劉容子，張 平

（國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所 北京 100860）

國家重大建設項目用海特征及調控路徑

劉容子，張 平

（國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所 北京 100860）

近年來，我國臨港重化工業(yè)、電力業(yè)和制造業(yè)等趨海紛紛布局，存在一哄而上、重復建設以及遍地開花的現(xiàn)象。在分析梳理“十一五”時期國家重大建設項目用海特征的基礎上，研究調控路徑，以加強對國家重大建設項目用海管理，尤其是圍填海管理，對統(tǒng)籌沿海地區(qū)用海用地、配合國家區(qū)域及產(chǎn)業(yè)政策落實、保護海洋生態(tài)環(huán)境、促進海洋經(jīng)濟又好又快發(fā)展起到重要的支撐作用。

國家重大建設項目；海域使用；用海特征；調控路徑

1 “十一五”時期國家重大建設項目用海的特征

這一時期，國家重大建設項目用海有兩個主要變化趨勢：一是單位用海面積的投資額顯著提高。這體現(xiàn)了用海成本不斷加大，海域作為稀缺資源經(jīng)濟價值的不斷提升；二是工業(yè)項目代替基礎設施項目漸成用海主體。當前，海域資源的配置與供給已經(jīng)在國家產(chǎn)業(yè)結構調整、區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展等方面多有體現(xiàn)，“十一五”時期國家安排的臨海工業(yè)建設項目較多，直接反映在用海數(shù)量的變化上。具體看，“十一五”時期重大建設項目用海有以下幾個特點。

1.1 趨海布局日益密集，投資規(guī)模不斷增大

無論是政府層面還是民間層面，對沿海地區(qū)的投資熱情持續(xù)高漲。當前，臨海工業(yè)尤其是國家重大建設項目投資依然活躍，用海項目的投資規(guī)模依然較大。相關數(shù)據(jù)表明，2010年國家重大建設用海項目總投資約2 000億元，雖較2009年有所回落，但依然是近7年來投資額次高的年份，投資規(guī)模是2008年的1.56倍，是2007年的3.17倍，是2006年的7.63倍。另外，單位項目平均投資規(guī)模創(chuàng)歷年之最，達到108.53億元。

1.2 工業(yè)成為國家重大建設用海項目的主體，且集中于石化和能源領域

雖然工業(yè)用海、交通運輸用海依舊是海域使用的兩大主要類型，但通過對比不難發(fā)現(xiàn)，過去7年，用海結構已發(fā)生變化，由交通運輸用海逐漸向臨海工業(yè)用海轉變。以2010年為例，19個重大項目中工業(yè)用海占了11項，其中電力項目8項，油氣項目2項，其他項目1項。近幾年，在新一輪沿海重化工業(yè)布局中，尤以石油、化工、核電、大型火電以及風電等項目最為顯著，這些項目往往投資規(guī)模較大，多在百億元量級。

1.3 填海面積明顯下降，在總用海面積中比例趨于穩(wěn)定

“十一五”期間，國家對圍填海項目逐漸加大了審批控制和調控力度，填海面積明顯回落，填海占用海面積的比例逐步穩(wěn)定在20%～30%的水平。2010年，國家重大建設用海項目中圍填海面積占重大建設項目用?？偯娣e的21.84%。圍填面積較2009年明顯有所減少，占用海面積的比例較2009年下降5個百分點。

2 國家重大建設項目用海調控路徑建議

國家重大建設項目用海管理要根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟政策的指向適時調整，在緊密圍繞國家經(jīng)濟社會發(fā)展大局的同時，加大力度推進海域資源的節(jié)約利用，推動沿海地區(qū)經(jīng)濟尤其是海洋經(jīng)濟又好又快發(fā)展。

2.1 加強審批力度，強化集約用海

積極落實海域使用管理相關制度要求，在嚴格控制新增建設用?？偭磕繕饲疤嵯?，把握好調控力度和節(jié)奏，堅持集約、集中用海不放松。嚴格預審，提高單位用海投資強度門檻，對圍填海項目的選址、方式、面積合理性、平面設計進行科學評估，過濾不合理、用海規(guī)模過大、濫用岸線資源以及嚴重破壞環(huán)境的圍填海項目。

2.2 完善并嚴格執(zhí)行圍填海規(guī)劃計劃管理制度

嚴格實行圍填海計劃管理，貫徹落實《國土資源部、國家海洋局關于加強圍填海造地管理有關問題的通知》，制定重大建設項目用海面積控制標準，建立中央和地方重大建設項目圍填海年度計劃管理制度；嚴格區(qū)域用海規(guī)劃范圍內(nèi)建設項目的用海管理，加強對區(qū)域用海規(guī)劃實施情況的監(jiān)督管理；加強預審管理，凡未通過用海預審的項目，不安排建設用圍填海年度計劃指標。

2.3 積極配合國家政策方向的調整，有保有壓

①根據(jù)國務院批復的沿海地區(qū)經(jīng)濟和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃情況，對重點地區(qū)的用海需求給予適當支持。②繼續(xù)優(yōu)先保證國家產(chǎn)業(yè)政策鼓勵發(fā)展的項目的用海供給。③適當擴大涉海戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)重大項目的用海供給。④進一步緊縮港口、鋼鐵、石化、造紙和有色金屬等產(chǎn)能過剩以及污染損害海洋生態(tài)環(huán)境的用海供給。⑤逐步改變大起大落、被動跟隨需求的用海供給狀態(tài)。

2.4 深化專項管理，嚴格執(zhí)行國家相關規(guī)定

①根據(jù)國務院關于船舶產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的有關要求，對除《船舶工業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃（2006—2015年）》內(nèi)的造船項目，不再受理新建船塢、船臺項目用海申請。新建大型海洋工程裝備專用基礎設施項目需報國家核準。②根據(jù)《海上風電開發(fā)建設用海管理暫行辦法》，進一步規(guī)范海上風電用海管理，加大海上風電建設規(guī)劃用海的審查力度，積極協(xié)調風電與其他海洋開發(fā)活動的關系。③根據(jù)2011年3月16日國務院常務會議的要求，嚴格審批新上核電項目。在相關部門組織的核安全規(guī)劃批準前，暫停審批核電項目包括開展前期工作的項目。

2.5 建立監(jiān)督、監(jiān)測等跟蹤和后評估系統(tǒng)

強化重視國家重大建設用海項目在建設過程中的監(jiān)督管理，出臺填海項目海域使用動態(tài)監(jiān)視監(jiān)測方案，逐步建立針對國家重大建設項目用海的監(jiān)督、監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)管理信息的公開、透明、及時和反映快速，推進用海供給管理逐步向主動、有序、合理和全程管控的方向發(fā)展；開展科學評估技術研究，對我國重大建設用海的情況進行綜合評價，為后續(xù)項目用海管理提供決策依據(jù)。