李思成，魏 瑋

（1.西北民族大學(xué)，甘肅 蘭州 730030；2.蘭州大學(xué)，甘肅 蘭州 730030）

甘肅省土壤污染防治制度構(gòu)建

李思成1，魏 瑋2

（1.西北民族大學(xué)，甘肅 蘭州 730030；2.蘭州大學(xué)，甘肅 蘭州 730030）

甘肅省土壤污染主要表現(xiàn)在農(nóng)村面源污染、工業(yè)區(qū)城市污染以及礦區(qū)污染三個方面。究其原因，與甘肅省地理環(huán)境、社會經(jīng)濟發(fā)展有密切的聯(lián)系；而從制度的角度看，甘肅省土壤污染只是作為全國土壤污染防治缺陷的一個縮影，有其必然性和特殊性。立足甘肅土壤污染實際情況，分析其產(chǎn)生的原因，最后對甘肅省土壤污染防治的制度構(gòu)建提出相應(yīng)建議。

土壤污染；原因；防治；制度構(gòu)建

1 甘肅省土壤污染現(xiàn)狀

甘肅省位于我國西北部，受自然條件制約，農(nóng)村地區(qū)大面積施用農(nóng)藥、化肥、地膜，造成農(nóng)村土壤污染。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，近年來，甘肅省堅持“工業(yè)強省”戰(zhàn)略，在大力發(fā)展工業(yè)的同時，造成工業(yè)城市土壤環(huán)境受到嚴重污染，重金屬污染特征明顯。

1.1 農(nóng)村面源污染嚴重

降水量少是甘肅省農(nóng)業(yè)發(fā)展的最大障礙，在自然條件的約束下，利用污水、廢水灌溉，似乎已成為一種必然。在石羊河、黑河、石油河等水體的中下游地區(qū)，污水灌溉使灌區(qū)土壤受到明顯污染，農(nóng)田土壤環(huán)境重金屬污染已危及農(nóng)作物質(zhì)量安全。在白銀市城郊土壤中，污染農(nóng)作物籽粒重金屬生命非必須元素明顯高于作物籽粒中重金屬的背景值，Cd與Pb積累趨勢更為明顯，分別為背景值的4倍和2倍[1]。

化肥、農(nóng)藥和地膜覆蓋，特別是化肥的大量施用對甘肅農(nóng)業(yè)發(fā)展具有巨大的推動作用。20世紀90年代，甘肅每公頃耕地化肥施用量為591 kg，比 1980年的170 kg增加了 421 kg；同年每公頃耕地農(nóng)藥施用量2.47 kg，比1980年的0.97 kg增加了1.50 kg；而地膜覆蓋面積20世紀90年代以來推廣很快，1991年為18.54萬 hm2，1997年增加到75.67萬hm2[2]?；?、農(nóng)藥、地膜的大量使用一方面提高了農(nóng)作物的產(chǎn)量，另一方面，也造成了土壤的嚴重污染。

畜禽養(yǎng)殖也是造成農(nóng)村土壤污染的原因之一。20世紀90年代以來，商品化生產(chǎn)發(fā)展，養(yǎng)殖業(yè)相對集中，產(chǎn)生的糞便量劇增；由于勞力和衛(wèi)生條件的限制，尤其是化肥的大量施用，農(nóng)民不愿使用糞肥。因此，畜糞在農(nóng)村已成為新的污染源。畜禽糞尿中各種有機物、氮、磷及病原體微生物，在一定程度上也造成土壤污染。

