張 燦，陳 虹，姜文博，霍傳林

（國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023）

日本核泄漏事故應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制研究及啟示

張 燦，陳 虹，姜文博，霍傳林

（國家海洋環(huán)境監(jiān)測中心 大連 116023）

我國已投入運(yùn)營及在建機(jī)組均分布在沿海區(qū)域，其對(duì)沿海地區(qū)及海洋環(huán)境的潛在風(fēng)險(xiǎn)日趨加劇。2011年3月，日本發(fā)生7級(jí)核泄漏事故。核電事件無國界，日本核泄漏事故應(yīng)急處理過程中暴露出的問題對(duì)健全我國核應(yīng)急體系和機(jī)制有重要的借鑒意義。文章綜述了國際原子能機(jī)構(gòu)、日本及我國核應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，針對(duì)日本核泄漏事故處理過程中暴露出的問題，從法律規(guī)章和機(jī)構(gòu)機(jī)制兩個(gè)方面，分析三者應(yīng)對(duì)核事故的體系、反思各自的優(yōu)缺點(diǎn)，并提出進(jìn)一步完善我國核應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的建議。研究結(jié)果將為我國進(jìn)一步提高完善核應(yīng)急響應(yīng)管理和技術(shù)能力，制定相關(guān)管理政策和技術(shù)規(guī)范提供參考。

日本核事故；應(yīng)急響應(yīng)；啟示

2011年3月11日，日本發(fā)生里氏9.0級(jí)“東日本大地震”。受地震影響，3月12—15日，日本東京電力公司福島第一核電站1～4號(hào)機(jī)組廠房分別發(fā)生不同程度的核泄漏事故。4月12日，該事故最終定級(jí)為7級(jí)，與1986年切爾諾貝利核災(zāi)難并列為迄今最嚴(yán)重的核泄漏事故。日本核泄漏事故對(duì)全球生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重要影響，引起國際社會(huì)的廣泛關(guān)注。

我國投入運(yùn)營的6座核電站共13臺(tái)機(jī)組及6臺(tái)在建機(jī)組均分布在沿海區(qū)域［1］，其對(duì)海洋環(huán)境的潛在風(fēng)險(xiǎn)較大。為保障海洋生態(tài)環(huán)境免受放射性污染，筆者以日本核泄漏事故為契機(jī)，在研究國際原子能機(jī)構(gòu)、日本及我國核應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，針對(duì)日本核泄漏事故處理過程中暴露出的問題，從法律規(guī)章和機(jī)構(gòu)機(jī)制兩方面，分析三者應(yīng)對(duì)核事故的體系、總結(jié)各自的優(yōu)缺點(diǎn)，提出完善我國核應(yīng)急機(jī)制的建議。研究成果將為完善我國核與輻射突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，提高核應(yīng)急反應(yīng)管理水平，加強(qiáng)應(yīng)急能力建設(shè)和技術(shù)儲(chǔ)備，制定相關(guān)管理政策和技術(shù)規(guī)范提供借鑒和啟示。

1 國際原子能機(jī)構(gòu)（International Atomic Energy Agency，IAEA）

1.1 IAEA與核應(yīng)急公約

IAEA是一個(gè)同聯(lián)合國建立關(guān)系，并由世界各國政府在原子能領(lǐng)域進(jìn)行科學(xué)技術(shù)合作的機(jī)構(gòu)。1957年10月成立，截至2004年9月，IAEA共有137個(gè)成員國。其宗旨是加速擴(kuò)大原子能對(duì)全世界和平、健康和繁榮的貢獻(xiàn)，并確保由機(jī)構(gòu)本身，或經(jīng)機(jī)構(gòu)請(qǐng)求、或在其監(jiān)督管制下提供的援助不用于推進(jìn)任何軍事目的。中國于1984年成為該機(jī)構(gòu)正式成員國。

