潘 佳 ， [俄]Glasha Lee ， [美]John Brooks

（1.河北大學 政法學院，河北 保定 071002；2.北京大學 中國語言文學系，北京100871；3.芝加哥大學 醫(yī)學繼續(xù)教育中心，伊利諾州 芝加哥市 60637）

中國當代環(huán)境法制之傳統(tǒng)文化障礙
——基于制度運行之現(xiàn)實反思

潘 佳1， [俄]Glasha Lee2， [美]John Brooks3

（1.河北大學 政法學院，河北 保定 071002；2.北京大學 中國語言文學系，北京100871；3.芝加哥大學 醫(yī)學繼續(xù)教育中心，伊利諾州 芝加哥市 60637）

環(huán)境法制的發(fā)展，對中國多年來環(huán)境領域取得的成就功不可沒。中國當代環(huán)境法制不僅存在體制矛盾，還受文化制約。環(huán)境法制的突出問題主要包括:立法質量不高，授權立法和部門立法色彩濃厚，監(jiān)管體制發(fā)揮作用有限，環(huán)境司法救濟滯后，環(huán)境外部成本難以內化以及公眾參與不足。針對上述矛盾，從文化視角分析和解構，充分認知矛盾本身。

中國；環(huán)境法制；運行；文化

1979年首部中華人民共和國《環(huán)境保護法(試行)》 實施以來，中國的環(huán)境法制實踐探索出了獨特的發(fā)展路徑。環(huán)境法制運行的30年，也是中國環(huán)境污染改善、生態(tài)好轉、資源能源節(jié)約利用的30年。然而，目前中國環(huán)境法制運行的突出問題——體制障礙，仍然無法回避。矛盾本身反映的是一系列政治和社會文化的沖突，進一步講，是傳統(tǒng)儒家文化的部分內容和現(xiàn)代法治理念的不協(xié)調。面對日益嚴峻的環(huán)境危機，中國不僅要反思自身文化的深層結構矛盾，還要尋求傳統(tǒng)文化優(yōu)秀成分和全球環(huán)境法制理念的對話，而且前者更為緊迫。

1 制度運行現(xiàn)狀反思

1.1 環(huán)境立法

環(huán)境立法的問題集中反映在立法效果和立法體制上?？傮w而言，環(huán)境立法的數(shù)量大，質量不高。一系列問題十分明顯，比如:憲法支撐不足，環(huán)境基本法滯后，環(huán)境法體系中起支架性質的規(guī)范文本缺位，環(huán)境基本法效力層級低，關鍵問題規(guī)定不合理（比如補辦環(huán)評、處罰成本低、公益訴訟的制度障礙等），環(huán)境標準落后等。環(huán)境立法體制涉及中央立法體制和地方立法體制。目前，環(huán)境中央立法體制仍存在以下問題: （1） 人大立法受政府行政指揮，部門利益濃厚。部門利益法定化、無問責規(guī)定和職責虛無化。 （2）人大立法受限于政府體制，立法妥協(xié)于行政，而行政機關之間又互不相讓[1]。 （3） 立法問責機制欠缺，環(huán)境立法公眾參與有限。地方立法體制的主要問題體現(xiàn)在:（1） 人大被架空，人大工作政府化，政府工作長官化。 （2） 公眾參與嚴重不足。 （3） 環(huán)境問題長官化，環(huán)境問題的關心程度和投入的多少往往取決于領導者的個人認知和重視程度，問題的解決往往憑借政府強有力的口號推行。

1.2 環(huán)保執(zhí)法及監(jiān)管

縱向的機構設置和橫向的權力配置是環(huán)境執(zhí)法體制的主要內容。其中，最為關鍵的是執(zhí)法主體及其權力配置和環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督問題。中國的執(zhí)法主體包括兩類:一是統(tǒng)一監(jiān)督管理機關，如各級人民政府環(huán)保行政主管部門；二是相關監(jiān)督管理機關，如土地、礦產、林業(yè)、農業(yè)等行政主管部門。環(huán)境執(zhí)法體制缺陷主要體現(xiàn)在環(huán)境執(zhí)法機構的縱向設置及其職權的配置上[2]。

