蔣劍云

（湖南警察學(xué)院 偵查系，湖南 長(zhǎng)沙410138）

試論聯(lián)合國(guó)民事警察維和國(guó)際法依據(jù)的完善

蔣劍云

（湖南警察學(xué)院 偵查系，湖南 長(zhǎng)沙410138）

聯(lián)合國(guó)民事警察維和行動(dòng)的特殊性，決定了其國(guó)際法依據(jù)的特殊性。聯(lián)合國(guó)民事警察維和行動(dòng)的特殊性表現(xiàn)在警察維和發(fā)生的前提與軍事維和不同，組織領(lǐng)導(dǎo)體系不從屬于軍事維和組織領(lǐng)導(dǎo)體系，執(zhí)行的任務(wù)與軍事維和任務(wù)不同，行動(dòng)規(guī)則與軍事維和行動(dòng)規(guī)則有區(qū)別。聯(lián)合國(guó)警察維和國(guó)際法依據(jù)必須適應(yīng)警察維和行動(dòng)的特殊性，一方面拓展傳統(tǒng)維和三項(xiàng)原則的基本內(nèi)涵，另一方面，制定專門的警察維和國(guó)際法準(zhǔn)則，使聯(lián)合國(guó)警察維和行動(dòng)走上相對(duì)獨(dú)立發(fā)展的道路，從而將其發(fā)展成為非武裝性質(zhì)的卓有成效的維持國(guó)際和平的特有形式。

國(guó)際法；聯(lián)合國(guó)維和民事警察；國(guó)際法依據(jù)；完善

一、問(wèn)題的提出

聯(lián)合國(guó)民事警察維和作為聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的一部分，一直以來(lái)在維護(hù)國(guó)際秩序，恢復(fù)任務(wù)區(qū)公共安全和法治方面起著非常重要的作用。冷戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)合國(guó)派遣的民事警察維和行動(dòng)越來(lái)越多，執(zhí)行任務(wù)的形式也越來(lái)越復(fù)雜，維和人員面臨的困難和問(wèn)題不斷出現(xiàn)。如何規(guī)范聯(lián)合國(guó)民事警察維和行動(dòng)已經(jīng)成為了世界各國(guó)共同關(guān)心的議題。從其法律依據(jù)上看，目前國(guó)際法中并沒(méi)有直接規(guī)定聯(lián)合國(guó)民事警察維和方面的內(nèi)容，適用的主要是聯(lián)合國(guó)軍事維和方面的法律依據(jù)。因而，民事警察維和在建立、派遣、執(zhí)法和保障方面都存在這樣或那樣的問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)民事警察維和與軍事維和之間存在較大的差別。一概根據(jù)聯(lián)合國(guó)軍事維和國(guó)際法依據(jù)開展行動(dòng)，解決不了聯(lián)合國(guó)民事警察維和過(guò)程遇到的全部問(wèn)題。因此，進(jìn)一步完善聯(lián)合國(guó)民事警察維和的國(guó)際法依據(jù)是更好地推動(dòng)警察維和行動(dòng)的開展，實(shí)現(xiàn)維護(hù)世界和平的應(yīng)有之義。