在核應(yīng)急方面，IAEA主持制定了《及早通報(bào)核事故公約》和《核事故或輻射緊急情況援助公約》［2］。

《及早通報(bào)核事故公約》的宗旨是加強(qiáng)安全發(fā)展和利用核能方面的國際合作，通過在締約國之間盡早互通有關(guān)核事故的信息，以使可能跨越國界的放射學(xué)后果降低到最低限度。其主要內(nèi)容是：①締約國有義務(wù)對(duì)引起或可能引起放射性物質(zhì)釋放、并已經(jīng)造成或可能造成對(duì)另一國具有輻射安全重要影響的超越國界的國際性釋放的任何事故，向有關(guān)國家和機(jī)構(gòu)通報(bào)。但對(duì)于核武器事故，締約國可以自愿選擇通報(bào)或不通報(bào)。②核事故的通報(bào)內(nèi)容，應(yīng)包括核事故及其性質(zhì)、發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)和有助于減少輻射后果的情報(bào)。③事故發(fā)生國可以直接，也可以通過國際原子能機(jī)構(gòu)間接地向?qū)嶋H受影響或可能受影響的國家或機(jī)構(gòu)（包括締約國和非締約國）通報(bào)。④各締約國應(yīng)將其負(fù)責(zé)收發(fā)核事故通報(bào)和情報(bào)的主管當(dāng)局和聯(lián)絡(luò)點(diǎn)通知國際原子能機(jī)構(gòu)，并直接或通過機(jī)構(gòu)通知其他締約國。這類聯(lián)絡(luò)點(diǎn)和機(jī)構(gòu)內(nèi)的聯(lián)絡(luò)中心應(yīng)連續(xù)不斷地可供使用。⑤國際原子能機(jī)構(gòu)在本公約范圍內(nèi)，有義務(wù)立即將所收到的核事故通報(bào)和情報(bào)通知所有締約國、成員國和有關(guān)國際組織。

《核事故或輻射緊急情況援助公約》的宗旨是加強(qiáng)安全發(fā)展和利用核能方面的國際合作，建立一個(gè)有利于在發(fā)生核事故或輻射緊急情況時(shí)迅速提供援助以盡量減輕其放射學(xué)后果的國際援助機(jī)制。其主要內(nèi)容是：①在核事故或輻射緊急情況下，締約國有義務(wù)進(jìn)行合作、迅速提供援助，以盡量減少其后果和影響。②若一締約國在發(fā)生核事故或輻射緊急情況時(shí)需要援助，它可以直接或通過國際原子能機(jī)構(gòu)向任何其他締約國和向國際原子能機(jī)構(gòu)或酌情向其他政府間國際組織請(qǐng)求這種援助。被請(qǐng)求的締約國，應(yīng)迅速?zèng)Q定并通知請(qǐng)求國，它是否能夠提供所請(qǐng)求的援助及其范圍和條件。③國際原子能機(jī)構(gòu)在本公約范圍內(nèi)的職責(zé)。④請(qǐng)求國應(yīng)給予援助方的人員必要的特權(quán)、豁免和便利，以便執(zhí)行其援助任務(wù)。⑤當(dāng)援助是以全部償還或部分償還為基礎(chǔ)提供時(shí)，請(qǐng)求國應(yīng)向援助方償還因此而發(fā)生的有關(guān)費(fèi)用。

1.2 IAEA核應(yīng)急機(jī)構(gòu)與機(jī)制

IAEA多年來組織構(gòu)建了多項(xiàng)機(jī)構(gòu)間事項(xiàng)（Inter－Agency Matters），主要包括應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)國際組織（International Organizations in Emergency Preparedness and Response）、機(jī)構(gòu)間核事故響應(yīng)委員會(huì)（Inter－Agency Committee on Radiological and Nuclear Emergencies）、聯(lián)合輻射應(yīng)急管理計(jì)劃（Joint Radiation Emergency Management Plan）及國際演習(xí)（International Exercises）［3］。

1.2.1 應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)國際組織

《核事故或輻射緊急情況援助公約》指定了IAEA、締約國及國際組織的職能和責(zé)任，除了國家外，國際組織還包括世界衛(wèi)生組織（WHO）、世界氣象組織（WMO）和聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）。

1.2.2 機(jī)構(gòu)間核事故響應(yīng)委員會(huì)

IAEA組織成立機(jī)構(gòu)間核事故響應(yīng)委員會(huì)的目的是協(xié)調(diào)相關(guān)政府間機(jī)構(gòu)以準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)放射性緊急情況。其職權(quán)如下：①通過發(fā)展、維持和演練“聯(lián)合輻射應(yīng)急管理計(jì)劃”等，組織協(xié)調(diào)核與放射性緊急事件的應(yīng)對(duì)措施。②促進(jìn)締約國在應(yīng)對(duì)輻射突發(fā)事件時(shí)，執(zhí)行協(xié)調(diào)一致的標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行措施；提倡締約組織制定與之相近的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。③促進(jìn)締約組織間應(yīng)對(duì)方案、行動(dòng)等信息的交流與協(xié)調(diào)。④明確新的合作領(lǐng)域，協(xié)調(diào)聯(lián)合行動(dòng)（包括演習(xí)和練習(xí)）與備災(zāi)和核放射應(yīng)急響應(yīng)。⑤每兩年1次對(duì)聯(lián)合計(jì)劃進(jìn)行修訂。