1.2 工業(yè)區(qū)城市土壤污染嚴重

甘肅省目前已建成包括鋼鐵冶煉、建筑材料、煤炭、電子工業(yè)在內(nèi)的工業(yè)體系。工業(yè)城市由于對礦產(chǎn)資源開發(fā)強度大，工業(yè)企業(yè)高耗能、高污染、高排放，加之沒有生態(tài)植被恢復(fù)治理措施，脆弱的土壤環(huán)境受到了較大的破壞和影響。研究表明，金昌市居民區(qū)5種重金屬元素的平均含量均超過該地區(qū)的背景值，90%以上研究區(qū)域土壤中重金屬含量超過區(qū)域背景值。金昌市居民區(qū)土壤重金屬 Cu、Ni含量的平均值分別為,397.54mg/kg、340.57mg/kg，分別為當?shù)赝寥辣尘爸档?6.5倍和9.68倍，金昌市居民區(qū)土壤中Cu和Ni污染最為嚴重，Zn、Pb、Cd含量的平均值分別為 106.55mg/kg、36.19mg/kg、0.31mg/kg，分別為當?shù)赝寥辣尘爸档?.55倍、1.93倍和2.67倍。據(jù)調(diào)查顯示，金昌市居民區(qū)土壤重金屬的主要污染源是該地區(qū)的礦業(yè)開采和金屬冶煉等工業(yè)活動產(chǎn)生的粉塵，其次是由交通運輸、污水灌溉、生活垃圾等人類活動產(chǎn)生的污染。[3]而在蘭州、白銀、平?jīng)龅耐寥牢廴緢蟾嬷型瑯哟嬖诠I(yè)區(qū)分布與城市土壤污染的一致性。

1.3 礦區(qū)土壤污染嚴重

礦產(chǎn)資源的開發(fā)在帶來巨大經(jīng)濟效益的同時，也對土壤環(huán)境造成嚴重的危害。從選礦廢水的排放到大量的廢石、礦渣、棄渣的堆放，都不可避免地對土壤環(huán)境造成了污染。2006年徽縣的鉛污染事件就是很好的例證。隴南市環(huán)保局環(huán)境監(jiān)測站對徽縣有色金屬冶煉有限責任公司周邊400m范圍內(nèi)的7個監(jiān)測點進行的土壤總鉛濃度的初步監(jiān)測發(fā)現(xiàn):1～5 cm表層土壤總鉛濃度為16～187mg/kg， 超出背景值 0.83～2.46 倍； 15～20 cm耕層土壤總鉛濃度有3個監(jiān)測點高出背景值0.69～1.8倍，有2個高出背景值5.2～12.2倍。

2 甘肅省土壤污染的制度原因分析

2.1 立法分散、滯后，缺乏操控性

甘肅省土壤污染防治工作主要依據(jù)國家層面的相關(guān)立法，地方立法中尚未有專門性的土壤污染防治地方性法規(guī)或規(guī)章。

2.1.1 土壤環(huán)境標準滯后，實用性不強

在土壤環(huán)境標準方面主要有《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》、 《農(nóng)田灌溉水質(zhì)標準》、 《擬開放場址土壤中剩余放射性可接受水平規(guī)定（暫行)》、 《食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量評價標準》、 《溫室蔬菜產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量評價標準》、 《展覽會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價標準（暫行）》 等等。

上述土壤環(huán)境標準中， 《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》 應(yīng)用最廣泛，但存在的問題亦是明顯的。首先，其具有明顯的滯后性。 《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》 規(guī)定的土壤污染物項目過少，六六六、滴滴涕兩種農(nóng)藥在20世紀80年代已經(jīng)被禁止使用。有機磷農(nóng)藥、多氯聯(lián)苯類、多環(huán)芬烴類等持久性毒害有機污染物對土壤環(huán)境的危害越來越嚴重，在《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》 中卻沒有得到體現(xiàn)。其次，各種標準在制定時，主要考慮的是全國土壤環(huán)境的一般性，而我國土壤類型眾多，土壤性質(zhì)復(fù)雜，在地方標準沒有及時出臺的情況下，上述標準缺乏實用性。

2.1.2 土壤環(huán)境監(jiān)測缺乏系統(tǒng)性

《甘肅省基本農(nóng)田保護條例》 第二十二條規(guī)定，縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)對基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)耕地地力與施肥效益進行長期定位監(jiān)測，并會同環(huán)境保護部門對基本農(nóng)田的環(huán)境質(zhì)量進行監(jiān)測與評價，定期向本級人民政府提交基本農(nóng)田環(huán)境質(zhì)量和發(fā)展趨勢的報告。 《農(nóng)業(yè)法》 （2002） 第五十八條第二款規(guī)定，縣級以上人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門應(yīng)當采取措施，支持農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織加強耕地質(zhì)量建設(shè)，并對耕地質(zhì)量進行定期監(jiān)測。 《甘肅省重點工業(yè)污染源環(huán)境管理辦法》規(guī)定了對可能污染土壤的工業(yè)污染源進行監(jiān)測的管理辦法?？傮w而言，現(xiàn)有的法律法規(guī)關(guān)于土壤污染監(jiān)測的規(guī)定很零散的，沒有系統(tǒng)性；同時，規(guī)定不具體，對監(jiān)測的時間、方式?jīng)]有規(guī)定，政策性宣示的意味較濃；另外，與農(nóng)田土壤監(jiān)測相比，對城市土壤監(jiān)測規(guī)定較少。

