張涵冰 岳書銘

(山東農(nóng)業(yè)大學經(jīng)管學院，山東泰安 271018)

集體林權(quán)抵押貸款探討:問題與對策

張涵冰 岳書銘

(山東農(nóng)業(yè)大學經(jīng)管學院，山東泰安 271018)

隨著我國集體林權(quán)制度改革的不斷深入，林業(yè)生產(chǎn)快速發(fā)展，營林者積極性空前高漲。然而，由于受集體林權(quán)資產(chǎn)特殊抵押品特性、借款人實力單薄、貸款人缺乏激勵、相關(guān)政策法規(guī)不配套等因素的制約，集體林權(quán)抵押貸款業(yè)務還不能滿足林業(yè)發(fā)展的要求。促進集體林權(quán)抵押貸款健康發(fā)展的對策:完善集體林權(quán)抵押貸款相關(guān)法律法規(guī);加大政府支持力度;加強金融機構(gòu)的改革和業(yè)務創(chuàng)新;提高借款人資信水平;科學、公正地評估林權(quán)價值;疏通林權(quán)抵押物變現(xiàn)渠道，消除抵押物變現(xiàn)的制度瓶頸等。

林業(yè)經(jīng)濟;集體林權(quán)改革;集體林權(quán)抵押貸款

一、引言

隨著我國集體林權(quán)制度改革的不斷深入，營林者積極性空前高漲，對資金的需求也隨之劇增。但是，從目前林農(nóng)和大部分林企的資金積累能力看，單純依靠自籌資金和政府財政補貼資金已經(jīng)遠遠不能滿足發(fā)展的需要。因此，集體林權(quán)抵押貸款逐步成為突破林業(yè)資金供給瓶頸的一條重要途徑。

自1999年起，福建、湖南、浙江等省相繼開展林權(quán)資產(chǎn)抵押貸款試點，農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村商業(yè)銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行等金融機構(gòu)陸續(xù)開展了林權(quán)抵押貸款業(yè)務(在本文，集體林權(quán)抵押貸款與林權(quán)抵押貸款兩者并用)。該業(yè)務作為金融機構(gòu)拓寬農(nóng)村信貸渠道的一個有益嘗試，雖然在實踐中取得了一定發(fā)展，但由于受林權(quán)資產(chǎn)特殊性、金融機構(gòu)信貸規(guī)模約束、相關(guān)法規(guī)依據(jù)不充分、相關(guān)配套服務欠缺等因素的影響，仍不能滿足林業(yè)發(fā)展的融資需求。本文將在分析集體林權(quán)抵押貸款現(xiàn)存問題的基礎(chǔ)上，提出促進集體林權(quán)抵押貸款健康發(fā)展的對策，以期對盤活林權(quán)資產(chǎn)，優(yōu)化農(nóng)村金融環(huán)境，實現(xiàn)銀林共贏有所助益。

二、集體林權(quán)抵押貸款實踐中存在的問題

集體林權(quán)抵押貸款是指集體林權(quán)主體以林地、林木所有權(quán)或使用權(quán)作為擔保，向銀行、農(nóng)信社等金融機構(gòu)借款的活動。就其具體運作而言，它涉及借款人、貸款人、抵押物、政策法規(guī)等多個方面，并受林權(quán)資產(chǎn)估價、市場變現(xiàn)渠道等因素的影響。著眼于集體林權(quán)抵押貸款的實踐不難發(fā)現(xiàn)，以下幾方面的問題制約了它的健康發(fā)展。

(一)集體林權(quán)抵押貸款的抵押物問題

貸款抵押物是債務人為擔保償債義務的履行而轉(zhuǎn)移給債權(quán)人的擔保物。集體林權(quán)抵押貸款的抵押物是集體林權(quán)所指向的一束財產(chǎn)，包括林地、林木、宜林荒山等，這一特殊抵押物帶來的種種不便是制約集體林權(quán)抵押貸款健康發(fā)展的本源性因素。

