楚道文

（山東政法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

淺論涉訴信訪(fǎng)的分類(lèi)

楚道文

（山東政法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

對(duì)涉訴信訪(fǎng)進(jìn)行分類(lèi)是建立涉訴信訪(fǎng)處理機(jī)制的前提。按照不同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，我們可以將涉訴信訪(fǎng)分為群體性信訪(fǎng)和個(gè)體性信訪(fǎng)、未裁判信訪(fǎng)和已裁訴信訪(fǎng)、有理信訪(fǎng)和無(wú)理信訪(fǎng)、單次性信訪(fǎng)和反復(fù)性信訪(fǎng)以及公益性信訪(fǎng)和私益性信訪(fǎng)。

涉訴信訪(fǎng)；分類(lèi)；群體性；反復(fù)性；公益性

涉訴信訪(fǎng)是指，針對(duì)那些應(yīng)當(dāng)被人民法院受理的糾紛或是已經(jīng)進(jìn)入訴訟、執(zhí)行程序的案件，有利害關(guān)系的公民、法人或其它組織對(duì)人民法院的作為或不作為、或是生效裁判采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話(huà)、走訪(fǎng)等形式，提出申訴、申請(qǐng)?jiān)賹徎蚴翘岢銎渌c人民法院審理案件有關(guān)的事項(xiàng)，從而依法由人民法院處理的活動(dòng)；同時(shí)，也包括一些當(dāng)事人向人民法院信訪(fǎng)的同時(shí)，向其它國(guó)家機(jī)關(guān)信訪(fǎng)，其它國(guó)家機(jī)關(guān)接訪(fǎng)后通過(guò)一定方式促使人民法院完成某種訴訟行為。一方面，以信訪(fǎng)的方式表達(dá)訴求在本質(zhì)上屬于表達(dá)自由，而表達(dá)自由是自由社會(huì)的人們享有的一項(xiàng)根本性的權(quán)利，通常表現(xiàn)為憲法或法律規(guī)定的權(quán)利。[1]另一方面，涉訴信訪(fǎng)的大量出現(xiàn)也說(shuō)明了法院與民眾期待的不相適應(yīng)性，體現(xiàn)了司法本身的局限性。對(duì)涉訴信訪(fǎng)進(jìn)行有效的解決和處理，是提升法院工作的需要，更是建設(shè)和諧社會(huì)的需要。在新的歷史條件下，我們需要明確信訪(fǎng)制度自身的定位，特別是彰顯其民眾利益表達(dá)渠道的功能，并通過(guò)法治的手段予以規(guī)范。[2]我認(rèn)為，對(duì)涉訴信訪(fǎng)進(jìn)行分類(lèi)是建立涉訴信訪(fǎng)進(jìn)行法治規(guī)范和完善處理機(jī)制的前提?；谶@一認(rèn)識(shí)，本文選取涉訴信訪(fǎng)的分類(lèi)這一視角加以研究，希冀能夠有利于對(duì)涉訴信訪(fǎng)問(wèn)題認(rèn)識(shí)的深入和處理機(jī)制的完善。

一、群體性涉訴信訪(fǎng)和個(gè)體性涉訴信訪(fǎng)

按照涉訴信訪(fǎng)的人數(shù)，可以將涉訴信訪(fǎng)分為群體性涉訴信訪(fǎng)和個(gè)體性涉訴信訪(fǎng)。

個(gè)體性涉訴信訪(fǎng)是指信訪(fǎng)人往往是一個(gè)人或一個(gè)家庭而進(jìn)行的涉訴信訪(fǎng)活動(dòng)。個(gè)體性涉訴信訪(fǎng)的直接原因就是信訪(fǎng)人對(duì)法院的裁判結(jié)果不服。個(gè)體性涉訴信訪(fǎng)的主要特征是信訪(fǎng)主體的單一性；而且，個(gè)體性涉訴信訪(fǎng)主體往往是訴訟活動(dòng)中處于弱勢(shì)的一方。其之所以對(duì)裁判不服，除了裁判本身存在問(wèn)題以外，還可能是因?yàn)椴门腥藛T工作方法簡(jiǎn)單甚至草率、工作態(tài)度冷淡甚至粗暴而對(duì)信訪(fǎng)人造成不良的心理影響，容易使其產(chǎn)生逆反心理，也就從思想上對(duì)裁判人員的中立性持懷疑態(tài)度。在司法裁判結(jié)果對(duì)其有利之時(shí)，心里還能夠獲得某種平衡；一旦作出的裁判對(duì)其不利，先前的冷淡、草率印象就容易轉(zhuǎn)化為對(duì)裁判人員吃請(qǐng)、受賄和偏袒對(duì)方的猜測(cè)和臆斷，即使裁判正確，也難以消除這個(gè)想法。

