張翠萍，賈后磊，王 平，謝 健

（國家海洋局南海海洋工程勘察與環(huán)境研究院 廣州 510300）

海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的若干問題探討

張翠萍，賈后磊，王 平，謝 健

（國家海洋局南海海洋工程勘察與環(huán)境研究院 廣州 510300）

文章對我國海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的必要性和現(xiàn)狀問題進(jìn)行了分析，并提出海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的目的、原則和工作程序。目的是更好地促進(jìn)海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價良性發(fā)展。

海域利用規(guī)劃；規(guī)劃環(huán)境影響評價；程序

2003年9月1日頒布實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》明確規(guī)定應(yīng)對規(guī)劃的環(huán)境影響進(jìn)行評價。2006年國家環(huán)境保護(hù)總局辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的通知（環(huán)辦〔2006〕109號）》；2009年，國務(wù)院以第559號令頒布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》（以下簡稱《條例》），自2009年10月13日起施行。《條例》明確要求要將思想認(rèn)識統(tǒng)一到落實科學(xué)發(fā)展觀、建設(shè)生態(tài)文明和探索中國特色環(huán)境保護(hù)新道路的高度上來，準(zhǔn)確把握規(guī)劃環(huán)境影響評價在新形勢下的歷史任務(wù)，充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)境影響評價從源頭防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞的重要作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

從國內(nèi)外的實踐經(jīng)驗與歷史教訓(xùn)來看，對環(huán)境產(chǎn)生重大、深遠(yuǎn)和不可逆影響的，往往是政府制定和實施的有關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，區(qū)域開發(fā)和資源開發(fā)規(guī)劃等重大社會、經(jīng)濟(jì)決策的依據(jù)。

到目前為止，中國開展的環(huán)境影響評價主要是針對具體的建設(shè)項目進(jìn)行的，海域利用規(guī)劃的環(huán)境影響評價研究在國內(nèi)尚屬空白，隨著21世紀(jì)海洋經(jīng)濟(jì)世紀(jì)的到來，海域利用、海域區(qū)域建設(shè)用海項目得到空前發(fā)展，開展海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價研究、建立科學(xué)的指標(biāo)體系與評價方法顯得十分必要。

筆者將在總結(jié)現(xiàn)有問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合工作實際，重點探討現(xiàn)階段規(guī)劃如何開展海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價，并提出工作原則和基本思路，以促進(jìn)海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的良性發(fā)展。

1 開展海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價存在的問題

目前，我國海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價處于起步階段，在全國范圍內(nèi)的實例并不多，筆者在開展實際工作中面臨著一些突出的問題，嚴(yán)重影響和制約著海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的有效開展。這些問題主要表現(xiàn)在：國內(nèi)尚無海域規(guī)劃環(huán)境影響評價的相關(guān)編寫規(guī)范要求；規(guī)劃環(huán)境影響評價的評價技術(shù)方法和評價指標(biāo)體系等尚不成熟，在實踐工作中存在很大的不確定性；作為規(guī)劃環(huán)境影響評價對象的規(guī)劃，本身存在諸多模糊問題，為實際工作帶來很大的困難。不同的規(guī)劃需要使用不同的評價方法，因此必須靈活運用評價方法。

1.1 評價對象不明確

與環(huán)境影響關(guān)系密切的各個方面在海域利用規(guī)劃報告中存在模糊性和極大的不確定性。例如，某個規(guī)劃中，僅有簡單的產(chǎn)業(yè)定位，而沒有產(chǎn)業(yè)規(guī)模和基礎(chǔ)設(shè)施等這些具有明確環(huán)境影響的內(nèi)容，使得規(guī)劃環(huán)評在實際操作起來非常難。

1.2 規(guī)劃方案的缺陷性

在規(guī)劃項目的時序安排上明顯不銜接，近期規(guī)劃與遠(yuǎn)期規(guī)劃沒有層次感，遠(yuǎn)期規(guī)劃的內(nèi)容和深度不能指導(dǎo)近期規(guī)劃，近期規(guī)劃對遠(yuǎn)期規(guī)劃沒有輔助作用。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，規(guī)劃方案需要有推薦方案和備選方案等，也就是說需要有替代方案。而目前的海域利用規(guī)劃方案多為單一方案，導(dǎo)致對其進(jìn)行的環(huán)境影響評價比較被動。

