袁文藝

（湖北經(jīng)濟學院，湖北 武漢 430205）

食品安全管制制度的國際比較及啟示

袁文藝

（湖北經(jīng)濟學院，湖北 武漢 430205）

西方發(fā)達國家已歷經(jīng)了食品安全由亂到治的過程，其食品安全管制制度的經(jīng)驗能給我國提供有益的借鑒和啟示。通過對美國、歐盟和澳大利亞等代表性國家和地區(qū)的分析，西方國家食品安全管制制度共性的經(jīng)驗表現(xiàn)為：健全的食品安全管制法規(guī)；高效的食品安全管制機構(gòu)；積極參與的食品安全利益相關(guān)者；嚴格統(tǒng)一的食品安全標準體系。

食品安全管制；國際比較；管制機構(gòu)；管制法規(guī)

近年來，我國食品安全重大事故頻發(fā)，尤其是2008年爆發(fā)的三鹿奶粉事件最引人關(guān)注，由此催生了2009年《中華人民共和國食品安全法》及其《實施條例》的立法及施行。《食品安全法》實施之后，各類食品安全事故仍然屢屢見諸報端，如海南毒豇豆事件、地溝油事件、加碘鹽事件等等，特別是2011年3月爆發(fā)的雙匯集團“瘦肉精”事件，再次引發(fā)了消費者對食品企業(yè)的不信任及對政府監(jiān)管能力的質(zhì)疑。和中國一樣，西方國家也曾歷經(jīng)食品安全問題的困擾，并就食品安全管制進行了長期的制度建設和變革。他山之石，可以攻玉，研究國外食品安全管制制度，可以為我國食品安全管制制度的完善提供借鑒和啟示。

一、若干國家的食品安全管制制度

（一）美國的食品安全管制制度

1.美國的食品安全管制機構(gòu)

自18世紀建國以來，美國的食品安全經(jīng)歷了由亂到治的過程。從管制機構(gòu)設置的角度來看，美國是分散管制模式的典型，以分品種管制為主，即政府部門按照食品種類進行分工管制。聯(lián)邦政府層面，由15個管制機構(gòu)共同承擔食品安全管制職責，最重要的兩個機構(gòu)是農(nóng)業(yè)部的食品安全檢查局（Food Safety and Inspection Service，F(xiàn)SIS） 和衛(wèi)生部的食品藥品管理局（Food and Drug Administration，F(xiàn)DA）。FSIS負責肉類、家禽和蛋制品的安全管制，并被授予監(jiān)督執(zhí)行聯(lián)邦食用動物產(chǎn)品安全法規(guī)的權(quán)限。FDA負責FSIS職能之外的所有食品的安全管制，約占美國食品消費量的80%。尤為重要的是，F(xiàn)DA負責美國進出口食品的安全管制，與中國及其它國家的企業(yè)和消費者經(jīng)常打交道。FSIS和FDA之外，還有三個較為重要的管制機構(gòu)，分別是衛(wèi)生部的疾病控制中心（U.S.Center for Disease and Contol，CDC）、商務部的國家海洋漁業(yè)管理局（National Marshal and Fishes Service，NMFS） 以及環(huán)境保護總署（Envionmental Protection Agency，EPA）。CDC負責食源性疾病的監(jiān)測與調(diào)查，NMFS負責對水產(chǎn)品的質(zhì)量和安全進行自愿的收費性監(jiān)測，EPA負責對食品、動物飼料中農(nóng)藥使用和殘留量的管制以及飲用水的安全管制。

2.美國的食品安全管制法規(guī)