群體性涉訴信訪(fǎng)是指多個(gè)信訪(fǎng)主體同時(shí)進(jìn)行的具有相同或相似訴求的涉訴信訪(fǎng)活動(dòng)。塞繆爾·P·亨廷頓認(rèn)為：一個(gè)高度傳統(tǒng)化的社會(huì)和一個(gè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的社會(huì)，其社會(huì)運(yùn)行是穩(wěn)定而有序的，而一個(gè)處在社會(huì)急劇變動(dòng)、社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)代化之中的社會(huì)，往往充滿(mǎn)著各種社會(huì)沖突和動(dòng)蕩。[3]隨著我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程的加快，人民法院在解決社會(huì)矛盾中的地位日益突出和重要。很多在過(guò)去通過(guò)行政手段來(lái)處理的事務(wù)和糾紛，現(xiàn)在逐步的通過(guò)司法手段來(lái)調(diào)整。[4]例如，在征地拆遷過(guò)程中的農(nóng)民安置與補(bǔ)償問(wèn)題、村組債務(wù)等問(wèn)題；又如在國(guó)有企業(yè)改制、破產(chǎn)過(guò)程中，與職工安置有關(guān)的工資、勞動(dòng)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老金等問(wèn)題。這些問(wèn)題都往往涉及群體性，法院在這些問(wèn)題的處理方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。這種社會(huì)治理方式的變化使涉訴信訪(fǎng)、特別是群體性涉訴信訪(fǎng)的上升成為必然?！多谕麞|方周刊》曾報(bào)道：僅僅從當(dāng)年7月到8月20日不到兩個(gè)月的時(shí)間，到北京市委門(mén)口上訪(fǎng)的就達(dá)1.9萬(wàn)人次，群體上訪(fǎng)達(dá)347批；到中紀(jì)委門(mén)前上訪(fǎng)達(dá)1萬(wàn)多人次，群體上訪(fǎng)達(dá)453批，平均每天達(dá)100多人，最多一天達(dá)152人。[5]

群體性涉訴信訪(fǎng)的重要特征在于“人多”、“利同”。除了在事實(shí)方面眾多個(gè)體的利益同時(shí)受到了損害或?qū)δ撤N處理、裁決結(jié)果不服以外，采取多個(gè)個(gè)體同時(shí)進(jìn)行的群體性信訪(fǎng)形式也是人們?cè)诶嬖V求過(guò)程中對(duì)信訪(fǎng)效率的一種自然選擇。美國(guó)學(xué)者布萊克研究后發(fā)現(xiàn)，法律的變化與組織性成正比，組織和群體比個(gè)人更熱衷于訴訟，組織越嚴(yán)密，訴訟的可能越大，而且組織在訴訟中勝訴的可能性要大于個(gè)人之間的訴訟。[6]信訪(fǎng)主體一般是弱勢(shì)的群體成員。一方面，社會(huì)提供給弱勢(shì)群體選擇的權(quán)利救濟(jì)途徑十分有限，他們沒(méi)有能力調(diào)動(dòng)更多的社會(huì)資源來(lái)維護(hù)自身受到損害的利益，而對(duì)于權(quán)利救濟(jì)的正途——訴訟又不信任，于是信訪(fǎng)便成為了一種無(wú)可奈何地選擇；另一方面，即使在采用信訪(fǎng)這一途徑之時(shí)，由于弱勢(shì)群體的每一個(gè)個(gè)體的力量弱小，且其訴求往往具有一定的社會(huì)普遍性，所以往往不容易受到重視。為了引起社會(huì)、政府的重視和尋求群體利益表達(dá)，又是無(wú)可奈何之下，這些弱勢(shì)群體采用群體性的信訪(fǎng)方式就成了他們必然的選擇。群體性涉訴信訪(fǎng)的消極作用是多方面的，其最大的問(wèn)題就是容易形成治安事件、甚至發(fā)生暴力犯罪現(xiàn)象。從貴州甕安事件到云南孟連事件等無(wú)不以較嚴(yán)重的治安事件而引起政府和社會(huì)的高度關(guān)注。

面對(duì)群體性信訪(fǎng)的必然性和消極性，我們又做如何選擇？我認(rèn)為：“堵”不是有效的辦法，應(yīng)該加以適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)，改善社會(huì)管理方式。我們應(yīng)該肯定信訪(fǎng)作為弱勢(shì)群體的一種有效的利益表達(dá)途徑，在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)新實(shí)施積極的社會(huì)管理策略，引導(dǎo)不同階層的群眾成立利益表達(dá)組織和表達(dá)機(jī)制。原因在于：一方面，組織化的弱勢(shì)群體的利益表達(dá)能力大大增強(qiáng)，也更容易引起社會(huì)、政府的重視；另一方面，國(guó)家可以通過(guò)對(duì)群體性組織的管理、引導(dǎo)和監(jiān)督而使得信訪(fǎng)走在“法治”的正軌之中。舉例言之，環(huán)境污染中的利益損害具有群體性，因環(huán)境污染而進(jìn)行的信訪(fǎng)活動(dòng)往往不是個(gè)體性的，而是群體性的。由于我國(guó)環(huán)境保護(hù)組織不發(fā)達(dá)，多數(shù)群體性環(huán)境損害信訪(fǎng)活動(dòng)都是在無(wú)組織、無(wú)固定場(chǎng)所、無(wú)固定利益代表的情況下進(jìn)行的，也正因?yàn)樯鲜觥叭裏o(wú)”，我國(guó)的環(huán)境污染損害事件的處理狀況很是差強(qiáng)人意。當(dāng)然，最近幾年，環(huán)保組織在一些發(fā)達(dá)地區(qū)慢慢發(fā)展起來(lái)，由環(huán)境組織代表的利益表達(dá)活動(dòng)也逐漸的開(kāi)展起來(lái)。最近在修改《民事訴訟法》之時(shí)，許多學(xué)者力主賦予環(huán)境組織以公益訴權(quán)。如果這一主張真能成行，這無(wú)疑將是我國(guó)群體性利益表達(dá)制度建設(shè)的一大成就。