二、聯(lián)合國(guó)民事警察維和行動(dòng)的特殊性

聯(lián)合國(guó)民事警察維和行動(dòng)開始于20世紀(jì)60年代。冷戰(zhàn)結(jié)束后，基于“在處理國(guó)內(nèi)沖突的行動(dòng)方面，可能仍非常需要民警來(lái)協(xié)助一個(gè)飽受戰(zhàn)禍蹂躪社會(huì)的恢復(fù)以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治穩(wěn)定。由民警監(jiān)督和培訓(xùn)的地方警察部隊(duì)公平和公正，對(duì)于維持一個(gè)安全和穩(wěn)定的環(huán)境極為重要”[1]的認(rèn)識(shí)，警察也逐漸成為了聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)力量的重要組成部分。1987年以前，維和警察僅部署了35名。1993年，則達(dá)到了4500名。2000年，仍有3000多名維和警察在波黑、塞浦路斯、中非、塞拉利昂、西撒哈拉、海地、危地馬拉和東帝汶等任務(wù)區(qū)參加維和行動(dòng)。2000年中期，來(lái)自70多個(gè)國(guó)家的，大約7000名警察參加了10個(gè)聯(lián)合國(guó)特派團(tuán)。[2]到2011年2月，聯(lián)合國(guó)已經(jīng)進(jìn)行了64次維和行動(dòng)，遍布?xì)W洲、亞洲、非洲、拉丁美洲的廣大地區(qū)，共有82,144名軍事人員，14,521名聯(lián)合國(guó)警察和2198名軍事觀察員參與維和，在維和行動(dòng)中提供軍事人員和聯(lián)合國(guó)警察的國(guó)家共有114個(gè)。[3]與聯(lián)合國(guó)軍事維和行動(dòng)相比，聯(lián)合國(guó)民事警察維和行動(dòng)有著自己的特殊性：

（一）聯(lián)合國(guó)民事警察維和順應(yīng)了國(guó)際關(guān)系的新變化

聯(lián)合國(guó)建立之初，世界兩極分化嚴(yán)重，以美國(guó)為首的資本主義陣營(yíng)和以蘇聯(lián)為首的社會(huì)主義陣營(yíng)兩極對(duì)立。聯(lián)合國(guó)掌控在以美國(guó)為首的西方陣營(yíng)之中，成為了其手中的一種工具。聯(lián)合國(guó)最開始的維和行動(dòng)帶著西方世界的烙印。因此，其開始的軍事維和有比較嚴(yán)重的干預(yù)他國(guó)內(nèi)政的傾向，如朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)中的“聯(lián)合國(guó)軍”。雖然冷戰(zhàn)前聯(lián)合國(guó)也部署了聯(lián)合國(guó)民事警察，但是數(shù)量非常少。冷戰(zhàn)結(jié)束后，國(guó)際關(guān)系發(fā)生了深刻的變化，國(guó)際社會(huì)由兩極向多極化發(fā)展，世界各國(guó)的聯(lián)系進(jìn)一步加強(qiáng)，意識(shí)形態(tài)方面的問(wèn)題逐步趨弱，而社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等方面問(wèn)題更為突出。反映在地區(qū)沖突影響因素上，表現(xiàn)得更為復(fù)雜，除傳統(tǒng)的因素外，出現(xiàn)了其他一些影響地區(qū)穩(wěn)定的因素。比如文化沖突、宗教沖突、資源沖突等。為了適應(yīng)國(guó)際關(guān)系的新變化，聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的指導(dǎo)思想、行動(dòng)職能也在不斷發(fā)展變化。在指導(dǎo)思想上，冷戰(zhàn)時(shí)期，主要是維持和平和協(xié)助解決爭(zhēng)端，冷戰(zhàn)后，維和行動(dòng)逐漸向締造和平和利用強(qiáng)制性手段促進(jìn)和平方面轉(zhuǎn)化。在行動(dòng)職能上，冷戰(zhàn)時(shí)期，維和行動(dòng)的任務(wù)一般僅僅限于監(jiān)督交戰(zhàn)雙方停火、撤軍或者建立隔離帶，以使雙方脫離接觸。冷戰(zhàn)后，維和行動(dòng)從處理國(guó)家與國(guó)家之間的沖突擴(kuò)展到一些主權(quán)國(guó)家內(nèi)部矛盾，承擔(dān)任務(wù)范圍涵蓋了解除、收繳幫派武裝，遣散部隊(duì)，排雷，人道主義援助，安置難民，組織、監(jiān)督選舉，幫助建立警察部隊(duì)，調(diào)查侵犯人權(quán)狀況以及援助經(jīng)濟(jì)復(fù)興等諸多領(lǐng)域。[4]這種變化的一個(gè)直接結(jié)果就是，聯(lián)合國(guó)民事警察維和行動(dòng)的大量增加，維和民警數(shù)量不斷增多。其具體分界點(diǎn)就是1988年聯(lián)合國(guó)成立納米比亞特派團(tuán)。這次維和行動(dòng)，標(biāo)志著維和行動(dòng)逐漸由以單純維和軍事人員參與為主，以監(jiān)督?；馂槁毮埽越鉀Q國(guó)家間矛盾沖突為目標(biāo)的第一代傳統(tǒng)的維和行動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橛写笈S和警察和部分民事官員參與的，以支持人權(quán)，監(jiān)督選舉、法律執(zhí)行，安置和遣返難民，為當(dāng)?shù)鼐焯峁┙ㄗh，向聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)部匯報(bào)任務(wù)區(qū)局勢(shì)，培訓(xùn)當(dāng)?shù)鼐鞛槁毮艿?，重點(diǎn)解決國(guó)家內(nèi)部矛盾沖突的第二代多元綜合性維和行動(dòng)。[5]此后，聯(lián)合國(guó)大量部署運(yùn)用民事警察維和。