眾所周知，集體林權(quán)抵押貸款的抵押物分布在野外，范圍廣，管理難度大，且容易遭受多種自然災害(如火災、病蟲害等)的威脅，因此其保值增值具有很大的不確定性。這使得金融機構(gòu)出于資金安全角度的考慮而對林農(nóng)惜貸或者設(shè)置比其他抵押貸款更為苛刻的貸款條件。例如，貸款期限更短、抵押率更低、貸款利率更高等。從現(xiàn)有案例看，林權(quán)抵押貸款的期限一般不超過5年，如遼寧省本溪市桓仁縣林權(quán)抵押貸款期限僅為2年;丹東市寬甸縣的林權(quán)抵押貸款期限為3年。短期信貸資金無法與林業(yè)的長生產(chǎn)周期相匹配，更遑論滿足造林營林的需要了。從抵押率的設(shè)定來看，我國一般抵押貸款的抵押率大多在70%左右，而一些地方的林權(quán)抵押貸款的抵押率大都在50%以下，如丹東市寬甸縣農(nóng)信社僅按森林資產(chǎn)抵押物估值的20%－50%設(shè)定抵押率。①韓立達、王靜、李華:《中國林權(quán)抵押貸款制度中的問題及對策研究》，《林業(yè)經(jīng)濟問題》2009年第6期。就貸款利率而言，金融機構(gòu)對林權(quán)抵押貸款往往設(shè)定向上浮動的利率，如農(nóng)信社發(fā)放林權(quán)抵押貸款的利率一般在基準利率基礎(chǔ)上上浮70%，最高達100%;商業(yè)銀行對林權(quán)抵押貸款的利率一般在基準利率基礎(chǔ)上上浮30% －50%，高于其他行業(yè)貸款利率的20% －50%。

(二)集體林權(quán)抵押貸款的借款人問題

長期以來，涉及集體林權(quán)抵押貸款的借款人多為林業(yè)企業(yè)、林業(yè)合作社等，然而，隨著集體林權(quán)制度改革的深入，集體林權(quán)資產(chǎn)體現(xiàn)的經(jīng)濟價值被越來越多的林農(nóng)所認識，廣大林農(nóng)營林的積極性高漲，因而個體林農(nóng)逐漸成為集體林權(quán)抵押貸款的借款人“主力軍”。個體林農(nóng)成為借款人后，集體林權(quán)抵押貸款出現(xiàn)了借款人數(shù)眾多、借款人資產(chǎn)規(guī)模小、抗風險能力弱的一些新特點，這也導致了金融機構(gòu)對個體林農(nóng)的進一步惜貸或?qū)杩钊嗽O(shè)置更高的借貸門檻等。

(三)集體林權(quán)抵押貸款的貸款人問題

首先，集體林權(quán)抵押貸款貸款人的林業(yè)信貸供給總量不足。經(jīng)辦林權(quán)抵押貸款的金融機構(gòu)往往設(shè)立在農(nóng)村，一般為農(nóng)信社和農(nóng)業(yè)銀行的分支機構(gòu)，這類金融機構(gòu)的信貸資金規(guī)模通常比較小，而一些參與集體林權(quán)抵押貸款的商業(yè)銀行往往沒有林業(yè)專項貸款指標。負責國家政策性林業(yè)貸款的國家開發(fā)銀行，一般是委托農(nóng)信社等金融機構(gòu)進行具體業(yè)務操作，這些機構(gòu)因為缺乏利益誘導機制，對林業(yè)貸款的積極性不高。上述因素使得林業(yè)信貸供給總量不足，限制了集體林權(quán)抵押貸款的發(fā)展。

其次，現(xiàn)有金融機構(gòu)缺乏掌握林業(yè)知識的金融人才。辦理集體林權(quán)抵押貸款需要既懂金融又懂林業(yè)的復合型信貸人才，而現(xiàn)有金融機構(gòu)往往缺少這類人才。如果信貸人員對集體林權(quán)這一抵押品的特性不了解，他就無法對是否發(fā)放貸款做出正確判斷，這不僅會影響辦貸效率和業(yè)務拓展，而且會使林權(quán)抵押貸款發(fā)放金額進一步減少。因為，在信息不充分的情況下，作為理性經(jīng)濟人，貸款人的首要選擇就是惜貸。

(四)集體林權(quán)抵押貸款的政策法規(guī)問題

一是開展集體林權(quán)抵押貸款的法律依據(jù)不充分，抵押物范圍較窄。目前涉及林權(quán)抵押貸款的政策法規(guī)有《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《擔保法》、《森林法》和《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》等。但是，它們都沒有對以家庭承包方式取得的林地使用權(quán)抵押作出明確規(guī)定?！渡址ā返?5條和《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定了林地使用權(quán)和林地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、招標、拍賣、公開協(xié)商、作價入股，但沒有列示抵押這種方式是否受保護?！渡仲Y源資產(chǎn)抵押登記辦法(試行)》第9條規(guī)定了七類不可抵押的情況，雖然初衷是保護生態(tài)林和公益林，但在實際操作中卻使可實行林權(quán)抵押貸款的范圍變窄了，即以家庭承包形式取得的集體林地使用權(quán)、公益林、特種用途林等均不得抵押。以浙江省安吉縣為例，該縣以家庭承包形式取得的林地面積達7．93萬hm2，國有、集體省級以上公益林面積3．13萬hm2，兩項合計11．06萬hm2，占全縣林地總面積的83．8%，②李劍平:《當前影響林權(quán)抵押貸款制約因素及對策》，《浙江金融》2007年第5期。換言之，即符合林權(quán)抵押貸款標準的林地僅占全縣林地面積的16．2%。

