自由法》，該法對(duì)政府電子信息的公開、檢索、收費(fèi)、救濟(jì)等問題作了規(guī)定。FOIA給信息公開制度帶來了革命性的變化，不僅奠定了美國政府信息利用最重要的法律基礎(chǔ)，而且成為國際政府信息管理立法的樣板［8］。從表面上看，《版權(quán)法》和《信息公開法》關(guān)照的是不同的法律領(lǐng)域，保障公民的不同權(quán)利，似乎并無聯(lián)系。但是，由于《版權(quán)法》第105條對(duì)是針對(duì)政府作品版權(quán)問題的規(guī)定，而《信息自由法》則詳細(xì)規(guī)定了政府信息(包括政府作品)的利用原則、程序、方法和法律救濟(jì)等問題，因而把二者內(nèi)在地契合在了一起。特別是《信息自由法》所創(chuàng)制的政府信息公開的收費(fèi)政策，可以說正是對(duì)《版權(quán)法》中“政府作品無版權(quán)”的體現(xiàn)。

《信息自由法》對(duì)政府信息公開建立了“免費(fèi)與邊際成本相結(jié)合”的收費(fèi)政策，其理論基礎(chǔ)是：政府信息公開，自然政府是行為主體，主動(dòng)進(jìn)行，使用行政經(jīng)費(fèi)，加之政府作品沒有版權(quán)，因而提供基本的信息公開服務(wù)應(yīng)當(dāng)是免費(fèi)的。但是，在政府信息資源再利用中，行為主體則是政府以外的社會(huì)成員，政府是被動(dòng)推進(jìn)的，加之政府信息資源再利用的許多目的本身就具有商業(yè)性，所以政府在向申請(qǐng)者公開提供信息的同時(shí)要收取部分費(fèi)用，作為成本補(bǔ)償［9］。1986年，修訂后的《信息自由法》確定了政府信息公開的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和減免原則［10］：為商業(yè)用途的，收費(fèi)應(yīng)以檢索、復(fù)制和審查文件的合理費(fèi)用為標(biāo)準(zhǔn);非商業(yè)用途的學(xué)術(shù)或科研目的，由教育、非商業(yè)性科研機(jī)構(gòu)或者新聞單位的代表提出的，只收取復(fù)制的合理費(fèi)用;不屬于以上兩項(xiàng)的(既非商業(yè)目的，也非學(xué)術(shù)和科研目的)，收取檢索和復(fù)制的合理費(fèi)用;如果提供文件可能有助于公眾對(duì)政府活動(dòng)或運(yùn)轉(zhuǎn)狀況的理解而有利于公眾，而且主要不是服務(wù)于申請(qǐng)人的商業(yè)目的，應(yīng)當(dāng)免費(fèi)或降低收費(fèi);檢索、復(fù)制及審查文件的費(fèi)用以成本費(fèi)為限;如果處理收費(fèi)的費(fèi)用和日常收費(fèi)的數(shù)額相等或大于日常收費(fèi)的，不得收費(fèi);政府部門不得預(yù)先收費(fèi)，除非該申請(qǐng)人以前曾經(jīng)未及時(shí)付費(fèi)，或者預(yù)計(jì)該費(fèi)用超過250美元的。

為了推動(dòng)政府信息公開和再利用，美國還頒布實(shí)施了其他許多重要的法律法規(guī)，其中不少直接或者間接地涉及了反對(duì)版權(quán)壟斷、版權(quán)使用費(fèi)收取等問題。比如，1990年美國《公共信息準(zhǔn)則》規(guī)定：聯(lián)邦政府不允許亂收費(fèi);聯(lián)邦政府應(yīng)保證提供有關(guān)政府信息容易使用;提供政府信息應(yīng)實(shí)現(xiàn)不受時(shí)間與空間限制的無障礙化等。1993年，美國《聯(lián)邦信息資源管理》(A-130通告)規(guī)定：政府部門應(yīng)避免對(duì)公眾再利用、再銷售或再分發(fā)聯(lián)邦信息產(chǎn)品設(shè)定限制或規(guī)章，包括收取費(fèi)用或版稅;對(duì)用戶使用信息產(chǎn)品所收取的費(fèi)用應(yīng)保持在補(bǔ)償信息分發(fā)成本的水平上，而不能超出;政府部門必須將最初收集和處理信息的有關(guān)成本排除在收取的費(fèi)用之外。該政策的例外情況是：當(dāng)法律要求與本政策不一致時(shí);當(dāng)政府部門收集、處理和分發(fā)信息是為了特定群體的利益，而超出了公共利益時(shí);當(dāng)認(rèn)定較高的費(fèi)用會(huì)阻礙政府部門職能正常行使的一個(gè)重要障礙時(shí)，政府部門可以規(guī)定用戶收費(fèi)少于分發(fā)成本;當(dāng)聯(lián)邦管理與預(yù)算局判定某一例外是正當(dāng)之時(shí)。1995年，修訂后的《文書削減法》規(guī)定：禁止政府部門建立排外的、嚴(yán)格限制的或其它妨礙公眾及時(shí)和公平地獲取信息的制度安排;禁止政府部門限制或管制公眾利用、轉(zhuǎn)售或再傳播公共信息;禁止政府部門對(duì)公共信息的再銷售和再傳播征收費(fèi)用或者版稅;禁止政府部門收取超過傳播成本的使用費(fèi)［4］。