（二）聯(lián)合國(guó)民事警察維和行動(dòng)有單獨(dú)的組織領(lǐng)導(dǎo)體系

在聯(lián)合國(guó)總部，警察維和與軍事維和都是由維和行動(dòng)部來(lái)組織協(xié)調(diào)的。警察維和隸屬于聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)部下設(shè)的法治和機(jī)構(gòu)安全廳，而軍事維和則隸屬于聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)部下設(shè)的軍事廳。民事警察維和領(lǐng)導(dǎo)體系可以分為三級(jí)：第一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體系為維和民事警察總部的領(lǐng)導(dǎo)體系，包括總警監(jiān)、負(fù)責(zé)作戰(zhàn)行動(dòng)的副總警監(jiān)、負(fù)責(zé)行政管理的副總警監(jiān)、行政總長(zhǎng)、司法和政策高級(jí)顧問(wèn)等；第二級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體系為地區(qū)性民事警察機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體系，包括地區(qū)警察局指揮官或局長(zhǎng)、地區(qū)警察局副指揮官或副局長(zhǎng)、作戰(zhàn)行動(dòng)指揮官、行政指揮官、案件調(diào)查指揮官、巡邏指揮官等；第三級(jí)指揮體系為民事警察分區(qū)或分局機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)體系，包括民事警察分局局長(zhǎng)、民事警察分局副局長(zhǎng)、警務(wù)隊(duì)長(zhǎng)等。[6]這一領(lǐng)導(dǎo)體系獨(dú)立行使維和職權(quán)，一般情況下不受任何其他軍事行動(dòng)組織指揮體系的節(jié)制或管轄。

（三）聯(lián)合國(guó)民事警察維和行動(dòng)任務(wù)與軍事維和不一致

按照《聯(lián)合國(guó)維和民事警察手冊(cè)》的規(guī)定，聯(lián)合國(guó)民事警察維和的任務(wù)有觀察與監(jiān)督、巡邏、罪案調(diào)查、緊急事件處置、對(duì)邊界和移民的控制、協(xié)助選舉維護(hù)選舉秩序以及招募培訓(xùn)當(dāng)?shù)鼐斓取！霸诤５?，民警幫助建立新的海地?guó)家警察。在克羅地亞，聯(lián)合國(guó)建立了警察支助小組，監(jiān)測(cè)克羅地亞警察在東斯拉沃尼亞的行動(dòng)，鼓勵(lì)一視同仁尊重居民和回返者的權(quán)利。在波斯尼亞和黑塞哥維那，來(lái)自42個(gè)國(guó)家的1600多名警察為建立一支多族裔的、尊重全國(guó)所有族裔的人民權(quán)利的警察部隊(duì)提供指導(dǎo)。在科索沃，有多達(dá)4700名聯(lián)合國(guó)警察負(fù)責(zé)為該地建立一支警察部隊(duì)并負(fù)責(zé)維社會(huì)治安和秩序?！盵7]此外，維和警察防暴隊(duì)主要承擔(dān)以下任務(wù)：一是配合和支援維和警察或當(dāng)?shù)鼐斓膱?zhí)法工作；二是參與大型騷亂、群體性事件的應(yīng)急處理；三是負(fù)責(zé)重大活動(dòng)的現(xiàn)場(chǎng)警衛(wèi)；四是參與人質(zhì)綁架、劫機(jī)等重大惡性案件的處置；五是從事要人保衛(wèi)、重要場(chǎng)所的警戒等工作；六是參與組建、培訓(xùn)當(dāng)?shù)胤辣┗驊?yīng)急處突力量。[8]而軍事維和的任務(wù)主要在于軍事調(diào)停、監(jiān)督等。