2.1.3 土壤污染修復(fù)目標不明確

《危險化學(xué)品安全管理條例》 （2011） 第七十二條第三款規(guī)定，對發(fā)生危險化學(xué)品事故的，有關(guān)地方人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當針對事故對人體、動植物、土壤、水源、大氣造成的現(xiàn)實危害和可能產(chǎn)生的危害，迅速采取封閉、隔離、洗消等措施。 《土地復(fù)墾條例》 （2011） 對毀損土地的復(fù)墾作出了具體規(guī)定。 《甘肅省實施〈中華人民共和國土地管理法〉 辦法》 第二十條規(guī)定，因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞的，由責任人負責復(fù)墾，沒有條件復(fù)墾或復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)當繳納土地復(fù)墾費。土地復(fù)墾費根據(jù)土地被破壞程度、復(fù)墾標準和復(fù)墾工程量等，由批準用地的縣級以上人民政府確定，同級土地行政主管部門收取，繳同級財政，專戶儲存，專項用于土地復(fù)墾。復(fù)墾的土地，由批準用地的人民政府土地行政主管部門負責驗收。

2.2 土壤污染的管理體制和政府治理責任不明確

根據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，環(huán)境保護主管部門、國土資源、農(nóng)業(yè)、水利、礦產(chǎn)、建設(shè)等部門對土壤污染都有管理權(quán)限。但是這種管理權(quán)限是抽象的，并沒有具體規(guī)定各部門如何實施各自的權(quán)限以及應(yīng)當承擔的法律責任；同時，各部門權(quán)限缺乏高效的協(xié)調(diào)機制。

第一，環(huán)保部門的權(quán)限。 《環(huán)境保護法》 第七條規(guī)定，國務(wù)院環(huán)境保護行政主管部門對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。

第二，國土部門的權(quán)限。首先，在土地評估方面，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第十五條規(guī)定，國務(wù)院土地行政主管部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定土地等級評定標準。其次，在土壤改良方面， 《中華人民共和國土地管理法》第三十五條規(guī)定，各級人民政府應(yīng)當采取措施，維護排灌工程設(shè)施，改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失和污染土地。

第三，農(nóng)業(yè)部門的權(quán)限。在農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地土壤安全管理方面， 《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第十五條規(guī)定，縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門按照保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的要求，根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品品種特性和生產(chǎn)區(qū)域大氣、土壤、水體中有毒有害物質(zhì)狀況等因素，認為不適宜特定農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的，提出禁止生產(chǎn)的區(qū)域，報本級人民政府批準后公布。

3 甘肅省土壤污染防治制度的構(gòu)建

甘肅省土壤污染防治應(yīng)在本省省情的基礎(chǔ)上重視制度構(gòu)建，在借鑒國內(nèi)外相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，建立健全相關(guān)法律和法規(guī)，認真做好執(zhí)法監(jiān)督工作，才能從根本上解決土壤污染問題。

3.1 健全法規(guī)規(guī)章，做到有法可依

目前，國家環(huán)保部已經(jīng)組織開展了土壤污染防治立法調(diào)研，起草了《土壤污染防治法》 文本草案。制定一部專門性立法，一方面是因為單純修改現(xiàn)行法律立法成本太大，而更重要的是分散立法無法有效整治現(xiàn)在嚴重的土壤污染；從地方立法的角度，應(yīng)結(jié)合自身情況，根據(jù)國家立法思路，建立健全本省土壤污染防治制度。

3.1.1 根據(jù)甘肅省情和國家《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》，完善土壤環(huán)保標準體系