二、未裁判涉訴信訪(fǎng)和已裁判涉訴信訪(fǎng)

按照所涉訴訟案件是否已經(jīng)裁判，可以將涉訴信訪(fǎng)分為未裁判涉訴信訪(fǎng)和已裁判涉訴信訪(fǎng)。

未裁判涉訴信訪(fǎng)是指當(dāng)事人將已經(jīng)進(jìn)入訴訟階段、但人民法院尚未裁決的爭(zhēng)議、糾紛向相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行信訪(fǎng)活動(dòng)；但在更多的情況下，未裁判信訪(fǎng)也指當(dāng)事人在進(jìn)入訴訟階段之前，將屬于人民法院受案范圍的爭(zhēng)議、糾紛提交相關(guān)機(jī)構(gòu)所進(jìn)行的信訪(fǎng)活動(dòng)。所以，未裁判信訪(fǎng)一般表現(xiàn)為訴前信訪(fǎng)活動(dòng)，而且信訪(fǎng)一方往往是（將來(lái)的）原告，是弱勢(shì)一方。透析訴前信訪(fǎng)的原因，我們發(fā)現(xiàn)，這既受到我國(guó)法律傳統(tǒng)深刻影響，也受制于我國(guó)當(dāng)前的司法體制的不足。此外，公眾對(duì)法律的無(wú)知也是訴前信訪(fǎng)的重要影響因素。其一，通過(guò)對(duì)傳統(tǒng)中國(guó)司法材料的分析，可以發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)中國(guó)的司法過(guò)程呈現(xiàn)出目標(biāo)定位的實(shí)用主義傾向和開(kāi)放性的特征：它不以尋找或者確認(rèn)法律規(guī)則為目標(biāo)，而是以消弭糾紛、恢復(fù)秩序、促進(jìn)和睦為目標(biāo)。[7]這也意味著，司法的途徑僅僅是傳統(tǒng)的糾紛和爭(zhēng)議解決的途徑之一，甚至不是不要的途徑。而且，受這一傳統(tǒng)法律思想的影響，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直有“厭訟”情節(jié)，民間調(diào)解以及村社自治一直是解決爭(zhēng)議、糾紛的主要手段和途徑。一國(guó)的法治傳統(tǒng)是一個(gè)國(guó)家不同歷史時(shí)期的法觀(guān)念、法價(jià)值和法制度的積淀、傳承和整合。[8]這種“厭訟”的傳統(tǒng)使得人們?cè)谒枷肷钐帯坝憛挕迸c法院打交道，而更愿意通過(guò)其他方式解決問(wèn)題。其二，訴訟的成本過(guò)高但效率不夠高的現(xiàn)狀，也滿(mǎn)足不了民眾對(duì)法治社會(huì)的訴求，在一次次的失望之后，人們轉(zhuǎn)而通過(guò)信訪(fǎng)的方式尋求爭(zhēng)議和糾紛的解決。與訴訟救濟(jì)方式相比，信訪(fǎng)在一定程度上彌補(bǔ)了訴訟救濟(jì)成本高、效率低等方面的局限性，甚至能夠完成訴訟救濟(jì)無(wú)法完成的某些使命。所以，人們寧愿選擇信訪(fǎng)，也不愿意去訴訟，于是就出現(xiàn)了訴前信訪(fǎng)問(wèn)題。其三，我國(guó)的司法體制也影響了人們對(duì)信訪(fǎng)活動(dòng)的偏向。在我國(guó)整個(gè)國(guó)家運(yùn)行機(jī)制中，司法機(jī)構(gòu)也只是民主集中制框架下國(guó)家機(jī)構(gòu)的一個(gè)組成部分，司法運(yùn)行所賴(lài)以存在的基礎(chǔ)不是司法獨(dú)立，而是黨政權(quán)力的“互相配合”。在建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)程中，雖然我們努力在“互相配合”中越發(fā)突出司法機(jī)構(gòu)的“分工負(fù)責(zé)”職能，但是這種“司法與行政合一”傳統(tǒng)體制在民眾心中形成的“信仰”暫難泯滅。時(shí)至今日，一般民眾在遭受不公的對(duì)待和遭遇利益的侵害時(shí)，首先想到的往往不是法律的運(yùn)用和司法程序的啟動(dòng)，而是通過(guò)信訪(fǎng)的方式訴諸于黨政機(jī)關(guān)和官員，而相關(guān)官員的關(guān)注和指示對(duì)問(wèn)題解決的促進(jìn)或決定作用也為棄訴而訪(fǎng)的原因做了最好的注解。