（四）聯(lián)合國(guó)民事警察維和行動(dòng)規(guī)則與軍事維和行動(dòng)規(guī)則有差別

傳統(tǒng)的維和行動(dòng)一般堅(jiān)持三項(xiàng)原則，即同意原則、中立原則和不適用武力原則。這些原則在第二代維和之后有了很大的突破。主要是加大了對(duì)軍事維和的約束力。有的學(xué)者認(rèn)為維和必須堅(jiān)持三項(xiàng)原則，只有這樣才能更好地體現(xiàn)維和的目的，才能更好地實(shí)現(xiàn)世界的和平?！熬S和行動(dòng)是維護(hù)國(guó)際和平與穩(wěn)定的國(guó)際合作，而不是國(guó)際制裁和國(guó)際干涉，當(dāng)事方同意、公正和除自衛(wèi)外不使用武力必須成為維和行動(dòng)堅(jiān)定不渝的指導(dǎo)思想?！盵9]

維和行動(dòng)三項(xiàng)原則對(duì)民事警察維和同樣適用。但是，目前民事警察維和已經(jīng)在很大程度上突破了這些原則的具體要求，主要是背離了中立原則，參與處理駐在國(guó)內(nèi)部的警察事務(wù)?！袄鋺?zhàn)后維和行動(dòng)的部署范圍也發(fā)生變化，開始處理一些國(guó)家內(nèi)部的民族、宗教、內(nèi)政等沖突。如維和行動(dòng)的任務(wù)包括培訓(xùn)當(dāng)?shù)孛袷戮斓?。一些只有主?quán)國(guó)家才有權(quán)力做的事情由維和部隊(duì)來(lái)實(shí)施，就在一定程度上違背了不干涉內(nèi)政原則?！盵10]軍事維和行動(dòng)存在突破上述原則的情況。一般而言，在理論界和實(shí)務(wù)界都對(duì)軍事維和突破相應(yīng)原則持反對(duì)態(tài)度，但是對(duì)警察維和突破原則，則一般持贊成態(tài)度。因此，警察維和面臨的國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)比軍事維和要小。

三、現(xiàn)有聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)國(guó)際法依據(jù)在指導(dǎo)警察維和中的不足

關(guān)于聯(lián)合國(guó)維持和平行動(dòng)的法律依據(jù)，是一個(gè)爭(zhēng)論頗多的問(wèn)題。有的學(xué)者主張以聯(lián)合國(guó)憲章的宗旨和原則為依據(jù)。憲章第1條所列宗旨第一項(xiàng)規(guī)定：“維持國(guó)際和平及安全；并為此目的：采取有效具體辦法，以防止且消除對(duì)于和平之威脅，制止侵略行為及其他對(duì)和平之破壞；以和平方法且依正義及國(guó)際法原則，調(diào)整或解決足以破壞和平之爭(zhēng)端或情勢(shì)?！薄爸灰粜穆?lián)合國(guó)維和行動(dòng)實(shí)踐的主要方面，就不難發(fā)現(xiàn)維和行動(dòng)與憲章的這一宗旨是一致的?？梢哉f(shuō)憲章的這一條就是聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的法律依據(jù)?！盵11]有的學(xué)者援引《聯(lián)合國(guó)憲章》第六章或第七章有關(guān)條款，用以說(shuō)明這種部隊(duì)的建立與管轄只能是安理會(huì)的職權(quán)。有的引用與大會(huì)職權(quán)相關(guān)的條款或憲章以外的其他聯(lián)合國(guó)文件，如1950年的《聯(lián)合維持和平?jīng)Q議》作為建立維持和平行動(dòng)的法律基礎(chǔ)。有的還以聯(lián)合國(guó)為實(shí)現(xiàn)其宗旨所應(yīng)具有的一種隱含權(quán)力(implied powers)來(lái)論證維持和平行動(dòng)的法律根據(jù)。也有人認(rèn)為，以憲章第40條來(lái)解釋維持和平行動(dòng)，似乎比較符合憲章的精神。[12]有的學(xué)者人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從維持和平行動(dòng)的性質(zhì)和基本特征出發(fā)，把《憲章》第1條第1款、第36條第1款和第40條看成一個(gè)整體，作為維和行動(dòng)的法律依據(jù)。[13]