1.3 規(guī)劃項目缺少環(huán)境保護(hù)內(nèi)容

目前在全國范圍內(nèi)開展的海域利用和區(qū)域建設(shè)用海規(guī)劃等方面的規(guī)劃布局均缺少環(huán)境保護(hù)方面的內(nèi)容。例如，某個規(guī)劃將區(qū)域劃分為幾個功能區(qū)，但未對該功能區(qū)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)方面的評述。如果規(guī)劃編寫者能夠在編制規(guī)劃的同時考慮到環(huán)保問題，那將會提高規(guī)劃的環(huán)保可行性。

2 開展海域利用環(huán)境影響評價的主要思路

2.1 明確海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的目的

海域利用規(guī)劃規(guī)劃環(huán)境影響評價屬于戰(zhàn)略環(huán)境影響評價的范疇。戰(zhàn)略環(huán)境影響評價是20世紀(jì)80年代國際上興起的環(huán)境影響評價形式，是建設(shè)項目環(huán)境影響評價在戰(zhàn)略層面上，包括政府的政策、計劃和規(guī)劃的應(yīng)用，是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、避免宏觀決策失誤的重要手段和途徑。

開展海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的宗旨是為了使規(guī)劃成為“綠色規(guī)劃”。單一用海項目的環(huán)境影響評價對于預(yù)防環(huán)境問題是不夠的，海域利用規(guī)劃帶來的環(huán)境影響更加巨大和持久。因此，就要求在規(guī)劃編制過程中，使環(huán)評機(jī)構(gòu)介入到規(guī)劃的編制程序中，從環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的方向出發(fā)，對規(guī)劃進(jìn)行環(huán)境影響評價，最后將評價結(jié)果作用到規(guī)劃結(jié)果，為綠色海域利用規(guī)劃保駕護(hù)航。通過海域利用規(guī)劃環(huán)評可以為環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制提供技術(shù)支持、運行框架和長遠(yuǎn)效益，從而推動綜合決策機(jī)制的簡歷和完善［1］。

海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價不是要取代單一用海項目的環(huán)境影響評價，而是只應(yīng)解決在規(guī)劃層次上應(yīng)處理和能處理的與環(huán)境有關(guān)的問題；與項目環(huán)境影響評價在目標(biāo)思路、方式方法和深度等都存在區(qū)別。由于規(guī)劃的各類不確定性，使得它無法達(dá)到與單一用海項目一樣的深度和精度。這樣的問題同樣困擾規(guī)劃環(huán)境影響評價較早開展和成熟發(fā)展的國家［2］。很多人希望在規(guī)劃環(huán)境影響評價中解決好項目環(huán)境影響評價所要解決的問題，并且要求規(guī)劃環(huán)境影響評價采用項目環(huán)境影響評價的標(biāo)準(zhǔn)來要求規(guī)劃環(huán)境影響評價，結(jié)果反而未能充分發(fā)揮規(guī)劃環(huán)境影響評價的戰(zhàn)略性作用，未能最大限度地簡化和優(yōu)化項目環(huán)境影響評價。

2.2 海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的原則

（1）海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價可借鑒國內(nèi)外環(huán)境影響評價的理論方法。海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價在國內(nèi)剛剛開展，需要借鑒國內(nèi)外較為成熟的環(huán)境影響評價理論和方法。例如，戰(zhàn)略環(huán)境影響評價和區(qū)域開發(fā)環(huán)境影響評價的理論與方法。

（2）海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價應(yīng)注重海洋生態(tài)環(huán)境影響評價。海域利用規(guī)劃是一種區(qū)域性的、綜合性的用海規(guī)劃，在進(jìn)行環(huán)境影響評價時應(yīng)注重海域利用功能調(diào)整對海洋生態(tài)環(huán)境的影響。