訴前信訪(fǎng)的解決之道在于如何處理好信訪(fǎng)與司法活動(dòng)的關(guān)系。需要厘清的是：在制度設(shè)計(jì)本質(zhì)上，信訪(fǎng)制度并非是為了讓信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)代替司法機(jī)關(guān)行駛權(quán)利救濟(jì)職能；信訪(fǎng)制度只是權(quán)利救濟(jì)方式中的一種，這種方式不能排斥其他方式，特別是司法救濟(jì)方式。最終我們需要的是法治，不是清官和領(lǐng)導(dǎo)的批條，與其投入人力物力加強(qiáng)信訪(fǎng)，不如拿這些精力去加強(qiáng)司法。[9]我認(rèn)為：未裁判涉訴信訪(fǎng)問(wèn)題應(yīng)該回歸問(wèn)題解決主渠道——司法救濟(jì)方式。雖然我們無(wú)法避免信訪(fǎng)人就涉訴問(wèn)題在司法機(jī)關(guān)受理或裁判以前向其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行信訪(fǎng)活動(dòng)，但是，接訪(fǎng)機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)“屬地管轄，分級(jí)負(fù)責(zé)”的原則，將信訪(fǎng)人及時(shí)反饋、引導(dǎo)到相應(yīng)的司法機(jī)關(guān)。這樣既做到了對(duì)通過(guò)信訪(fǎng)的方式對(duì)信訪(fǎng)人權(quán)利的救濟(jì)，又實(shí)現(xiàn)了法治國(guó)家前提下的司法機(jī)關(guān)對(duì)涉訴問(wèn)題進(jìn)行依法管理的基本職能。不過(guò)，這絕不意味著接訪(fǎng)機(jī)構(gòu)可以一推了事，也不意味著只要到了司法機(jī)構(gòu)就不管不問(wèn)了。信訪(fǎng)人之所以就涉訴問(wèn)題向政府等其他機(jī)構(gòu)以信訪(fǎng)的方式尋求救濟(jì)，這完全是出于對(duì)政府等相關(guān)機(jī)構(gòu)的信任。接訪(fǎng)機(jī)構(gòu)也應(yīng)極其珍惜這一信任。因此，接訪(fǎng)機(jī)構(gòu)因接訪(fǎng)而應(yīng)負(fù)有協(xié)調(diào)、督促司法機(jī)關(guān)就信訪(fǎng)涉訴案件進(jìn)行依法處理的職責(zé)，從而使得信訪(fǎng)案件能夠得到更及時(shí)、更迅速、更有效的解決，這也是接訪(fǎng)機(jī)構(gòu)作為政府機(jī)構(gòu)的公信力所在。

已裁判涉訴信訪(fǎng)是人們通過(guò)信訪(fǎng)的方式要求否定已生效的裁判、并另行進(jìn)行裁判的行為，與實(shí)踐中的“纏訟”密切相關(guān)。已裁判涉訴信訪(fǎng)活動(dòng)一般發(fā)生在法院的裁判活動(dòng)之后，其信訪(fǎng)的主要目的就是變更或撤銷(xiāo)對(duì)自己不利的裁判。與訴前信訪(fǎng)行為的原因相仿，已裁判涉訴信訪(fǎng)的大量出現(xiàn)既與我國(guó)的法律傳統(tǒng)相關(guān)，也是我國(guó)在特定發(fā)展階段的必然現(xiàn)象。其一，對(duì)已生效裁判不能信服的思想根源是千百年來(lái)形成的“臣民意識(shí)”和“青天意識(shí)”導(dǎo)致的司法威信的喪失。人們總是在感慨清官難覓，往往認(rèn)為“中央是好的，下面的把經(jīng)念歪了，縣里的官員要查起來(lái)十之八九非貪即賄”。[10]因此，信訪(fǎng)者對(duì)于基層法院做出的裁判往往帶著否定性的眼光進(jìn)行看待；一旦裁判對(duì)自己不利或不十分有利，不信任的的想法就在頭腦中占據(jù)了主要地位，信訪(fǎng)在所難免。其二，近年來(lái)，我國(guó)地區(qū)之間和部分社會(huì)成員之間的收入分配差距越來(lái)越大，由此導(dǎo)致的社會(huì)分配不公現(xiàn)象十分突出，利益主體和利益結(jié)構(gòu)向多元化方向發(fā)展，利益沖突趨向激烈。所以，我國(guó)目前是一個(gè)社會(huì)問(wèn)題多發(fā)期，利益協(xié)調(diào)和化解矛盾的難度很大。許多糾紛和爭(zhēng)議，即使法院已經(jīng)做出終審裁判，但當(dāng)事人仍然不愿意息訴服判，而是選擇不斷申訴上訪(fǎng)，由此導(dǎo)致已裁判涉訴信訪(fǎng)案件大量增加。此外，也有一種可能，對(duì)已生效裁判的信訪(fǎng)行為動(dòng)因也不能排除部分信訪(fǎng)人故意借信訪(fǎng)規(guī)避對(duì)生效司法文書(shū)的執(zhí)行。不過(guò)，無(wú)論如何強(qiáng)調(diào)歷史的和現(xiàn)實(shí)的種種原因，都不意味著否定裁判本身存在的問(wèn)題。我們不得不承認(rèn)的一點(diǎn)是：裁判后信訪(fǎng)大量存在的一個(gè)重要原因是司法腐敗。在法治國(guó)家，司法被認(rèn)為是維護(hù)社會(huì)正義的最后堡壘。[11]如果認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，則克服司法腐敗就是預(yù)防訴后信訪(fǎng)的“釜底抽薪”式的措施，這比直接采取措施克服信訪(fǎng)造成的危害要容易得多。從這一意義上講，立即限制甚至禁止裁判生效后的信訪(fǎng)活動(dòng)是一種不現(xiàn)實(shí)的、也是一種不負(fù)責(zé)任的做法。因此，一概而談裁判生效后信訪(fǎng)活動(dòng)的消極意義是不恰當(dāng)?shù)?。解決已裁判信訪(fǎng)問(wèn)題的關(guān)鍵是樹(shù)立司法訴訟的威信、消除司法不公。