從上述觀點(diǎn)中難以看出在現(xiàn)有的維和國(guó)際法依據(jù)中有關(guān)于民事警察維和問(wèn)題方面的直接依據(jù)。因而現(xiàn)有的國(guó)際法依據(jù)對(duì)聯(lián)合國(guó)民事警察維和而言存在明顯的不足。

1.聯(lián)合國(guó)憲章及其他國(guó)際法沒(méi)有關(guān)于民事警察維和問(wèn)題方面的明確規(guī)定。聯(lián)合國(guó)憲章沒(méi)有對(duì)聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)作出明確規(guī)定，更不用說(shuō)關(guān)于民事警察維和方面的規(guī)定。關(guān)于聯(lián)合國(guó)維和只有一些基本原則規(guī)定，從而導(dǎo)致理論依據(jù)眾說(shuō)紛紜。按照聯(lián)合國(guó)第六任秘書長(zhǎng)加利的理解，聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)既不同于聯(lián)合國(guó)憲章第六條歸于斡旋、調(diào)解等和平解決爭(zhēng)端手段，也不同于第七章的制裁、軍事行動(dòng)等強(qiáng)制手段。因此，維和行動(dòng)又被稱為是“六章半”行動(dòng)。即便如此理解，在這“六章半”行動(dòng)中也很難找到關(guān)于民事警察維和的具體操作規(guī)定。因此，相比于聯(lián)合國(guó)軍事維和而言，警察維和的國(guó)際法依據(jù)更是缺乏。

2.聯(lián)合國(guó)憲章及其他國(guó)際法沒(méi)有對(duì)警察維和行動(dòng)進(jìn)行明確的界定。在聯(lián)合國(guó)官方網(wǎng)站，聯(lián)合國(guó)維持和平行動(dòng)被定義為“幫助遭受沖突的國(guó)家創(chuàng)造實(shí)現(xiàn)持久和平的條件”。初期，“聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)是由聯(lián)合國(guó)建立的、在沖突地區(qū)幫助維持或恢復(fù)和平的包括軍事人員在內(nèi)的沒(méi)有強(qiáng)制力的一種國(guó)際行動(dòng)?！钡?，“冷戰(zhàn)結(jié)束后，聯(lián)合國(guó)在維持世界和平與安全中的地位不斷提高，維和行動(dòng)進(jìn)入到比較活躍的階段。維和行動(dòng)從維持和平發(fā)展到建立和平乃至締造和平，從主要處理國(guó)家之間的沖突轉(zhuǎn)為國(guó)內(nèi)沖突?！盵14]對(duì)于這些變化，國(guó)際法并沒(méi)有及時(shí)作出反應(yīng)及時(shí)規(guī)范、調(diào)整聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的具體內(nèi)涵。聯(lián)合國(guó)民事警察維和主要興起于冷戰(zhàn)結(jié)束后，面臨的形勢(shì)更是復(fù)雜多變。聯(lián)合國(guó)進(jìn)行了多次派遣，但是無(wú)法就有關(guān)問(wèn)題采用國(guó)際法的形式予以明確。這一方面反映了聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)在代表性上存在一定的問(wèn)題，一方面更深層次反映了國(guó)際社會(huì)中難以調(diào)和的矛盾和沖突。