1.2.3 聯(lián)合輻射應(yīng)急管理計(jì)劃

該計(jì)劃的宗旨是充分提高輻射應(yīng)急反應(yīng)能力。該計(jì)劃制訂了放射性應(yīng)急響應(yīng)的機(jī)構(gòu)間合作框架，并應(yīng)用于機(jī)構(gòu)間核事故響應(yīng)委員會(huì)的成員單位。該計(jì)劃并不規(guī)定對(duì)締約組織之間的安排，但規(guī)定了各機(jī)構(gòu)在應(yīng)急響應(yīng)和安排準(zhǔn)備時(shí)的行為共識(shí)和標(biāo)準(zhǔn)。締約國家使用計(jì)劃規(guī)定的共識(shí)和標(biāo)準(zhǔn)，提供有關(guān)核或放射性緊急情況信息，以最大限度地減少跨國放射性后果，并促進(jìn)信息交流和提供援助效率。

1.2.4 國際演習(xí)

國際緊急響應(yīng)演習(xí)是提高國際核應(yīng)急能力的重要機(jī)制。在核應(yīng)急準(zhǔn)備和管理領(lǐng)域取得并與世界各國分享了許多重要成就。IAEA分別于2005年5月在羅馬尼亞Cernavoda核電廠舉行了Conv Ex－3（2005）國際演習(xí)，于2008年7月基于墨西哥Laguna Verde核電站開展了ConvEx－3（2008年）國際演習(xí)。

1.3 IAEA對(duì)日本核事故的應(yīng)對(duì)及反思

在日本福島第一核電站核泄漏事故發(fā)生后，IAEA立即啟動(dòng)了事故和緊急中心，先后派出兩個(gè)監(jiān)測小組，分別開展福島及東京地區(qū)的輻射監(jiān)測工作；并派出了1名高級(jí)官員，協(xié)調(diào)該機(jī)構(gòu)在日本的援助工作。此外，利用在摩納哥的海洋環(huán)境實(shí)驗(yàn)室分析評(píng)價(jià)污染情況。在信息通報(bào)方面，啟動(dòng)由IAEA委托世界氣象組織建立的全球8個(gè)可承擔(dān)環(huán)境緊急響應(yīng)職能的區(qū)域?qū)I(yè)氣象中心，向區(qū)域范圍內(nèi)的締約國通報(bào)相關(guān)信息，并通過網(wǎng)絡(luò)媒體向國際社會(huì)通報(bào)事故事態(tài)和污染情況。

鑒于日本核泄漏事故暴露出的諸多問題，IAEA重新審視了全球核安全緊急應(yīng)對(duì)機(jī)制，主要表現(xiàn)在：從適應(yīng)國際信息化方面著手，努力提高向全球提供權(quán)威信息的反應(yīng)速度，同時(shí)建議各國盡早建立一個(gè)國際性的核電站安全標(biāo)準(zhǔn)。目前，歐盟各國已開展具體研究工作并匯總了一份草案，要求在反應(yīng)堆喪失冷卻功能后采取對(duì)策，防止堆內(nèi)核燃料受到損壞。

2 日本核事故應(yīng)急響應(yīng)體系

2.1 日本核應(yīng)急監(jiān)測機(jī)構(gòu)

在日本核事故應(yīng)急監(jiān)測方面，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省原子能安全保安院負(fù)責(zé)監(jiān)督管理東京電力公司開展核事故處理工作；文部科學(xué)省和海上保安廳、東京電力公司共同開展核電站鄰近海域監(jiān)測工作。其中，前者負(fù)責(zé)離岸30～40 km范圍海域水質(zhì)及魚貝類調(diào)查、后者負(fù)責(zé)距離排污口30 km以內(nèi)范圍海域監(jiān)測；文部科學(xué)省與大學(xué)合作，開展各縣市大氣γ輻射劑量率監(jiān)測；環(huán)境省負(fù)責(zé)利用分布在全國各地的放射性監(jiān)測臺(tái)站開展放射性監(jiān)測并發(fā)布相關(guān)臺(tái)站信息。