三、有理涉訴信訪(fǎng)和無(wú)理涉訴信訪(fǎng)

按照涉訴信訪(fǎng)的訴求是否合理，可以將涉訴信訪(fǎng)分為有理涉訴信訪(fǎng)和無(wú)理涉訴信訪(fǎng)。

僅就針對(duì)不服裁判的涉訴信訪(fǎng)活動(dòng)而言，很多都是“有理”的。其根本原因在于司法不公：其一，而我國(guó)法官隊(duì)伍的素質(zhì)參差不齊，一些法官的法律功底和職業(yè)素養(yǎng)不高，不能滿(mǎn)足審判工作的需要，致使一些案件在實(shí)體或程序方面不同程度地存在問(wèn)題。其二，由于司法不廉、以權(quán)謀私、枉法裁判；也或者是有些司法人員簡(jiǎn)單粗暴，漠視當(dāng)事人權(quán)利，對(duì)案件先入為主，裁判受制于個(gè)人偏見(jiàn)、偏好和激情等不當(dāng)?shù)牡墓ぷ鞣绞胶凸ぷ鞣椒ǎ加锌赡墚a(chǎn)生司法不公的問(wèn)題。另外，外力對(duì)法院和法官司法活動(dòng)的干預(yù)，也是司法不公的原因之一?？傊徽撌呛畏N原因造成的司法不公，都會(huì)給有關(guān)當(dāng)事人造成損害，都可能誘發(fā)涉訴信訪(fǎng)。本質(zhì)上，有理涉訴信訪(fǎng)是一種正當(dāng)?shù)睦嬖V求，理應(yīng)得到司法機(jī)構(gòu)的及時(shí)回應(yīng)。所以，問(wèn)題的關(guān)鍵不在于“正當(dāng)?shù)摹庇欣砩嬖V信訪(fǎng)行為本身，而在于“缺失的”有理涉訴信訪(fǎng)解決機(jī)制。在這一機(jī)制設(shè)計(jì)過(guò)程中，我們可以比較借鑒國(guó)外一些較為成熟的做法，例如法國(guó)的協(xié)調(diào)員制度、加拿大的公民投訴機(jī)制以及韓國(guó)的民意委員會(huì)制度等等。當(dāng)然，借鑒他人并不意味著完全否定自己，我國(guó)的信訪(fǎng)制度經(jīng)過(guò)上千年的歷練而至今存在，自有其獨(dú)特的生存之道。只是在現(xiàn)代法治國(guó)家建設(shè)的大背景下，涉訴信訪(fǎng)帶來(lái)了行政干擾司法、司法威信喪失的不利局面。為此，我認(rèn)為，將信訪(fǎng)職能內(nèi)置于政府是不利于法治社會(huì)的建設(shè)的，可以考慮由人大代表吸收信訪(fǎng)民意、由人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)信訪(fǎng)問(wèn)題進(jìn)行處理和協(xié)調(diào)，這不僅符合人大作為權(quán)利機(jī)構(gòu)的制度設(shè)計(jì)，也完全能夠理順人大、政府、司法機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。通過(guò)這種做法，一方面將政府的精力從較繁瑣的信訪(fǎng)工作中轉(zhuǎn)移，而集中考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展問(wèn)題；另一方面也集中了民意表達(dá)渠道，將信訪(fǎng)問(wèn)題的解決與人大對(duì)法院的監(jiān)督有效結(jié)合起來(lái)。