3.聯(lián)合國(guó)憲章及國(guó)際法沒(méi)有對(duì)警察維和的組織機(jī)構(gòu)、目標(biāo)、任務(wù)以及規(guī)則等作出明確規(guī)定。沒(méi)有組織機(jī)構(gòu)，就沒(méi)有行動(dòng)的基礎(chǔ)，沒(méi)有行動(dòng)目標(biāo)、任務(wù)和規(guī)則，行動(dòng)則會(huì)盲目?，F(xiàn)在出現(xiàn)的各種維和行動(dòng)面臨困境或遭受指責(zé)大多都是源于行動(dòng)目標(biāo)的缺失和行動(dòng)規(guī)則的缺乏。因此，必須就聯(lián)合國(guó)警察維和的組織機(jī)構(gòu)、目標(biāo)、任務(wù)及規(guī)則作出統(tǒng)一規(guī)定，以使警察維和行動(dòng)有章可循。

四、完善聯(lián)合國(guó)民事警察維和行動(dòng)國(guó)際法依據(jù)的構(gòu)想

針對(duì)警察維和行動(dòng)面臨的國(guó)際法依據(jù)的缺乏，完善其國(guó)際法依據(jù)就顯得非常必要。為了避免沒(méi)有維和依據(jù)所造成各種問(wèn)題和困難，在遵循國(guó)際法基本準(zhǔn)則的前提下，非常有必要在世界各國(guó)的共同努力下，推動(dòng)聯(lián)合國(guó)警察維和行動(dòng)實(shí)的法制化和規(guī)范化。

（一）完善聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)的基本原則

從維和實(shí)踐看，傳統(tǒng)的維和行動(dòng)三項(xiàng)原則面臨諸多的挑戰(zhàn)。聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)在實(shí)踐上已經(jīng)大大突破了傳統(tǒng)的原則。首先，違背了同意原則。例如聯(lián)合國(guó)伊科觀察團(tuán)事先就沒(méi)有取得伊拉克的同意，聯(lián)合國(guó)索馬里行動(dòng)也沒(méi)有得到索馬里沖突各方的許可。其二，違反了中立原則。例如，從1992年到1995年，在聯(lián)合國(guó)采取的11項(xiàng)維和行動(dòng)中有9項(xiàng)是處理國(guó)內(nèi)沖突，與中立原則相違背。其三，違背了不使用武力原則。在聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)中，維和士兵多次使用武力介入當(dāng)?shù)貨_突，并造成了當(dāng)?shù)仄矫竦膫?。例如，在波黑的維和士兵和塞族士兵就因爭(zhēng)奪據(jù)點(diǎn)、武器庫(kù)多次交火，致雙方都有人員傷亡。從聯(lián)合國(guó)民事警察維和的角度看，對(duì)維和原則的突破主要集中在中立原則的問(wèn)題上。因?yàn)槊袷戮炀S和主要都是從事處理國(guó)內(nèi)事務(wù)，培訓(xùn)當(dāng)?shù)鼐欤锇刚{(diào)查，邊境控制等，行使的就是一國(guó)內(nèi)部的管理職權(quán)，“干涉他國(guó)內(nèi)政”已經(jīng)成為常態(tài)，當(dāng)然這種干涉必須有同意這個(gè)先決條件。因此，對(duì)于警察維和而言，維和行動(dòng)原則的拓展應(yīng)該從中立、不干涉內(nèi)政原則入手，規(guī)范民事維和警察的具體職責(zé)范圍。

（二）制定聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)法典或單獨(dú)的聯(lián)合國(guó)民事警察維和行動(dòng)規(guī)約予以規(guī)范