中央環(huán)保執(zhí)法體制方面，“統(tǒng)一管理和分工負責相結合”這一看上去很完美的環(huán)保管理體制，在實踐中卻是影響環(huán)保法律實施的桎梏。這種權力運行機制和體制的缺陷導致經濟行政主管部門的“分管”權力嚴重制約了環(huán)保部門的“統(tǒng)管”職權，交叉、重疊甚至沖突的行政管理職能不僅在各部門之間形成內耗，還極大地影響了環(huán)保執(zhí)法的效率[1]。執(zhí)政方式上，黨政不分、以黨代政、黨代司法的現(xiàn)象還很普遍。地方環(huán)保執(zhí)法體制上:第一，環(huán)保部門定位不清，職責模糊；第二，地方保護主義普遍，行政干預突出；第三，環(huán)保執(zhí)法權威低；第四，基層環(huán)保執(zhí)法能力嚴重不足。另外，環(huán)保執(zhí)法手段單一、執(zhí)法人員素質不高等問題也有存在。

近年來，在環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管體制上，中國政府一直在進行積極探索。目前，中央監(jiān)管方面，環(huán)保部已在全國六大區(qū)設置了督察中心，直接監(jiān)管地方環(huán)境執(zhí)法。督察權力原則上高于地方環(huán)保執(zhí)法權，然而權力抗衡的救濟機制缺位，中央與地方環(huán)保管理權關系不順等因素在很大程度上影響著督察的效果。地方環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管體制的改革還在艱難探索，一些地區(qū)也取得了比較好的效果。實際上，就整體執(zhí)法環(huán)境而論，鑒于執(zhí)法體制障礙尚未根本變革，環(huán)境執(zhí)法狀況局部改善、整體未變的局面一時難有起色。

1.3 環(huán)保司法

相比于立法與行政，環(huán)境司法建設較為薄弱。這就造成已經取得的環(huán)境立法成果難以在環(huán)境保護實踐中發(fā)揮切實作用，環(huán)境糾紛時有發(fā)生，公民維護環(huán)境權益障礙重重，一些人民群眾關心的環(huán)境問題長期得不到解決，甚至激化了社會矛盾[3]。實踐中，環(huán)境司法實施障礙集中體現(xiàn)在:當事人怠于訴訟，環(huán)境糾紛數(shù)量少，立案難，起訴后不受理，受理后難執(zhí)行，以罰代替刑普遍。

隨著環(huán)境司法專業(yè)換化水準提升，各地紛紛建立了環(huán)保法庭。環(huán)保法庭推進了中國的環(huán)境司法改革，也發(fā)揮了示范和輻射效應。然而，“無案可辦”、“名不副實”等實際障礙一直困擾著環(huán)保法庭。此外，立法滯后，環(huán)保執(zhí)法自身定位不清晰和功能缺陷還導致環(huán)境執(zhí)法和環(huán)境司法難以對接。在環(huán)境侵權救濟領域，一方面中國現(xiàn)有的制度框架使環(huán)境侵權實施遭遇巨大挑戰(zhàn)。根據(jù)中國現(xiàn)有制度，對于多污染源的企業(yè)，難以明確責任主體，因果關系很難確定，損害標準也不明確，精神損害賠償難于兌現(xiàn)；另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)民事責任、行政責任和刑事責任的關系不順，環(huán)境成本內部化有限。此外，傳統(tǒng)的外部管制理念下，企業(yè)集中于經濟風險和市場風險防控機制的構建，環(huán)境風險的內控防范機制尚未形成。

1.4 環(huán)保守法和公眾參與

環(huán)境守法主體主要涉及企業(yè)和公民。國家在逐年加大違法企業(yè)追究力度的同時，也越來越重視從源頭減少企業(yè)污染。比如，在《清潔生產促進法》的實施評估上，近年來，國家環(huán)保部和全國人大立法委員會逐漸加大了對各地立法實施情況的監(jiān)督和評估力度。就實施效果來說，無論是參與企業(yè)數(shù)量、企業(yè)意識，還是國家引導，都亟待改善。