在美國1976年《版權(quán)法》的立法過程中，涉及一個(gè)頗有爭(zhēng)議的問題，即是否把受政府基金資助的科技成果納入到第105條的范疇之中。贊成者認(rèn)為，政府已經(jīng)使用公共基金為科研成果的生產(chǎn)支付了價(jià)金。如果讓這類作品享有版權(quán)，則意味著公眾要支付“雙倍”價(jià)金。反對(duì)者認(rèn)為，版權(quán)對(duì)創(chuàng)作和傳播作品是非常重要的，應(yīng)該制定一種特殊的政策，將科技成果同政府官員或雇員創(chuàng)作的作品區(qū)分開來。最后，法案避開了這類爭(zhēng)論，沒有直接采納某一種觀點(diǎn)［3］。1999年，美國公共利益促進(jìn)科技數(shù)據(jù)庫可獲性研究委員會(huì)、國家研究理事會(huì)出版《平衡問題：科學(xué)與技術(shù)數(shù)據(jù)庫中的私人權(quán)利與公共利益》，深入討論了科學(xué)數(shù)據(jù)的公共存取問題。2000年，美國國家科學(xué)院等組織聯(lián)合發(fā)表《數(shù)字困境：信息時(shí)代的知識(shí)產(chǎn)權(quán)》的研究報(bào)告，倡導(dǎo)對(duì)科技信息的開放存取［11］。2003年6月，美國眾議員薩博向國會(huì)提交了題為《科學(xué)文獻(xiàn)公共獲取法》(Public Access of Science Act)的立法草案，要求將《版權(quán)法》第105條的效力延及受到政府資助的科研作品。此后，NIH法案、CURES法案、FRPAA法案等相繼提出。2008年5月，NIH法案得到批準(zhǔn)，該法案規(guī)定受到美國聯(lián)邦基金資助的科研成果必須在發(fā)表后的規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行開放存取。開放存取在現(xiàn)行版權(quán)制度的基礎(chǔ)上，利用法律規(guī)則，以部分放棄版權(quán)以及格式化的版權(quán)協(xié)議為機(jī)制，平衡權(quán)利人和公眾的利益，打破了專有性對(duì)科技信息資源的壟斷，促進(jìn)了信息的傳播與利用。

3 我國政府信息資源開發(fā)利用中的版權(quán)政策創(chuàng)新

美國政府所采取的版權(quán)政策極大地促進(jìn)了政府信息資源的開發(fā)利用，開辟了諸多有特色的政府信息產(chǎn)業(yè)。比如，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1994年到2004年，美國政府信息產(chǎn)業(yè)規(guī)模從40億美元迅速擴(kuò)張到560億美元;數(shù)據(jù)庫供應(yīng)商從1991年的900家上升到2003年的4，060家［12］。又比如，法律信息增值開發(fā)已經(jīng)成為美國政府的一個(gè)特色信息產(chǎn)業(yè)，其著名數(shù)據(jù)庫包括 Westlaw、LexisNexis、HeinOnline 等。其中，Westlaw共有32000多個(gè)子數(shù)據(jù)庫，收錄了全球主要國家的法律信息。LexisNexis共有11，439個(gè)子數(shù)據(jù)庫，提供的在線資源包括法律文獻(xiàn)、新聞和商業(yè)、公共記錄三大類。HeinOnline收錄近1，300種法學(xué)期刊，675種國際法領(lǐng)域的權(quán)威著作，10多萬個(gè)案例，1，000多部精品法學(xué)專著［13］。