除完善聯(lián)合國(guó)民事警察維和原則之外，還必須制定聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)法典或單獨(dú)的聯(lián)合國(guó)民事警察維和行動(dòng)規(guī)約，妥善解決聯(lián)合國(guó)民事警察維和行動(dòng)的法律依據(jù)。長(zhǎng)期以來(lái)，聯(lián)合國(guó)民事警察維和行動(dòng)以空泛的《聯(lián)合國(guó)憲章》為依據(jù)，但是《聯(lián)合國(guó)憲章》并沒(méi)有回答究竟是什么構(gòu)成了對(duì)國(guó)際安全的威脅。這就使得安理會(huì)在解釋和判斷安全威脅和威脅行動(dòng)的時(shí)候表現(xiàn)出過(guò)大的伸縮性和不確定性。由于缺乏具體判斷依據(jù)和操作程序，使得維和行動(dòng)的權(quán)威性和效率大大減低。從國(guó)際法角度看，有很多關(guān)于解決國(guó)際爭(zhēng)端的規(guī)范成功立法，比如《國(guó)際刑事法院規(guī)約》等。在聯(lián)合國(guó)民事警察維和領(lǐng)域同樣可以借鑒類似立法，對(duì)警察維和行動(dòng)作出明確而具體的規(guī)定，從而從程序上和實(shí)體上對(duì)維和行動(dòng)作出規(guī)定。筆者認(rèn)為，聯(lián)合國(guó)民事警察維和行動(dòng)專門立法，可以采用在聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)法典中專門設(shè)立一章，或者形成專門的聯(lián)合國(guó)民事警察維和行動(dòng)法典的做法。具體內(nèi)容可以包含：

1.聯(lián)合國(guó)民事警察維和的指導(dǎo)思想。聯(lián)合國(guó)民事警察維和著重于監(jiān)督和觀察一國(guó)國(guó)內(nèi)的基本情況，維護(hù)法律秩序。因此其指導(dǎo)思想就應(yīng)該突出聯(lián)合國(guó)民事警察在代為履行一國(guó)國(guó)內(nèi)職能時(shí)所應(yīng)該遵循的基本方針和精神，突出聯(lián)合國(guó)民事警察維和的特殊性。

2.聯(lián)合國(guó)民事警察維和的基本原則。在堅(jiān)持傳統(tǒng)維和三項(xiàng)原則的同時(shí)，發(fā)展適合民事警察維和的特別原則。比如在中立、不干涉內(nèi)政原則下，在取得駐在國(guó)同意的情況下考慮擴(kuò)展聯(lián)合國(guó)民事警察維和的職能和范圍；對(duì)于維和警察武力使用問(wèn)題也可以根據(jù)實(shí)際情況參照駐在國(guó)國(guó)內(nèi)警察武器使用情況予以規(guī)范等。

3.聯(lián)合國(guó)警察維和行動(dòng)與成員國(guó)的關(guān)系。明確聯(lián)合國(guó)警察參與維和行動(dòng)由成員國(guó)派遣，但派遣出去之后就受聯(lián)合國(guó)的組織指揮，不再聽命于成員國(guó)。因此必須明確聯(lián)合國(guó)警察維和行動(dòng)與成員國(guó)之間的關(guān)系。

4.聯(lián)合國(guó)民事警察維和的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、組織體系、法律地位。在組織體系上，由聯(lián)合國(guó)領(lǐng)導(dǎo)，并建立相應(yīng)的組織體系，明確聯(lián)合國(guó)民事維和警察的法律地位。維和警察作為聯(lián)合國(guó)工作人員，享有一定的特權(quán)與豁免。

5.聯(lián)合國(guó)民事警察維和行動(dòng)任務(wù)的確定。任務(wù)確定關(guān)系到維和警察的招募、訓(xùn)練和派遣。首先必須界定聯(lián)合國(guó)警察維和的具體任務(wù)類型。雖然聯(lián)合國(guó)已經(jīng)就維和警察任務(wù)做了一些界定，筆者認(rèn)為有些任務(wù)超越了聯(lián)合國(guó)憲章，應(yīng)該予以糾正。比如，行使一國(guó)主權(quán)范圍內(nèi)職權(quán)的罪案調(diào)查、邊境巡邏及移民管理等。