目前，公眾參與尚缺乏利益激勵，成本極高。即便有限的事后參與權也被政府牢牢地控制。公眾參與環(huán)保沒起到實質性作用。長期以來，忽視來自權力外部的異體監(jiān)督[6]。重要的公眾參與制度，很難執(zhí)行。最為重要的，這種參與權益受到侵害后往往沒有救濟。總之，公眾的獲得信息咨詢、意見慎重對待、參與許可、參與決策等權益，保障和救濟機制嚴重不足。

2 文化影響因素探究

總體來說，中國時下的環(huán)境法律質量不高，制度和運行機制的名義角色和實質角色常常分離。以筆者之見，從文化視角考察，環(huán)境法制運行的一系列矛盾源于如下方面:

2.1 立法層面

中國當前環(huán)境立法體制弊病的文化影響因素主要包括歷史因素、個體的不發(fā)達以及效率至上主義。立法體制弊端主要是政府主導、部門利益、推諉和責任弱化、政策性突出和公眾參與不足。就上述問題，下文將逐一討論。

從先秦至今，中國的行政機關和其他機關的關系一直是主輔關系。由于行政機關直接參與社會關系，實施行政行為，掌握大量的社會資源，其權力優(yōu)勢必然明顯，這是行政權獨大的重要誘因。各部門權力是從長官手中一點點“索取”過來的，長官的絕對壟斷地位難以撼動。

美國著名學者孫隆基教授認為，中國是自我主義。在筆者看來，部門各自為政，實則是自我范疇下熟人關系語境中的各自為政。三綱五常、尊卑有序的家族秩序鮮明地反映在了政府部門關系中，部門利益和推諉扯皮行為，不過是熟人規(guī)則在生人社會的反應，是禮和現(xiàn)代法治精神的沖突。中國文化的意向是外在制約，長期以來教育以家長的約束為主，沒有形成內省式的人格，一旦外在約束不在，就會犯錯誤。以此邏輯，政治文化家族化的矛盾也就不難解釋了。此外，“以不變應萬變”的易經文化給了部門過多的自由裁量權，造成制度適用的模糊，這是責任缺失的文化誘因。

上述種種行政法治文化的通病反映在環(huán)境立法上并無特殊，不過是宏觀立法體制的文化障礙在環(huán)境立法的體現(xiàn)而已。

2.2 執(zhí)法、司法和守法層面

首先，基于歷史慣性，情、禮和個人權威主義影響濃厚。制度執(zhí)行中的問題解決不僅寄托于社會化的透明規(guī)范，還依賴熟人化的禮教秩序。長期以來，權威的順從有著深厚的文化基因，問題的解決上，領導者的威信無處不在，組織和民眾在涉及環(huán)境糾紛時，往往寄希望于熟人化的權威力量介入。環(huán)境執(zhí)法部門自身也存在這種問題，如果獲悉執(zhí)法的對象和內部隊伍，或者政府存在利益關系，往往很難依法辦事，自主尋求制度外解決之道。地方企業(yè)從創(chuàng)立伊始就和當?shù)丨h(huán)保部門及政府建立了良好的合作關系，任何一方做得過分，都將打破這種利益均衡關系。在當代中國環(huán)境法制現(xiàn)實語境下，一方面，環(huán)境民主、環(huán)境正義、環(huán)境透明的生存空間逐步擴大；另一方面，受制于熟人化、禮治化的路徑依賴，公平和公正的法制運行阻力重重。如前所述，制度、情與理和個人權威的博弈，始終伴隨著主體角色地轉化，成為推動中國環(huán)境執(zhí)法和司法發(fā)揮作用的綜合力量。

其次，家本位的世界觀和個人小圈子主義等秩序成為阻礙環(huán)保法制透明和公正運轉的關鍵。一方面，綱常倫理既是家庭倫理秩序的調節(jié)器，也是社會規(guī)則的處理方式。在家本位的世界觀看來，包括政治資源在內，任何社會資源都是可以傳遞的。由于倫理秩序是差等的，是劃圈子的，因此不同的部門內部都是劃圈子的。此外，“刑不可知，則威不測”，一項決議在正式到達有權機關前已經達成了既定安排，明暗兩線的決策運行方式明顯。政府和公民作為兩個圈子，一旦牽涉公共議題，決策、執(zhí)行和實施就會出現(xiàn)所謂的名義角色和實質角色分化。事實上，中國當前最為需要各主體達到實質角色的社會文化認同。