2.2 日本核電廠法令和標(biāo)準(zhǔn)體系簡介

在日本核安全立法方面，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省負(fù)責(zé)制定和發(fā)布關(guān)于商用核電廠的相關(guān)法令和標(biāo)準(zhǔn)；文部科學(xué)省負(fù)責(zé)制定和發(fā)布關(guān)于研究堆的相關(guān)法令和標(biāo)準(zhǔn)；原子能安全委員會(huì)負(fù)責(zé)制定各種核設(shè)施的安全審查指南［4］。

日本輻射防護(hù)法令主要參考了國際放射防護(hù)委員會(huì)（ICRP）報(bào)告的一些概念及主要輻射防護(hù)原則和限值。其特點(diǎn)是，針對(duì)不同的對(duì)象分別制定各自的輻射防護(hù)方面的法令，缺少通用的、基礎(chǔ)性的輻射防護(hù)方面的文件。法令內(nèi)容清楚、簡潔、明確，易于理解和執(zhí)行，可操作性比較強(qiáng)，但理論上和科學(xué)性方面缺少系統(tǒng)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，且內(nèi)容重復(fù)較多。這方面，與我國在輻射防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)力求內(nèi)容和表述的嚴(yán)密和嚴(yán)謹(jǐn)方面有較大區(qū)別。

3 日本核事故應(yīng)急處理中暴露出的問題

3.1 法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不健全

在法律法規(guī)方面，2000年日本頒布的《原子力災(zāi)害對(duì)策特別措置法》中，缺少針對(duì)海嘯的安全規(guī)定。此外，日本缺少對(duì)核電站使用壽命方面的法律，福島第一核電站超期服役并最終釀成嚴(yán)重事故。

在標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程方面，核應(yīng)急過程中，缺少評(píng)價(jià)依據(jù)以致無法準(zhǔn)確評(píng)估核泄漏對(duì)人體健康和生態(tài)環(huán)境危害。暴露出的問題主要是土壤、漁業(yè)產(chǎn)品等基體中放射性核素安全標(biāo)準(zhǔn)的缺失。日本政府采取的措施是對(duì)比相關(guān)背景值或暫定臨時(shí)性標(biāo)準(zhǔn)限值。

3.2 未切實(shí)履行相關(guān)國際公約

為給高放射性污水的儲(chǔ)存騰出空間，東京電力公司在未事先通報(bào)鄰國的情況下，于4月4—10日共計(jì)排放10 393 t低放射性污水。該行為違背了《及早通報(bào)核事故公約》，并引起周邊鄰國和國際社會(huì)的廣泛抗議和批評(píng)。

此外，該行為是否違反《〈防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋的公約〉1996議定書》（以下簡稱《倫敦公約》）亦引起國際社會(huì)廣泛討論。筆者認(rèn)為，日本主動(dòng)傾倒放射性污水的行為并未違反《倫敦公約》，但“排?！毙袨槔谩秱惗毓s》只針對(duì)“從船只、飛機(jī)、平臺(tái)或其他人造海上結(jié)構(gòu)故意處置廢物或其他物質(zhì)的行為”的漏洞，罔顧世界海洋環(huán)境和他國安全，這種損人利己的主觀意圖理應(yīng)受到國際社會(huì)的譴責(zé)。

3.3 缺乏充足的思想準(zhǔn)備和技術(shù)準(zhǔn)備

在思想準(zhǔn)備方面，日本政府和東京電力公司在核事故初期過于樂觀，以致延誤了事故的最佳處理期。此外，早在日本大地震之前，日本就曾經(jīng)發(fā)生過因?yàn)榧夹g(shù)操作不規(guī)范而導(dǎo)致核物質(zhì)輕微泄漏的事故，但未引起足夠重視。