6.聯(lián)合國(guó)維和民事警察的招募、訓(xùn)練及派遣?，F(xiàn)有的模式是由派遣國(guó)招募、訓(xùn)練和派遣。這種模式存在一定的弊端，比如素質(zhì)不統(tǒng)一，訓(xùn)練不一致等。事實(shí)上聯(lián)合國(guó)可以組織或委托一些國(guó)家對(duì)聯(lián)合國(guó)維和警察進(jìn)行培訓(xùn)，以統(tǒng)一執(zhí)法規(guī)范，提高執(zhí)法效率。

7.聯(lián)合國(guó)民事警察維和的后勤保障和風(fēng)險(xiǎn)防范。后勤保障由派遣國(guó)提供，導(dǎo)致各國(guó)警察后勤保障不一致，影響警察維和工作。聯(lián)合國(guó)可以著手改革，將警察維和的后勤保障統(tǒng)一起來(lái)，從而使聯(lián)合國(guó)警察維和工作順利開展。在風(fēng)險(xiǎn)防范方面，必須作出相應(yīng)的保障性規(guī)定。從民事警察維和的實(shí)踐看，民事警察面臨的風(fēng)險(xiǎn)既有疾病、地震等自然風(fēng)險(xiǎn)，也有被劫持、交通事故等人為風(fēng)險(xiǎn)。截止到2012年4月，維和警察死亡人數(shù)達(dá)到了207名。國(guó)際法必須對(duì)聯(lián)合國(guó)民事警察的人身傷亡撫恤作出相應(yīng)的規(guī)定，以作為民事警察人身傷害的處理依據(jù)。

8.聯(lián)合國(guó)維和民事警察在駐地違法犯罪的懲治。聯(lián)合國(guó)維和民事警察在任務(wù)區(qū)的違法或犯罪的行為，會(huì)對(duì)聯(lián)合國(guó)的形象造成很大的負(fù)面影響。2004年，聯(lián)合國(guó)維持和平行動(dòng)部共收到105項(xiàng)指控，其中16項(xiàng)針對(duì)文職人員，9項(xiàng)針對(duì)民警，80項(xiàng)針對(duì)軍事人員。大多數(shù)指控涉及與年齡不到18歲的人發(fā)生性行為（45%），以及與成年人賣淫女發(fā)生性行為（31%）。強(qiáng)奸和性攻擊的指控各占13%和5%。剩余6%的指控涉及性剝削和性虐待。[15]因此在規(guī)范聯(lián)合國(guó)維和警察行為時(shí)，必須對(duì)其相應(yīng)違法或犯罪行為管轄、法律適用、執(zhí)行等問(wèn)題作出明確的規(guī)定，明確適用對(duì)象、行為性質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)確定、法律調(diào)整方法以及法律責(zé)任的承擔(dān)方式等，從而使有關(guān)法律依據(jù)具有可操作性。

五、結(jié)語(yǔ)

聯(lián)合國(guó)民事警察維和行動(dòng)主要著眼于一國(guó)內(nèi)部事務(wù)的處理，不僅任務(wù)上具有自身的特點(diǎn)和規(guī)律，就其組織、管理、保障等也有自身的特殊性，實(shí)踐中必須依據(jù)規(guī)則行動(dòng)。聯(lián)合國(guó)民事警察維和行動(dòng)在實(shí)踐上極為需要專門性國(guó)際法依據(jù)。聯(lián)合國(guó)應(yīng)該秉承維持世界和平的宗旨，積極創(chuàng)造條件，為開展聯(lián)合國(guó)民事警察維和行動(dòng)提供行動(dòng)規(guī)則，確保其維和行動(dòng)符合聯(lián)合國(guó)憲章的宗旨和目的。

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D99

A

1673―2391(2012)08―0138―04

2012—05—26

蔣劍云，湖南警察學(xué)院偵查系。

【責(zé)任編校：譚明華】