二是森林采伐限額制度增加了集體林權(quán)作為抵押物變現(xiàn)的難度。森林采伐限額制度是《中華人民共和國森林法》明確規(guī)定的一項重要的法律制度。制度初衷是通過控制森林采伐數(shù)量增加森林面積和森林蓄積量。但是，這種完全自上而下的指標管理制度，一方面成為部分管理人員權(quán)力尋租的手段;另一方面，限制了營林者處置資產(chǎn)的自主性和自由度。對于集體林權(quán)抵押貸款的發(fā)展而言，這一制度增加了林業(yè)資產(chǎn)作為抵押物變現(xiàn)的難度，不利于調(diào)動金融機構(gòu)發(fā)展集體林權(quán)抵押貸款的積極性。

(五)集體林權(quán)抵押貸款的相關(guān)服務問題

其一，林權(quán)資產(chǎn)的評估和登記管理不規(guī)范。對抵押資產(chǎn)進行價值評估是抵押貸款的前提。現(xiàn)階段的林權(quán)資產(chǎn)評估缺乏規(guī)范性標準，評估中普遍存在估值與實際價值嚴重背離的現(xiàn)象。評估價值過低，影響林農(nóng)融資的積極性;評估價值過高，影響銀行的信貸資金安全。同時，集體林權(quán)抵押貸款實踐中還存在林權(quán)資產(chǎn)登記管理不規(guī)范的問題，例如，已經(jīng)辦理抵押的林權(quán)資產(chǎn)登記內(nèi)容不夠明確;抵押信息無法與多方相關(guān)當事人共享等，容易導致已抵押資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)糾紛。

其二，規(guī)范、高效的林權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系尚未建立，抵押物變現(xiàn)渠道不暢通，無法適應日趨擴大的林權(quán)抵押貸款之需。從現(xiàn)實情況看，一方面是通過規(guī)范的林權(quán)交易市場進行集體林權(quán)轉(zhuǎn)讓的成本過高，如交易市場的會員費、手續(xù)費、評估費以及各種登記管理費等;另一方面，低交易費用甚至零交易費用的私下轉(zhuǎn)讓導致交易價格亂、交易糾紛多和交易效率低。因此，建設(shè)規(guī)范高效的林權(quán)流轉(zhuǎn)市場，規(guī)范交易、降低費用、提高效率，實現(xiàn)不同規(guī)模抵押物的順利變現(xiàn)，是解決集體林權(quán)抵押貸款難的關(guān)鍵。

三、促進集體林權(quán)抵押貸款健康發(fā)展的對策

(一)完善集體林權(quán)抵押貸款相關(guān)法律法規(guī)

一是盡快修訂相關(guān)法規(guī)，適當擴大林權(quán)抵押物的范圍，把以家庭承包方式取得的林木、林地權(quán)益，納入可抵押的范圍，并且應明文規(guī)定:以林地使用權(quán)作抵押的應及于林木，但以林木作抵押的不應及于林地。二是實施規(guī)范的林權(quán)抵押評估、登記制度，加強林木、林地抵押登記管理，將林權(quán)抵押登記制度設(shè)計成集林權(quán)的認證、交易、登記為一體的綜合化電子聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，以實現(xiàn)抵押信息的多方(當事人)共享。同時，應加強林業(yè)部門和金融機構(gòu)的合作，完善登記內(nèi)容，規(guī)范登記程序，提高登記效率。

(二)加大政府支持力度

現(xiàn)階段，我國林業(yè)金融市場是一個不完全競爭市場，僅靠市場機制無法實現(xiàn)林業(yè)信貸的供求均衡。因此，國家和地方政府有必要采取金融介入手段對其進行干預。首先，負責貸款指標配給的人民銀行應合理調(diào)整支農(nóng)貸款額度分配方案，對因發(fā)放林權(quán)抵押貸款而出現(xiàn)資金困難、貸款額度緊張的商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社，應相應增加其支農(nóng)貸款指標。其次，應實行林權(quán)抵押貸款政府貼息制度，依據(jù)政府財力、林權(quán)抵押貸款規(guī)模等因素，確定各級財政對林權(quán)抵押貸款貼息的水平。再次，政府應積極推進林業(yè)政策性保險試點。采取省、縣財政與林農(nóng)個人共擔保費的辦法提高林農(nóng)參保的積極性。創(chuàng)新森林保險險種，防御自然災害給林業(yè)帶來的風險，進而降低辦理林權(quán)抵押貸款金融機構(gòu)的經(jīng)營風險。