在技術(shù)儲(chǔ)備方面，長期以來，日本政府在科技與經(jīng)濟(jì)方面認(rèn)為其核電設(shè)施絕不會(huì)出現(xiàn)問題，從而導(dǎo)致相關(guān)領(lǐng)域研究力量投入不足。核事故發(fā)生后，日本當(dāng)局緊急開展項(xiàng)目攻關(guān)，以應(yīng)用于放射性污染的防治和恢復(fù)，文部科學(xué)省于5月緊急開展土壤翻換實(shí)驗(yàn)，并證實(shí)將表層土壤與距離地表50 cm以下的深層土壤進(jìn)行翻換，可以將輻射劑量降至約原來的1/10。此外，各地政府和文部科學(xué)省緊急調(diào)整研究經(jīng)費(fèi)，攻關(guān)研究土壤生物凈化技術(shù)。日本核泄漏事故警告了世界各國，需加強(qiáng)相關(guān)研究，完善技術(shù)儲(chǔ)備。

3.4 應(yīng)急機(jī)制閉塞，考慮問題片面

日本核泄漏事故發(fā)生后，各國紛紛主動(dòng)要求向日本派出援助力量，但日本政府對(duì)此反應(yīng)冷淡，反映出日本核應(yīng)急機(jī)制過于閉塞，缺乏開放性機(jī)制。

此外，日本政府在處理核泄漏事故中暴露出應(yīng)急機(jī)制不完善的缺點(diǎn)。從應(yīng)急監(jiān)測方案、監(jiān)測機(jī)構(gòu)分工、布點(diǎn)范圍、監(jiān)測頻率、質(zhì)量控制措施以及信息產(chǎn)品種類及發(fā)布等各方面均暴露出問題，無法及時(shí)、系統(tǒng)地通報(bào)相關(guān)信息，招致國內(nèi)民眾和國際社會(huì)的廣泛批評(píng)。

3.5 監(jiān)督機(jī)制缺失，執(zhí)行力不足

東京電力公司曾有過安全檢查作弊和偽造安全記錄等行為，但未受重視。此外，在核泄漏事故發(fā)生初期，日本政府批評(píng)東京電力公司、質(zhì)疑其提供的監(jiān)測數(shù)據(jù)的同時(shí)，國際社會(huì)廣泛質(zhì)疑日本政府提供的監(jiān)測數(shù)據(jù)。這暴露出日本從國家和企業(yè)兩個(gè)層次的核應(yīng)急監(jiān)督機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制均存在漏洞。

3.6 缺乏演習(xí)，應(yīng)急機(jī)制難以順利開展

核事故發(fā)生后，東京電力公司在應(yīng)急響應(yīng)中反應(yīng)慌亂，出現(xiàn)備用移動(dòng)柴油機(jī)無法立即連線工作、部分測量儀器停止傳輸數(shù)據(jù)、輻射監(jiān)測混亂以及輻射檢測結(jié)果上下波動(dòng)較大等諸多問題。這些都說明缺乏嚴(yán)格認(rèn)真的應(yīng)急演習(xí)。

3.7 通報(bào)相關(guān)信息不夠及時(shí)、全面、準(zhǔn)確，引起國際社會(huì)廣泛質(zhì)疑

日本當(dāng)局在核泄漏事故初期，對(duì)相關(guān)信息通報(bào)的不夠及時(shí)、全面，國際社會(huì)難以從分散而不成體系的數(shù)據(jù)中整體把握事故進(jìn)展。此外，日本政府曾多次錯(cuò)誤表態(tài)，并在事故定級(jí)方面遲疑反復(fù)，從初始定級(jí)事故為5級(jí)至調(diào)整后的6級(jí)，最終在事故發(fā)生1個(gè)月后定級(jí)為7級(jí)。

日本當(dāng)局在通報(bào)相關(guān)信息時(shí)有所保留，諸多信息均是在多方壓力下方才遲遲發(fā)布，引起了國內(nèi)民眾和國際社會(huì)的廣泛質(zhì)疑。2011年4月14日出版的英國《自然》雜志發(fā)表的社論認(rèn)為，日本當(dāng)局應(yīng)有能力提前推測核泄漏對(duì)海洋、食物和自來水造成污染的程度，甚至有可能提前推測出核事故會(huì)被調(diào)至最高級(jí)別7級(jí)；不應(yīng)發(fā)生類似東京電力公司多次收回錯(cuò)誤公布核泄漏數(shù)據(jù)的情況；應(yīng)可以預(yù)測并公布大氣中放射性物質(zhì)濃度和可能擴(kuò)散的方向等。但事故發(fā)生后的1個(gè)月內(nèi)，完整、可靠和公開的數(shù)據(jù)均來自日本以外的相關(guān)機(jī)構(gòu)。