（3）海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的級別。海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價分為國家級、省級和地市級。國家級的海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價應(yīng)根據(jù)國際的宏觀海洋生態(tài)保護(hù)建設(shè)與發(fā)展戰(zhàn)略，從宏觀上評價海洋生態(tài)環(huán)境影響。地市級的規(guī)劃環(huán)境影響評價應(yīng)借鑒區(qū)域環(huán)境影響評價的方法，重點分析海域利用格局帶來的海洋生態(tài)環(huán)境影響。

2.3 海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的工作程序

海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的中心內(nèi)容包括規(guī)劃分析和影響預(yù)測兩大部分。主要的工作程序如下。

第一階段：準(zhǔn)備階段。進(jìn)行資料收集與分析工作，并確定規(guī)劃環(huán)境影響預(yù)測、評價方法與指標(biāo)體系。收集的資料包括海洋生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的有關(guān)法律法規(guī)：①海洋生態(tài)保護(hù)區(qū)面積、分布與規(guī)劃；②規(guī)劃范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境狀況；③規(guī)劃范圍內(nèi)重要漁業(yè)、海洋生物物種保護(hù)區(qū)等面積與分布等。

第二階段：正式工作階段。主要工作為海洋環(huán)境現(xiàn)狀分析與評價，海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量分區(qū)，參與規(guī)劃方案草擬并制訂替代方案，然后進(jìn)行環(huán)境影響預(yù)測和評價。

第三階段：報告書編寫階段。根據(jù)區(qū)域環(huán)境生態(tài)現(xiàn)在分析結(jié)果，針對規(guī)劃分析海域利用規(guī)劃的總體布局和平面布置的合理性與合法性，再根據(jù)填海施工預(yù)測施工期的環(huán)境影響和規(guī)劃施工完成后的環(huán)境影響，最后編寫環(huán)境影響評價專題篇章或說明。

3 海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的評價方法

海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的評價方法可以借鑒傳統(tǒng)環(huán)境影響評價技術(shù)，并對其進(jìn)行改進(jìn)［3］，可將環(huán)境影響矩陣方法可以直接用于海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價中。

筆者在工作實際中，還采用環(huán)境承載力分析法、空間分析和類比分析法等。在規(guī)劃協(xié)調(diào)性分析中可以采用類比分析和環(huán)境承載力分析法，分析外部協(xié)調(diào)性和內(nèi)部協(xié)調(diào)性；在開發(fā)海域生態(tài)適宜性分析中可以采用空間分析方法，通過將岸線分區(qū)結(jié)果與岸線類型圖疊加，評價岸線規(guī)劃的合理性；在環(huán)境影響分析中，采用環(huán)境承載力分析法，通過對水環(huán)境容量的分析預(yù)測污染物的排放總量。

此外，還可以利用政策評估方法，因為規(guī)劃環(huán)境影響評價只有融入政府的決策制度和規(guī)劃方案的過程中才能真正發(fā)揮其作用。

海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價指標(biāo)體系及評價方法還需要在實踐中不斷補充完善。

4 建議

由于國內(nèi)關(guān)于海域利用規(guī)劃的環(huán)境影響評價的理論方法尚不成熟，建議盡快開展這方面的理論方法研究工作，構(gòu)建一套既符合國家的法律法規(guī)，又體現(xiàn)海洋環(huán)境保護(hù)特色的評價方法與指標(biāo)體系。

目前，由于沒有海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的有關(guān)技術(shù)規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)，給未來的規(guī)劃修編工作帶來一定困難。建議盡快組織力量進(jìn)行技術(shù)規(guī)程和標(biāo)準(zhǔn)的制訂，盡快出臺海域利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的技術(shù)規(guī)程。

［1］ 李明光，陳新庚，吳仁海.戰(zhàn)略環(huán)境評價在環(huán)境與發(fā)展綜合決策中的作用［J］.上海環(huán)境科學(xué)，2002，21（5）：313－315.

［2］ 李明光，龔輝，李志琴，等.開展規(guī)劃環(huán)境影響評價的若干問題探討［J］.廣州環(huán)境科學(xué)，2003，18（1）：43－45.

［3］ 肖華山.規(guī)劃環(huán)境影響評價指標(biāo)體系及評價方法探討［J］.金屬礦山，2003，12（330）：46－49.