甘肅土壤具有較為明顯的水平地帶性和垂直地帶性，根據(jù)不同的土壤性質(zhì)和土地利用方式，應(yīng)當采用風(fēng)險評估的方法制定不同區(qū)域的土壤環(huán)境質(zhì)量標準。同時，由于現(xiàn)行《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》 的滯后性，應(yīng)當增加土壤污染物種類，并根據(jù)土壤污染情況適時做出調(diào)整。土壤環(huán)保標準體系包括農(nóng)用地土壤環(huán)保標準、場地土壤環(huán)保標準、土壤環(huán)境分析方法標準、土壤環(huán)境標準樣品和土壤環(huán)境基礎(chǔ)標準五部分。農(nóng)用地土壤環(huán)保標準主要包括土壤環(huán)境質(zhì)量標準、土壤環(huán)境質(zhì)量評價技術(shù)規(guī)范、土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范、農(nóng)用地土壤污染防治技術(shù)規(guī)范等。場地土壤環(huán)保標準主要包括與場地環(huán)境調(diào)查、評估、修復(fù)、監(jiān)測等相關(guān)的技術(shù)規(guī)范或?qū)t，主要是對場地環(huán)境保護工作中的各環(huán)節(jié)進行技術(shù)規(guī)定。土壤環(huán)境分析方法標準主要包括土壤中重金屬污染物、揮發(fā)性污染物、半揮發(fā)性污染物、持久性有機污染物等各類污染物的分析方法標準，以及有關(guān)土壤污染物樣品前處理方法技術(shù)規(guī)范等。土壤環(huán)境標準樣品主要包括土壤中重金屬污染物、揮發(fā)性污染物、半揮發(fā)性污染物、持久性有機污染物等各類污染物的標準樣品。土壤環(huán)境基礎(chǔ)標準部分主要包括土壤環(huán)保工作中的術(shù)語、定義、符號、計量單位等標準。[4]

3.1.2 建立土壤污染修復(fù)制度

土壤修復(fù)是在污染發(fā)生后對被污染或破壞的土壤采取改良措施，以恢復(fù)或改善污染的土壤生態(tài)系統(tǒng)。土壤修復(fù)制度主要包括整治責任人及實行人、整治措施、整治的檢查與監(jiān)督、整治的解除等，其中整治責任人和整治措施是修復(fù)制度的重點。[5]從國外立法看，整治和修復(fù)的責任主體范圍，各國略有差異，但大多將主體限定為污染者、運營者或所有者。由于土壤污染修復(fù)具有很強的專業(yè)性和技術(shù)性，多數(shù)國家規(guī)定，土壤污染修復(fù)計劃由專門的土壤污染修復(fù)專家負責起草，同時，還需提交給有關(guān)主管機關(guān)審批，只有經(jīng)審批之后才能付諸實施。[5]具體到甘肅省，首先，污染的制造者是直接責任人；其次，考慮到我國土地所有權(quán)屬于國家和集體，土壤污染的修復(fù)責任人還應(yīng)當包括該土地的使用人和承租人。關(guān)于修復(fù)措施的具體設(shè)置，應(yīng)當由環(huán)境行政主管部門組織土壤環(huán)境專家進行起草，并經(jīng)環(huán)境行政部門審核后加以實施。

3.1.3 明確土壤污染責任制度

土壤污染防治法律責任是土壤污染防治法律體系的重要組成部分，國內(nèi)關(guān)于土壤污染的法律法規(guī)大多規(guī)定了行政責任和行政救濟。實踐中，鑒于土壤污染的復(fù)雜性和累積性,一般的環(huán)境污染民事責任制度在追究土壤污染者的民事責任時往往無能為力，采用特殊的、更為嚴格的民事責任制度，成為土壤污染防治立法的重要內(nèi)容，其表現(xiàn)就是適用于嚴格責任、連帶責任和溯及責任，但各國的具體制度存在較大差異，在是否采用以及在何種范圍內(nèi)采用嚴格責任、連帶責任和溯及責任上，是以本國國情和企業(yè)負擔能力為基礎(chǔ)的。[6]我國《侵權(quán)責任法》 第六十五條至第六十八條規(guī)定了如何確定環(huán)境污染責任。 《侵權(quán)責任法》 實行嚴格責任和按份責任，對溯及責任沒有作出規(guī)定。甘肅省土壤污染防治制度的建立應(yīng)遵循下位法服從上位法的原則。

3.2 完善土壤環(huán)境監(jiān)管體制

3.2.1 成立跨部門的工作組，明確相關(guān)部門在土壤環(huán)境監(jiān)管中的責任和義務(wù)[6]