4 我國核應(yīng)急機(jī)制以及對(duì)日本核事故的啟示

目前，中國已經(jīng)建立了應(yīng)對(duì)境內(nèi)外核事故的應(yīng)急體系和機(jī)構(gòu)。在2011年3月12日日本福島第一核電站發(fā)生爆炸當(dāng)日，中國政府就啟動(dòng)了全方位的環(huán)境核輻射監(jiān)測、核設(shè)施安全檢查，實(shí)時(shí)公布核輻射監(jiān)測結(jié)果。國家核事故應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會(huì)自3月17日至5月2日每日發(fā)布分析結(jié)果，5月2日以后根據(jù)事態(tài)進(jìn)展情況發(fā)布最新結(jié)果，積極應(yīng)對(duì)日本核事故對(duì)我國環(huán)境及境內(nèi)公眾健康可能產(chǎn)生的影響，包括世界氣象組織和國際原子能機(jī)構(gòu)北京區(qū)域環(huán)境緊急響應(yīng)中心的最新分析，國家海洋局對(duì)海域環(huán)境的分析，環(huán)境保護(hù)部（國家核安全局）對(duì)內(nèi)地環(huán)境輻射情況的監(jiān)測分析以及衛(wèi)生部的相關(guān)監(jiān)測等。但是不可否認(rèn)我國核應(yīng)急體系仍存在著不足之處，在應(yīng)對(duì)日本核事故的過程中也暴露出了諸多問題。

4.1 我國核應(yīng)急機(jī)制

4.1.1 加入相關(guān)國際公約情況

我國于1984年成為IAEA正式成員國后，積極參與制定并簽署了多項(xiàng)國際公約和協(xié)定。1986年，參與制定并簽署《及早通報(bào)核事故公約》和《核事故或輻射緊急情況援助公約》；1988年9月，簽署《中華人民共和國和國際原子能機(jī)構(gòu)關(guān)于在中國實(shí)施保障監(jiān)督的協(xié)定》；1988年12月，簽署《核材料實(shí)物保護(hù)公約》；1990年6月，簽署《中華人民共和國和國際原子能機(jī)構(gòu)技術(shù)援助協(xié)定》；1994年9月，簽署《核安全公約》；1998年12月，簽署《中華人民共和國和國際原子能機(jī)構(gòu)關(guān)于在中國實(shí)施保障監(jiān)督的協(xié)定的附加議定書》；2006年4月，中國加入《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》。

中國正是通過加入IAEA《及早通報(bào)核事故公約》，及時(shí)接到了IAEA對(duì)日本核電站相關(guān)情況的通報(bào)，掌握了核泄漏的最新情況。

4.1.2 我國放射性污染防治與應(yīng)急預(yù)案

2003年頒布實(shí)施的《中華人民共和國放射性污染防治法》第二十六條規(guī)定，國家建立健全核事故應(yīng)急制度。核設(shè)施主管部門、環(huán)境保護(hù)行政主管部門、衛(wèi)生行政部門、公安部門以及其他有關(guān)部門，在本級(jí)人民政府的組織領(lǐng)導(dǎo)下，按照各自的職責(zé)依法做好核事故應(yīng)急工作。中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊(duì)按照國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)的有關(guān)規(guī)定在核事故應(yīng)急中實(shí)施有效的支援［5］。

2006年根據(jù)《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》和《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的規(guī)定，制定了《國家核應(yīng)急預(yù)案》。預(yù)案規(guī)定“根據(jù)《條例》的規(guī)定，我國的核應(yīng)急實(shí)行三級(jí)應(yīng)急組織體系，即國家核應(yīng)急組織、核電廠所在省（區(qū)、市）（以下簡稱省）核應(yīng)急組織和核電廠營運(yùn)單位應(yīng)急組織”。其中國家核應(yīng)急組織由國家核應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會(huì)、國家核事故應(yīng)急辦公室、國家核應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會(huì)聯(lián)絡(luò)員組和國家核應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會(huì)專家咨詢組組成。

4.1.3 我國核安全與輻射防護(hù)法規(guī)體系的現(xiàn)狀

自20世紀(jì)80年代以來，環(huán)境保護(hù)部（國家核安全局）開始對(duì)核安全與輻射安全進(jìn)行監(jiān)管。經(jīng)過多年的努力，已基本建立了一套與國際接軌的核安全與輻射安全監(jiān)督管理體制和相關(guān)法規(guī)體系，基本形成了縱向上由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、導(dǎo)則和技術(shù)文件等不同層次，橫向上由通用系列、核動(dòng)力廠系列、研究堆系列、核燃料循環(huán)設(shè)施系列、放射性廢物管理系列、核材料管制系列、民用核承壓設(shè)備監(jiān)督管理系列、放射性物質(zhì)運(yùn)輸管理系列以及核技術(shù)應(yīng)用系列等組成的核與輻射安全法規(guī)體系［6］。