當(dāng)然，涉訴信訪(fǎng)活動(dòng)并非總是“有理”。原因在于：第一，一些當(dāng)事人法律知識(shí)缺乏，錯(cuò)誤地理解法律規(guī)定或者片面地理解法律規(guī)定并頑固堅(jiān)持，既不能接受法官的答復(fù)和解釋?zhuān)膊荒芙邮芊ㄔ号袥Q。第二，法治理念缺乏，司法權(quán)威觀(guān)念淡漠。一些當(dāng)事人缺乏正確的訴訟觀(guān)念，不理解法院判決的程序性和終局性，對(duì)訴訟風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，只要敗訴，便上訪(fǎng)不止，只要對(duì)方不履行，便認(rèn)為是法院工作不力，就把矛頭指向法院。第三，還有些當(dāng)事人不能正確理解法律事實(shí)與客觀(guān)事實(shí)、主觀(guān)事實(shí)的差異，一旦判決書(shū)認(rèn)定的法律事實(shí)與其本人對(duì)案件事實(shí)的主觀(guān)認(rèn)識(shí)不一致，便認(rèn)為法院裁判錯(cuò)誤或枉法裁判而要更改判決。第四，有些當(dāng)事人為了促使法官作出有利于自己的判決，在案件還在審判中就開(kāi)始四處信訪(fǎng)，或者采取各種激烈行為向法官施加壓力，企圖影響法院判決。最后，有些當(dāng)事人在投機(jī)行為驅(qū)使下，不顧案件實(shí)際，向?qū)Ψ疆?dāng)事人或法院提出過(guò)份的要求，然后以上訪(fǎng)、纏訪(fǎng)，甚至鬧訪(fǎng)的方式，企圖獲得滿(mǎn)足。不過(guò)，形式上判斷有理與無(wú)理信訪(fǎng)有時(shí)是不容易的，無(wú)理信訪(fǎng)往往披著“有理、合法”的外衣。信訪(fǎng)人都打著維護(hù)司法公正與尊嚴(yán)的旗號(hào)，去黨委、政府、人大要求領(lǐng)導(dǎo)批示，去法院要求領(lǐng)導(dǎo)“發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤”以啟動(dòng)再審程序。在長(zhǎng)期的信訪(fǎng)中，無(wú)理信訪(fǎng)人往往掌握了一套“有理、合法”信訪(fǎng)的策略。這些策略包括：一方面，他們知曉合法與非法的界限，一般不采用非法的手段，而是用合法或近似合法的手段反復(fù)反映自己的訴求。面對(duì)這些無(wú)休止的“不違法”信訪(fǎng)活動(dòng)，忍無(wú)可忍卻無(wú)可奈何的機(jī)構(gòu)或官員為了息事寧人，就有可能滿(mǎn)足他們的某些無(wú)理要求。另一方面，雖然訴求無(wú)理，但他們會(huì)盡量粉飾訴求在形式上的合法性。例如，即使是再怎么無(wú)理的信訪(fǎng)訴求，在其信訪(fǎng)材料中都往往不時(shí)的出現(xiàn)“堅(jiān)決擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”、“這一問(wèn)題的解決有利于和諧社會(huì)的構(gòu)建”之類(lèi)的話(huà)語(yǔ)。這些表述雖與訴訟并不直接相關(guān)，但卻反映了無(wú)理信訪(fǎng)者努力證明自己并非無(wú)理取鬧的心理。在法律框架內(nèi)，國(guó)家允許的是合理的信訪(fǎng)活動(dòng)，排斥或禁止的是無(wú)理纏訴、纏訪(fǎng)行為。然而，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，無(wú)理信訪(fǎng)往往是從有理信訪(fǎng)活動(dòng)演變而來(lái)——有理的信訪(fǎng)活動(dòng)在得到較為及時(shí)、合理的解決之后，仍然反復(fù)上訪(fǎng)、甚至無(wú)理取鬧。因此，有理與無(wú)理之間存在著因量變演化而導(dǎo)致質(zhì)變的過(guò)程。要想有效的整頓無(wú)理信訪(fǎng)問(wèn)題，也必須把有理信訪(fǎng)活動(dòng)一并加以考慮和管理。

四、單次信訪(fǎng)和反復(fù)信訪(fǎng)

按照涉訴信訪(fǎng)的次數(shù)，可以分為單次性涉訴信訪(fǎng)和反復(fù)性涉訴信訪(fǎng)。

向各級(jí)法院提出的反復(fù)性的涉訴信訪(fǎng)往往被稱(chēng)之為“纏訟”，已然成為各級(jí)法院面臨的一個(gè)亟需解決的問(wèn)題。從一般邏輯上看，涉訴信訪(fǎng)的爭(zhēng)議、糾紛往往較難以在短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行簡(jiǎn)單的處理，這反映到信訪(fǎng)人的行為上就是：?jiǎn)未涡孕旁L(fǎng)往往不能達(dá)到信訪(fǎng)的目的。所以，從信訪(fǎng)形式看，許多信訪(fǎng)人不達(dá)目的不罷休，重復(fù)訪(fǎng)、多頭訪(fǎng)數(shù)量明顯上升，已經(jīng)占信訪(fǎng)總量的60%以上。[12]從成本分析的角度也可以對(duì)反復(fù)性涉訴信訪(fǎng)的存在進(jìn)行充分的論證和說(shuō)明。一方面，人們之所以偏好反復(fù)性信訪(fǎng)，甚至纏訟，除了對(duì)信訪(fǎng)途徑的信賴(lài)心里之外，另一主要原因在于信訪(fǎng)的低成本特點(diǎn)。一封信、一個(gè)電子郵件或者一個(gè)電話(huà)就可以把自己的訴求送到想送去的地方或人手中，這對(duì)于信訪(fǎng)的主力大軍——弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)是最低成本選擇，這也算是對(duì)信訪(fǎng)行為的經(jīng)濟(jì)分析，從而使得反復(fù)性涉訴信訪(fǎng)成為必然。另一方面，在長(zhǎng)期的信訪(fǎng)工作實(shí)踐中，接訪(fǎng)機(jī)構(gòu)形成了一套判斷信訪(fǎng)事件重大、緊急與否的標(biāo)準(zhǔn)，即“來(lái)訪(fǎng)比信訪(fǎng)緊急，纏訪(fǎng)比一般上訪(fǎng)緊急，越級(jí)上訪(fǎng)比逐級(jí)上訪(fǎng)緊急，進(jìn)京上訪(fǎng)比省內(nèi)上訪(fǎng)緊急，集體上訪(fǎng)比個(gè)人上訪(fǎng)緊急?！盵13]毋庸否認(rèn)，按照這一標(biāo)準(zhǔn)，很多國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)一般的、個(gè)人的、單次的涉訴信訪(fǎng)采取的是推拖、拖延甚至禁止的態(tài)度或做法，信訪(fǎng)人在金錢(qián)、精力和時(shí)間等方面大大消耗，使得信訪(fǎng)人的信訪(fǎng)成本大大增加。這就意味著，信訪(fǎng)訴求受重視的程度與信訪(fǎng)者所花費(fèi)的成本是同向的，通過(guò)一次或少數(shù)幾次就實(shí)現(xiàn)信訪(fǎng)訴求的信訪(fǎng)案例越來(lái)越少。結(jié)果是：很多信訪(fǎng)者因無(wú)法承擔(dān)這種成本上的負(fù)擔(dān)而選擇中途退卻，“忍氣吞聲”放棄信訪(fǎng)；但仍然有一部分人信訪(fǎng)意志堅(jiān)決，為了信訪(fǎng)能夠受到重視，他們采取反復(fù)的甚至群體性的（進(jìn)京）信訪(fǎng)方式繼續(xù)堅(jiān)持他們的信訪(fǎng)訴求，于是反復(fù)性信訪(fǎng)幾乎成為必然。