土壤環(huán)境涉及到多個部門的權(quán)力劃分，客觀上需要建立級別較高的行政機關(guān)，負責統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)全省范圍內(nèi)的土壤污染防治，打破區(qū)域、部門的限制。由省政府組織建立跨廳級的特別工作組，協(xié)調(diào)制定中國土壤環(huán)境保護和污染控制的法律法規(guī)及相關(guān)制度。明確環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)等部門各自的職責范圍、實施權(quán)力的具體程序以及相關(guān)行為的法律后果。

3.2.2 建立基于風(fēng)險的土壤環(huán)境管理模式

基于風(fēng)險的污染土壤環(huán)境管理是目前國際上普遍采用的監(jiān)管模式，這是一種以保護不同土地利用方式下的人體健康和生態(tài)安全作為污染判別或污染修復(fù)最終目標的管理策略。當前國際上土壤環(huán)境標準根據(jù)保護對象不同可分為三類:一類是基于人體健康風(fēng)險評估制定，目的是保護活動在污染場地上的人體健康安全；第二類是基于生態(tài)風(fēng)險評估制定，目的是保護土壤的生態(tài)功能；第三類基于污染土壤的環(huán)境風(fēng)險制定，目的是保護與土壤相鄰的環(huán)境介質(zhì)不受污染，如用于保護地表水、地下水等。[7]風(fēng)險管理是對土壤污染進行管理的基礎(chǔ)，甘肅省應(yīng)當結(jié)合自身情況，明確開展各類風(fēng)險評估的原則、方法、流程、層次，才能真正發(fā)揮基于風(fēng)險的土壤環(huán)境管理模式的作用。鑒于甘肅省重金屬污染特征明顯，應(yīng)當對污染地區(qū)重金屬的污染源、暴露途徑重點研究，有針對性地制定最佳污染應(yīng)對、管理策略。

[1]駱永明.中國主要土壤環(huán)境問題與對策[M].南京:河海大學(xué)出版社，2008:53.

[2]國家環(huán)境保護總局.全國生態(tài)現(xiàn)狀調(diào)查與評估:西北卷[M].北京:中國環(huán)境科學(xué)出版社，2006:179.

[3]胡小娜，南忠仁，劉曉文，等.金昌城市居民區(qū)土壤重金屬分布特征研究[J].干旱區(qū)資源與環(huán)境，2011，25（ 1):180-184.

[4]中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會.中國土壤環(huán)境保護政策研究[EB/OL].[2011-12-05]http://wenku.baidu.com/view/89c303e9b8f-67c1cfad6b82c.html.

[5]張謙元，梁海燕.西北地區(qū)土壤污染治理與制度完善[J].中國資源綜合利用，2010，28（ 10） :52-56.

[6]梁劍琴，王精一.世界主要國家和地區(qū)土壤污染防治基本制度比較研究[J].河南司法警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報,2009，7（ 4):55-59.

[7]張紅振，駱永明，夏家淇，等.基于風(fēng)險的土壤環(huán)境質(zhì)量標準國際比較與啟示[J].環(huán)境科學(xué),2011，32（ 3):795-802.

Control and System Construction of Soil Pollution in Gansu Province

Li Sicheng1,WeiWei2
（1.Northwest University for Nationalities,Lanzhou Gansu 730030,China；2.Lanzhou University,Lanzhou Gansu 730030,China）

Soil pollution in Gansu Province involves three aspects:rural non-point pollution,urban pollution in industrial areas andmining pollution.Looking for the reasons,the geographical environment and social and economic development of Gansu Province play an important role.From the perspective of the system,as a microcosm of the nationwide soil pollution prevention and control defects,Gansu Province soil contamination has its inevitability and specificity.This paper,based on the actual soil pollution in Gansu,analyzed its causes,and made recommendations according to the system of soil pollution prevention and control in Gansu Province.

soil pollution； cause； prevention and control； system construction

X53

A

1008-813X（2012）02-0033-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.02.009

2011-12-16

李思成（1985-），男，甘肅蘭州人，西北民族大學(xué)2009級環(huán)境與資源保護法學(xué)研究生，主要從事環(huán)境法學(xué)的研究。