具體包括法令1部：《中華人民共和國放射性污染防治法》；條例4部：《中華人民共和國民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》《中華人民共和國核材料管制條例》和《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》；20多項(xiàng)核安全監(jiān)管部門及相關(guān)部門發(fā)布的規(guī)章，70多項(xiàng)相關(guān)的導(dǎo)則，180多項(xiàng)法規(guī)技術(shù)文件、綜合報(bào)告和核安全法規(guī)譯文等。

4.1.4 執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)

在輻射劑量執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)方面，我國2002年頒布了《電離輻射防護(hù)與輻射源安全基本標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18871－2002）。該標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)《國際電離輻射防護(hù)和輻射源安全基本安全標(biāo)準(zhǔn)》（國際原子能機(jī)構(gòu)安全叢書115號(hào)，1996年版）對(duì)我國現(xiàn)行輻射防護(hù)基本標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修訂的，其技術(shù)內(nèi)容與上述國際組織標(biāo)準(zhǔn)等效［7－8］。

4.2 日本核事故對(duì)我國的啟示

日本核事故為中國乃至世界敲響了警鐘，隨著中國核工業(yè)和核技術(shù)應(yīng)用的跨越式發(fā)展，核與輻射安全監(jiān)管的任務(wù)日趨繁重，難度越來越大。迫切需要下大力氣完善立法、健全機(jī)制以及進(jìn)一步普及相關(guān)知識(shí)，以適應(yīng)中國核電事業(yè)發(fā)展和國際區(qū)域性放射性污染事故協(xié)調(diào)處理。

4.2.1 積極推進(jìn)核安全立法

我國在核與輻射安全方面存在法律空白，核能領(lǐng)域基本法《原子能法》的立法歷經(jīng)27年依然沒有出臺(tái)，核安全法律缺位問題突出。

核安全涉及鈾礦資源的勘探和開采、整個(gè)核燃料循環(huán)、放射性廢物處置、放射性物質(zhì)運(yùn)輸、核技術(shù)應(yīng)用、市場準(zhǔn)入、事故應(yīng)急、核損害賠償以及法律責(zé)任等多方面，目前有關(guān)核安全的法規(guī)規(guī)章無法涵蓋上述方面且層級(jí)偏低。迫切需要制定核安全法，明確核安全監(jiān)管主體，解決多頭管理、職能交叉的問題；落實(shí)核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任，解決核安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)法律責(zé)任空白問題；規(guī)定核設(shè)施營運(yùn)單位及其工作人員的法律責(zé)任；明確核安全事件信息透明化制度，充分滿足公眾的知情權(quán)。

4.2.2 完善核安全與輻射防護(hù)法規(guī)體系

日本核泄漏事故反映出日本法令的缺陷和放射性標(biāo)準(zhǔn)限值的缺失。事實(shí)上，日本法律體系較我國更加完善，相關(guān)放射性標(biāo)準(zhǔn)限值較我國更全面。我國在相關(guān)方面均需進(jìn)一步健全和完善。

從時(shí)效性方面來看，我國現(xiàn)行的核安全與輻射防護(hù)法規(guī)、導(dǎo)則絕大部分是1990年前后發(fā)布的，2000年以后發(fā)布的只有很少一部分。而且大部分是有關(guān)核電廠方面的法規(guī)、導(dǎo)則。近年來，中國核工業(yè)的規(guī)模、技術(shù)水平和能力以及核安全與放射性污染防治體制都發(fā)生了相當(dāng)大的變化。制定中國核安全法規(guī)所參考的有關(guān)國際和國外的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)也隨著核技術(shù)的發(fā)展進(jìn)行了較全面的修訂。從體系完整性方面來看，對(duì)研究堆、核燃料循環(huán)設(shè)施、核材料管制、放射性廢物管理、放射性物質(zhì)運(yùn)輸以及核技術(shù)應(yīng)用等方面的法規(guī)，缺項(xiàng)甚多，尚未形成完整的體系［6］。