(三)加強金融機構(gòu)的改革和業(yè)務創(chuàng)新

首先，針對集體林權(quán)抵押貸款的借款人比較分散，借款企業(yè)規(guī)模小的特征，一方面應鼓勵小型專業(yè)金融機構(gòu)積極參與集體林權(quán)抵押貸款業(yè)務;另一方面，應在現(xiàn)存金融機構(gòu)中設(shè)置專門從事林權(quán)抵押貸款的部門或人員，這樣既能節(jié)約成本、分散風險，提高服務質(zhì)量，又能更有效地監(jiān)督借款人。其次，針對貸款期限過短的問題，金融機構(gòu)應通過自身的業(yè)務創(chuàng)新解決。例如，按照林木生長周期和不同抵押林種的經(jīng)濟價值，設(shè)定多元化的抵押貸款期限和貸款額度;或開設(shè)小額循環(huán)貸款品種，既減少了金融機構(gòu)再次審核的程序和費用，又降低了借款人再次借貸的手續(xù)費，克服大額長期貸款的弊端。再次，加強對金融機構(gòu)林業(yè)信貸人員的林業(yè)知識培訓，提高他們的業(yè)務熟練程度，縮短辦款時間，提高貸款效率。最后，盡快建立金融機構(gòu)之間，金融機構(gòu)與林業(yè)部門、中介服務部門之間的合作關(guān)系。如可采取委托農(nóng)信社貸款的間接方式，也可與專業(yè)擔保機構(gòu)合作改進鄉(xiāng)村金融服務;建立鄉(xiāng)村信貸協(xié)管員制度，充分利用“熟人社會”的監(jiān)督機制防范騙貸風險。同時，提高借款人資信水平。

(四)科學、公正地評估林權(quán)價值

主要措施包括:盡快出臺《森林資源資產(chǎn)評估管理辦法》;借鑒國內(nèi)外成熟經(jīng)驗，盡快制定統(tǒng)一的《森林資產(chǎn)評估技術(shù)規(guī)程》，切實解決森林資源資產(chǎn)評估不規(guī)范、評估結(jié)果不公允的問題;盡快出臺森林資源資產(chǎn)注冊評估師管理辦法，建立崗前培訓和后繼教育制度，培養(yǎng)復合型資產(chǎn)評估人才;建立森林資源資產(chǎn)評估行業(yè)準入和退出機制，對從業(yè)人員和機構(gòu)定期考核;制定具有激勵機制的人員考核制度，嚴懲弄虛作假的失信評估行為，提高評估質(zhì)量，減少逆向選擇的道德風險。

(五)疏通林權(quán)抵押物變現(xiàn)渠道，消除抵押物變現(xiàn)的制度瓶頸

首先，加快林權(quán)流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)。因地制宜地設(shè)立不同等級、不同規(guī)模的林權(quán)交易市場，拓寬抵押物變現(xiàn)渠道，增加抵押資產(chǎn)的流動性;完善林權(quán)流轉(zhuǎn)政策、法規(guī)的修訂，兼顧地區(qū)的差異性制定具體的條款細則，使集體林權(quán)抵押貸款的抵押物變現(xiàn)有法可依、有章可循。建立縣、鄉(xiāng)、村為一體的互聯(lián)網(wǎng)絡，加強對林權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)管，降低市場風險。其次，改進森林資源限額采伐制度。在保證森林面積和森林蓄積量增加的前提下，根據(jù)林農(nóng)的申請，由林業(yè)主管部門統(tǒng)籌安排，逐級分配采伐指標，將林木采伐的權(quán)利賦予營林者、林權(quán)所有者。同時，應對已經(jīng)設(shè)定抵押的林權(quán)資產(chǎn)優(yōu)先分配采伐指標，以便在抵押資產(chǎn)需要處置時能夠順利變現(xiàn)。

F316．2

A

1003－4145［2012］09－0140－03

2012－04－01

張菡冰，女，高級會計師，山東農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院博士生。岳書銘，男，管理學博士，山東農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院教授。

(責任編輯:欒曉平E－mail:luanxiaoping@163．com)