再次，“新官不理舊事”。制度目標的相對穩(wěn)定性、長期性和領導者的任期有限性一直存在矛演主導角色的國家，同樣的矛盾一直存在。這種現(xiàn)象在美國、德國、日本等發(fā)達國家都很普遍。因此，在環(huán)境事業(yè)的長期利益面前，環(huán)境主管領導往往傾向于自身的短期利益。

2.3 公眾參與層面

公眾參與的文化困境主要同政府的環(huán)境文化認知以及公眾的環(huán)境主觀心態(tài)相關。這種認知首先體現(xiàn)在:當各種宏觀議題擺在政府面前時，環(huán)境價值往往被退居其后考慮。而且在政府看來，參與就意味著群體事件，意味著監(jiān)督。其次，這種認知表現(xiàn)為“素質決定論”。按照“素質決定論”，民眾的素質不達到一定的程度，就不能搞民主，一搞就會亂。再次，這種認知表現(xiàn)為政府的變革缺乏“文化自覺”。改革往往是在強大的外部力量壓迫下推進的，及時體現(xiàn)了政府足夠的決心，也不會突破利益集團的底線。

應當清醒地看到，公眾的環(huán)境主觀問題更值得反思。從人類社會誕生以來，人類精神領域的問題是一切社會問題的關鍵。一方面，公眾環(huán)境教育的不到位制約著公眾環(huán)境意識的增強；另一方面，責任者破壞和污染環(huán)境得不到應有的處罰，加之政府的不作為，加劇了公眾的環(huán)境信任危機。在缺乏“正人先正己”的勇氣下，即使破壞了環(huán)境也沒有任何負罪感。并且，部分公眾認為，環(huán)境污染狀況的好轉主要取決于政府采取的措施。這種“政府依賴型”的環(huán)保意識，對公眾參與環(huán)境系統(tǒng)的良性循環(huán)無疑起了催化劑的作用。

最后，宣傳教育形式和刺激方式往往是決定人類看待環(huán)境問題的關鍵。社會心理學認為直接感官刺激更能激發(fā)人類對環(huán)境的覺醒。人們習慣于圖片與文字的影響和媒體披露，沒能接觸現(xiàn)實，真實地感受土壤干旱、水土流失、江湖污染、垃圾圍城等場景。相比較而言，環(huán)境污染和損害地區(qū)的居民環(huán)保危機更強，環(huán)保行為和自我反思更加自覺。發(fā)達國家大量的NGO環(huán)境教育的前提就是“親臨現(xiàn)場”，孩子從小不僅要親近大自然，也要“親近污染源”。

3 環(huán)境法制完善之文化路徑

提高全民環(huán)境意識，弘揚環(huán)境文化，是對中華民族地理環(huán)境統(tǒng)一性的認同，是對中華民族團結穩(wěn)定的奉獻[6]。從文化視角，突破傳統(tǒng)障礙仍需在諸多方面努力。

3.1 弘揚當代法治理念和法治精神，實現(xiàn)政府充分的文化自覺

環(huán)境法制的體制障礙是中國政治文化的通病，是傳統(tǒng)文化在變革中和當代社會現(xiàn)實出現(xiàn)了錯位。在熟人色彩逐漸淡化的背景下，平等、自由、參與、民主、博愛、惻隱、責任不僅是當代青年的目標，更是他們光榮而艱巨的責任。

3.2 樹立正確的環(huán)境生態(tài)價值觀

一直以來，“人類當代中心主義”忽視在發(fā)展自身的同時要兼顧環(huán)境的巨大影響，從而導致環(huán)境的惡化。大自然對人類的懲罰使人類的價值觀開始轉變，生態(tài)利益中心主義和代際正義等環(huán)境倫理理念開始深入人心。不得不承認，在中國上述可持續(xù)發(fā)展理念還停留在價值層面。由此，中國不僅要將可持續(xù)發(fā)展理念變?yōu)榘l(fā)展戰(zhàn)略，更重要的是以其指導各種預期發(fā)展政策和立法實踐。最關健之處在于，逐漸轉化思想，并將其落實為各主體的行為規(guī)范。