因此，健全核安全與輻射防護(hù)法規(guī)體系，規(guī)范監(jiān)督管理制度，形成與國際接軌的核安全與輻射防護(hù)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，已成當(dāng)務(wù)之急。

4.2.3 建立區(qū)域性核安全協(xié)調(diào)溝通機(jī)制

在日本核事故處理過程中，日本政府在沒有事先通報(bào)的情況下，向海中直接排放上萬噸低濃度放射性廢水，引發(fā)鄰國不滿。這一現(xiàn)象說明尚缺乏一個(gè)核安全跨國協(xié)商機(jī)制，以及時(shí)就核電站運(yùn)營的進(jìn)展和經(jīng)驗(yàn)展開充分的交流和反饋。該方面可以借鑒1996年簽署的《美國與加拿大聯(lián)合放射應(yīng)急預(yù)案》（United States－Canada Joint Radiological Emergency Response Plan），該預(yù)案是美國和加拿大兩國應(yīng)對(duì)涉及雙方放射性事件的合作應(yīng)對(duì)基礎(chǔ)。預(yù)案的聯(lián)合響應(yīng)程序包括3個(gè)方面的內(nèi)容：當(dāng)存在實(shí)際的或潛在的放射性威脅時(shí)，對(duì)兩國有關(guān)部門予以預(yù)警；建立合作措施，盡量減少對(duì)公眾健康和安全、財(cái)產(chǎn)及環(huán)境的危害；在對(duì)受災(zāi)地區(qū)提供幫助時(shí)，促進(jìn)兩國政府協(xié)調(diào)一致。該預(yù)案要求每3年舉行一次演習(xí)和每年度的通報(bào)演練［9］。

4.2.4 加大宣傳教育，普及專業(yè)知識(shí)

在全球各國理性面對(duì)日本核泄漏事故的同時(shí)，中國在事故初期卻陷入了一場莫名的“食鹽搶購”風(fēng)波，給中國形象在國際舞臺(tái)上造成負(fù)面影響。

長期以來，中國核能事業(yè)發(fā)展信息通報(bào)不透明，基礎(chǔ)知識(shí)宣傳力度不足，存在一種神秘感并導(dǎo)致公眾的質(zhì)疑。日本政府在核事故初期因信息通報(bào)問題，造成社會(huì)恐慌，招致國際社會(huì)的廣泛批評(píng)。國內(nèi)國際多方面的例證均警醒我國在核應(yīng)急宣傳教育和信息通報(bào)方面還有很長的路要走，迫切需要下大力氣健全信息通報(bào)機(jī)制，普及相關(guān)知識(shí)。

［1］ 國家發(fā)展和改革委員會(huì).核電中長期（2005—2020年）發(fā)展規(guī)劃［EB/OL］.（2007－11－05）［2012－04－17］.http：//www.china.com.cn/news/txt/2007－11/05/content＿9173908.htm.

［2］ 國家核事故應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會(huì)辦公室，國家原子能機(jī)構(gòu)秘書局.關(guān)于核事故應(yīng)急的國際公約［EB/OL］.（2011－03－22）［2012－04－17］.http：//news.xinhuanet.com/society/2011－03/22/c＿121218396.htm.

［3］ IAEA.Inter－Agency matters［EB/OL］.（2011－04－05）［2012－04－17］.http：//wwwns.iaea.org/tech－areas/emergency/interagency－matters.asp？s＝1.

［4］ 吳錄平.日本核電廠的主要輻射防護(hù)限值和水平［J］.核標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量與質(zhì)量，2002（3）：37－40.

［5］ 全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國放射性污染防治法［Z］.2003.

［6］ 司國建.核安全與輻射防護(hù)法規(guī)體系的現(xiàn)狀與發(fā)展［J］.核安全，2005（3）：29－33.

［7］ 國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局.GB 18871—2002電離輻射防護(hù)與輻射源安全基本標(biāo)準(zhǔn)［S］.2003.

［8］ 鄭超英.1997年版《國際電離輻射防護(hù)和輻射源安全的基本安全標(biāo)準(zhǔn)》簡介［J］.核標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量與質(zhì)量，1997（4）：47.

［9］ EPA.United States－Canada Joint Radiological E－mergency Response Plan［EB/OL］.（2012－02－07）［2012－04－17］.http：//www.epa.gov/radiation/rert/internationalplans.html.