反復(fù)性涉訴信訪(fǎng)存在一定的消極意義。反復(fù)性信訪(fǎng)之所以能夠一再堅(jiān)持下來(lái)，不在于所有的信訪(fǎng)訴求都能夠得到實(shí)現(xiàn)，而在于可能實(shí)現(xiàn)的那一線(xiàn)希望之上。反復(fù)性信訪(fǎng)提供了一種可能——通過(guò)高位權(quán)力或領(lǐng)導(dǎo)對(duì)具體糾紛的批示或干預(yù)，使得權(quán)力成為解決司法救濟(jì)問(wèn)題的最終歸途。在信訪(fǎng)（機(jī)構(gòu)）權(quán)限過(guò)大的前提下，人們?cè)谠V訟之后就總是通過(guò)信訪(fǎng)這種合法的途徑來(lái)尋求（重新）啟動(dòng)審判監(jiān)督和再審程度，這等于在司法訴訟體系之外重新建立了一套新的、完全可以替代前者的糾紛解決方式，[14]人們一旦對(duì)已然了結(jié)的司法訴訟救濟(jì)方式不滿(mǎn)意或不是最滿(mǎn)意，則總是尋求反復(fù)的、多次的、多機(jī)構(gòu)的信訪(fǎng)的方式，這種做法反映了人們希望拋開(kāi)法律、司法、訴訟等法治范疇而試圖在權(quán)力的框架內(nèi)尋求最滿(mǎn)意的結(jié)果的想法。其結(jié)果就是司法權(quán)威和公信力的日漸式微甚至消失。信訪(fǎng)的本意應(yīng)該是司法訴訟救濟(jì)的補(bǔ)充，但是反復(fù)性信訪(fǎng)卻已經(jīng)偏離了這個(gè)關(guān)于信訪(fǎng)的最初的定位，反而成了以犧牲司法救濟(jì)的自主性為代價(jià)的、與法治目標(biāo)反向的社會(huì)治理方式。所以，我們有必要對(duì)反復(fù)性的涉訴信訪(fǎng)（纏訟）行為進(jìn)行約束和限制。我認(rèn)為：制度方面的完善是約束和限制反復(fù)性涉訴信訪(fǎng)的關(guān)鍵之處。原因在于：雖然有學(xué)者將反復(fù)性涉訴信訪(fǎng)的原因歸為公民法律意識(shí)較為淡薄及少數(shù)案件裁判不公等。[15]但是，意識(shí)淡薄或裁判不公在多大程度上影響和導(dǎo)致涉訴信訪(fǎng)，尚無(wú)人得出確切的實(shí)證結(jié)論；而且，信訪(fǎng)人所經(jīng)常指責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)案件的干預(yù)、對(duì)方當(dāng)事人的特殊社會(huì)關(guān)系以及裁判者的腐敗行為，往往既不能證實(shí)，也不能證偽。反復(fù)性涉訴信訪(fǎng)的主要癥結(jié)應(yīng)該在于制度方面。一方面，我國(guó)現(xiàn)行的申訴和申請(qǐng)?jiān)賹徶贫鹊南嚓P(guān)法律規(guī)定不盡完善，在申請(qǐng)的時(shí)間、主體、理由、次數(shù)及審級(jí)等五個(gè)方面存在著無(wú)限制性。[16]另一方面，與司法訴訟救濟(jì)方式相比，信訪(fǎng)的最大特點(diǎn)就在于程序性的缺乏。例如，訴訟有時(shí)效上的要求，有審限的限制，還有二審終審制的制約；而這些，正是信訪(fǎng)制度所不具備的。因此，信訪(fǎng)制度本質(zhì)上是一種非程序性的權(quán)利救濟(jì)方式，其隨意性極強(qiáng)。這種隨意性的一個(gè)重要表現(xiàn)就是信訪(fǎng)人可以就同一事由反復(fù)的進(jìn)行信訪(fǎng)而不受到任何程序上的限制或制約。所以，如何在制度層面上完善訴訟制度和信訪(fǎng)制度是解決反復(fù)性涉訴信訪(fǎng)問(wèn)題的主要著手點(diǎn)。