3.3 革新教育內容和方式

將學齡前環(huán)境教育納入學齡前教育。教育心理學早就充分詮釋了學齡前階段的特征對后期發(fā)展的重要影響?！叭龤q看老”的科學性已經為現(xiàn)代生物科學和遺傳規(guī)律所證明。目前，應當賦予學齡前環(huán)保教育更多的責任。將環(huán)境教育引入實踐，加大政策鼓勵力度，使環(huán)境教育走進現(xiàn)場，使環(huán)境保護走向自發(fā)自覺。

3.4 推進環(huán)境主流文化價值宣傳

新媒體語境下的主流文化價值宣傳，即社會主義核心價值的宣傳，不是僅僅停留在電視宣傳、網絡網頁，而是充分利用新媒體的特點，轉變宣傳思維和模式，在“互動”這一特點的作用下，官方與人民共同融入環(huán)境保護的主流文化價值中。只有當民眾自覺地意識到這一點，中國的主流文化價值的宣傳才能在這急速變化中形成一種“自覺意識”，人們才能更坦然地面對任何環(huán)境危機。

4 結語

當代中國嚴峻的環(huán)境現(xiàn)狀面前，環(huán)保法律被賦予更多的價值，也承載了更多的期待。法制的良性運轉，沒有社會充分的文化自覺是不可能實現(xiàn)的。走出政治體制的運行困境，走出公眾參與的中國式尷尬，環(huán)境法任重而道遠。

[1]汪勁.中國環(huán)境法治三十年:回顧與反思[J].中國地質大學學報:社會科學版，2009，9（ 5），:3-9.

[2]黃錫生，王江.中國環(huán)境執(zhí)法的障礙與破解[J].重慶大學學報:社會科學版，2009，15（ 1）:81-84.

[3]沈曉悅，李萱.增強國家環(huán)境司法力量[N/OL].（2010-07-08）[2012-02-21].http://www.chinacitywater.org/zwdt/swyw/74681-2.shtml.

[4]胡稅根，翁列恩.預見性政府治理與社會突發(fā)事件的預警機制[J].浙江大學學報:人文社會科學版，2006，36（ 2）:64-72.

[5]朱景文.法律信仰和守法的原因[EB/OL].（2007-05-08）[2012-02-21].http://www.jus.cn/ShowArticle.asp?ArticleID=1177.

[6]潘岳.環(huán)境文化與民族復興[N/OL].(2003-10-30)[2012-02-21].http://www.cma-lpinfo.gov.cn/servlet/News?Node=5639.

The Traditional and Cultural Barriers in China's M =odern Environmental Legal Institutions:A Realistic Review on the Reality for Legal System Operation

Pan Jia1,Glasha Lee2,John Brooks3
（1.Political and Legal School,Hebei University,Baoding Hebei 071002,China； 2.Department of Chinese Language and Literature,Peking University,Beijing 100871,China；3.Center for Continuing Medical Education,The University of Chicago,Chicago Illinois 60637,USA）

The development of China's environmental legal system could be contributed to the environmental achievements over the years.Obstacles for Chinese contemporary environmental legal system are not only institutional contradictions,but aslo traditional cultural constraints.The key problems confronting China's environmental legal systems are those including poor quality of legislation,outstanding delegated legislation and sectoral legislation,the environmental regulatory regime to play a limited role,the lag of environmental judicial relief,difficult for the cost of environmental externalities,as well as insufficient public participation.It is necessary to analyze and destruct contradictions from the perspective of culture,directing at key problems in the environmental institutions.

China;environmental law;run;culture

X197

A

1008-813X（2012）02-0001-04

10.3969/j.issn.1008-813X.2012.02.001

2012-03-06

潘佳（1986-），男，河北保定人，河北大學政法學院經濟法學研究生，主要從事環(huán)境法學、經濟法學的研究。