自從2004年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于加強(qiáng)信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》中首次明確了信息資源開發(fā)利用在國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的戰(zhàn)略地位之后，政府信息開發(fā)利用問題就逐漸受到重視，并開展了多方面的實(shí)踐活動(dòng)。但是，就立法而言，我國還沒有如美國那樣的促進(jìn)政府信息資源開發(fā)利用的版權(quán)政策?！吨鳈?quán)法》第十一條第(一)款規(guī)定：著作權(quán)屬于作者。該條第(三)款規(guī)定：由法人或者其他組織主持，代表法人或者其他組織意志創(chuàng)作，由法人或者其他組織承擔(dān)責(zé)任的作品，法人或者其他組織視為作者?？梢?，政府部門在特定情況下將具備作者的身份，從而對(duì)其職責(zé)范圍內(nèi)的工作成果享有版權(quán)。由于我國《著作權(quán)法》中沒有“政府作品”的概念，更沒有對(duì)政府作品版權(quán)的限制性規(guī)定，因此政府部門將有權(quán)限制他人對(duì)這些成果的利用與傳播?！吨鳈?quán)法》第五條雖然規(guī)定法律、法規(guī)，國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令，以及具有立法、行政、司法性質(zhì)的文件和官方正式譯文等不受版權(quán)保護(hù)，但是這只占政府信息的極少量部分，大量的具有版權(quán)的政府信息還是在政府部門的掌控之中，是否公開，是否被公眾利用，取決于政府部門的主觀愿望。

有人認(rèn)為，對(duì)于這類問題，可以通過《政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)去解決。然而，《條例》并沒有理清政府信息版權(quán)與政府信息公開的關(guān)系問題。從《條例》第九條、第十條、第十一條、第十二條所規(guī)定的各級(jí)政府公開的信息范圍來看，許多種類的信息是具有版權(quán)性質(zhì)的。由于《條例》的法律效力低于《著作權(quán)法》，那么政府部門如果以保護(hù)版權(quán)為理由禁止、控制政府信息的傳播利用，或者向利用者收取版權(quán)使用費(fèi)(而不是《條例》第二十七條規(guī)定的“成本費(fèi)”)，利用者該尋求什么樣的政策支持呢?所以，建議在我國未來的《著作權(quán)法》中增設(shè)類似美國版權(quán)制度的“政府作品”的內(nèi)容，同時(shí)對(duì)政府作品的版權(quán)行使作出適當(dāng)而明確的限制。

美國在政府信息開發(fā)中施行了“公私分明”的競(jìng)爭(zhēng)模式，目的是吸引社會(huì)力量，尤其是私營公司對(duì)政府信息產(chǎn)業(yè)的介入，解決政府在信息管理中人才、技術(shù)、資金、設(shè)施的缺乏，以及管理經(jīng)驗(yàn)不足等問題。這種模式的效果非常明顯。比如，1953年，美國商務(wù)部就要求停止國營氣象部門的信息服務(wù)，建議私營部門開展氣象信息服務(wù)。至1996年，完成了氣象服務(wù)的私營化改革進(jìn)程。目前，美國擁300多家私營氣象服務(wù)公司，每年?duì)I業(yè)額達(dá)4.5億美元，氣象服務(wù)涉及保險(xiǎn)金融、能源供應(yīng)、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、新聞傳媒等領(lǐng)域。又比如，在實(shí)施《美國國家信息基礎(chǔ)設(shè)施：行動(dòng)計(jì)劃》(NII)過程中，總投資約4，000億美元，但是美國政府只提供了300億美元，其余3，700美元的投資均由私營部門提供［14］。美國實(shí)現(xiàn)“公私分明”的競(jìng)爭(zhēng)模式的保障措施之一就是對(duì)政府信息再利用服務(wù)采取價(jià)格管制，禁止政府部門對(duì)信息的再銷售、再傳播征收版稅，使政府信息能被私營部門利用、增值加工和轉(zhuǎn)售。在美國，政府印刷局必須以不超過成本10%的利潤的價(jià)格出售用作印刷政府出版物的印板復(fù)制品［4］。反觀我國，政府出版物的定價(jià)普遍較高，價(jià)格偏離指數(shù)30% ～225%之間［15］。美國的做法值得借鑒。

以強(qiáng)制性開放取存立法來推動(dòng)政府基金資助的科技信息的開發(fā)利用已經(jīng)成為美國政府信息事業(yè)的政策特色之一。我國開放存取事業(yè)正在迅速成長(zhǎng)。2006年3月29日，中國人民大學(xué)法學(xué)院、IET基金會(huì)、北京大學(xué)法學(xué)院與中國開放式教育資源共享協(xié)會(huì)在北京共同主辦了“簡(jiǎn)體中文版知識(shí)共享協(xié)議發(fā)布暨數(shù)字時(shí)代的知識(shí)產(chǎn)權(quán)與知識(shí)共享國際會(huì)議”，發(fā)布了《簡(jiǎn)體中文版知識(shí)共享協(xié)議》(CCL China 2.5)。但是，我國還沒有針對(duì)由國家科研基金資助的科研成果的強(qiáng)制性開放存取政策，現(xiàn)行政策同樣存在諸多不足。如何學(xué)習(xí)美國等國家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國情，不斷完善開放存取立法是個(gè)值得研究與實(shí)踐的重要課題。

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