五、公益性涉訴信訪(fǎng)和私益性涉訴信訪(fǎng)

按照涉訴信訪(fǎng)訴求利益的歸屬，可以分為公益性（他益性）涉訴信訪(fǎng)和私益性（自益性）涉訴信訪(fǎng)。

涉訴信訪(fǎng)總是與利益相關(guān)，都是為了滿(mǎn)足一定的利益訴求。信訪(fǎng)本來(lái)是黨和國(guó)家密切聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶。長(zhǎng)期以來(lái)，廣大人民群眾通過(guò)來(lái)信來(lái)訪(fǎng)的形式向各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)同志提供了大量的寶貴信息。通過(guò)信訪(fǎng)，各級(jí)黨委、政府能夠及時(shí)傾聽(tīng)群眾呼聲，了解群眾疾苦，發(fā)現(xiàn)并解決關(guān)系群眾切身利益的問(wèn)題，在我國(guó)的政權(quán)建設(shè)和社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。有學(xué)者認(rèn)為，信訪(fǎng)人有五大權(quán)利，即：批評(píng)建議權(quán)、申訴權(quán)、檢舉控告權(quán)、了解權(quán)和監(jiān)督權(quán)。[17]這就意味著，信訪(fǎng)人不僅可以通過(guò)信訪(fǎng)的方式就自身權(quán)利的侵害尋求救濟(jì)，還可以就損害他人利益和社會(huì)公共利益的行為通過(guò)信訪(fǎng)的方式進(jìn)行檢舉、控告等。私益性涉訴信訪(fǎng)活動(dòng)具有普遍性，而公益性涉訴信訪(fǎng)活動(dòng)卻具有特殊性。本質(zhì)上，公益性信訪(fǎng)是我國(guó)社會(huì)主義民主的重要實(shí)現(xiàn)方式和途徑，是和諧社會(huì)建設(shè)中“以人為本”思想的直接體現(xiàn)。公益性信訪(fǎng)是社會(huì)公眾參與管理社會(huì)公共事務(wù)、充分發(fā)表自己對(duì)社會(huì)公共事務(wù)主張的重要渠道，在我國(guó)社會(huì)管理中發(fā)揮著重要作用。

建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家是我們的既定發(fā)展目標(biāo)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，信訪(fǎng)制度的權(quán)利救濟(jì)功能會(huì)逐步弱化，從而將權(quán)利救濟(jì)職能納入到司法訴訟救濟(jì)的范圍。但是，書(shū)本上的法不同于實(shí)踐中的法，“書(shū)本上的法必須反映國(guó)家和法律的正當(dāng)性，并代表了國(guó)家看來(lái)理想的法律意識(shí)形態(tài)”，[18]而實(shí)踐中的法與“理想”之間存在著不小的差距，可資利用的權(quán)利救濟(jì)途徑都有著這樣或那樣的不盡如人意之處。所以，涉訴信訪(fǎng)確有其存在的社會(huì)價(jià)值。就公共利益保護(hù)而言，我國(guó)至今為止尚未建立起完善的（甚至初步的）公共利益保護(hù)法律制度，人們無(wú)法通過(guò)司法訴訟的權(quán)利救濟(jì)途徑對(duì)公共利益加以保護(hù)。為了給公共利益保護(hù)和救濟(jì)提供一條可供選擇的渠道，在實(shí)踐中設(shè)置信訪(fǎng)這種權(quán)利救濟(jì)途徑就顯得尤為必要。這也是我國(guó)當(dāng)前包括環(huán)境公益、消費(fèi)者公益等更多的不是通過(guò)司法訴訟途徑，而是通過(guò)行政管理和干預(yù)的方式進(jìn)行保護(hù)的原因。公益性信訪(fǎng)正是啟動(dòng)公益行政管理和干預(yù)的重要?jiǎng)恿υ础?/p>

不過(guò)，并非任何人都有資格擔(dān)任公益性信訪(fǎng)人，因?yàn)椴⒎侨魏稳硕寄軌蛘J(rèn)識(shí)到公益的重要性并有著主張這一利益的積極性。那些能夠看到弱勢(shì)群體共同利益所在、并能將這種分散的共同利益組織為一種有效的訴求的人，往往成為“信訪(fǎng)精英”而能夠代表公眾主張共同利益。

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On the Classification of Lawsuit Letter-petition

CHU Dao-wen
(Shandong University of Political Science and Law,Jinan,Shandong,250014)

The classification of lawsuit letter-petition is the premise of establishing a letter petition handling mechanism. According to different classification criteria,lawsuit letter-petition is divided into groups letters and individual letters,not-sentenced petition and sentenced petition,rational and irrational petition,single petition and repeated petitions as well as public welfare and private petition.

lawsuit letter-petition;classification;groups;repeated;public welfare

D902

A

2095-1140（2012）01-0017-06

2012-01-10

山東政法學(xué)院科研項(xiàng)目《環(huán)境公益訴訟制度研究》（項(xiàng)目編號(hào)2011F08B）的階段性成果；同時(shí)為山東省經(jīng)濟(jì)法學(xué)重點(diǎn)學(xué)科支持成果。

楚道文（1973-），男，山東肥城人，山東政法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，博士，中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所與中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所博士后研究員，主要從事環(huán)境法、法學(xué)理論研究。

左小絢）