上世紀初，由于美國食品生產(chǎn)過程中衛(wèi)生和安全問題日益突出，引發(fā)消費者的強烈不滿，1906年6月30日美國國會通過了第一部食品安全管制法律《食品和藥品法》，對食品生產(chǎn)中的衛(wèi)生和安全予以規(guī)范，明確禁止企業(yè)生產(chǎn)和銷售冒牌和摻假的食品?！妒称泛退幤贩ā返膶嵤?，標志著美國聯(lián)邦政府對食品衛(wèi)生和安全依法管制的開端。之后，針對層出不窮的食品安全和衛(wèi)生問題，順應經(jīng)濟快速發(fā)展過程中消費者等利益集團的壓力，美國陸續(xù)出臺了食品安全管制的一系列法律法規(guī)及其修正案，如《肉類檢查法》、《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》、《公共衛(wèi)生服務法》、《嬰兒食品配方法》、《食品添加劑修正案》、《色素添加劑修正案》等等。另外，突發(fā)事件也會促成美國的食品安全立法。如2001年“9·11”事件之后，為了嚴防恐怖分子在食品供應鏈中的蓄意污染，美國2002年頒布了《公共安全與生物恐怖應急法》，制定了一系列食品防恐的舉措。

目前，美國有35部聯(lián)邦法律涉及食品安全管制，最重要的是FDA負責執(zhí)行的《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》，F(xiàn)SIS負責執(zhí)行的《聯(lián)邦肉類檢查法》、《禽類制品檢查法》和《蛋類檢查法》以及《公共衛(wèi)生服務法》。其中，《聯(lián)邦食品、藥品、化妝品法》、《公共衛(wèi)生服務法》等屬于綜合性法律，食品安全管制只是法規(guī)調(diào)整范圍的一部分，《聯(lián)邦肉類檢查法》、《蛋制品檢驗法》等則是非常具體的專門針對某一類食品的安全管制法規(guī)。此外，在《美國法典》中針對食品安全問題的嚴格和完善的法律規(guī)定的基礎上，農(nóng)業(yè)部與FDA負責制定了美國《食品法典》，以指導食品安全管制機構(gòu)對食品供應鏈中質(zhì)量和安全的監(jiān)控。

3.美國的食品召回制度

完善的食品召回制度是美國食品安全管制的顯著特點。食品召回對美國公眾健康產(chǎn)生了積極的影響，F(xiàn)ISS和CDC的監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，1996年以來隨著食品召回的數(shù)量穩(wěn)步上升，食源性疾病發(fā)病率持續(xù)下降[1](P122)。美國的食品召回制度包括以下幾個方面：

一是明確的召回法規(guī)和召回負責部門?！妒称贰⑺幤芳盎瘖y品法》中詳細規(guī)定了食品召回的各項內(nèi)容。FDA和FSIS是食品召回負責部門。與在食品安全管制方面的負責范圍一樣，F(xiàn)SIS負責肉類、禽類和蛋類食品的召回，F(xiàn)DA負責其余食品的召回。FDA和FSIS就各自職權(quán)范圍內(nèi)的食品召回，分別制定了詳細的規(guī)定。如FSIS制定的《FSIS指南8080.1：肉類和禽類產(chǎn)品的召回》、《FSIS指南8091.1：FSIS健康危害評估委員會工作程序》等。二是主動召回為主。美國食品召回分為主動召回、要求召回和指令召回。主動召回是食品企業(yè)發(fā)現(xiàn)食品存在安全問題或安全隱患時，自愿向消費者發(fā)起的食品召回。如果食品企業(yè)沒有主動進行食品召回，F(xiàn)DA可以直接要求有問題的企業(yè)實施食品召回并且承擔主要責任。一般來說，只有在FDA掌握了企業(yè)食品安全問題的充分證據(jù)的前提下，要求召回才具備其合法性。此外，為了加強對生物制品、嬰幼兒食品以及在洲際間銷售的牛奶制品這3種特殊食品的安全管制，針對這類食品的安全隱患，F(xiàn)DA有權(quán)強制這類企業(yè)實施食品召回，即指令召回。主動召回為主，可以有效激勵企業(yè)主動進行食品召回以降低安全風險。三是召回程序完備。食品召回程序的完備，有利于提高食品召回的可操作性，保障消費者和食品企業(yè)的利益。四是召回制度分級明確。根據(jù)問題食品的風險程度，美國將食品召回劃分為三級：一級召回適用于問題食品存在嚴重危害健康甚至可能導致死亡的情形；二級召回適用于問題食品有可能造成短期內(nèi)有害健康的后果，或者造成嚴重危害健康的后果可能性較小的情形；三級召回適用于問題食品基本上不會導致有害健康的后果的情形。分級不同，重視程度也不同。一級召回一般需要發(fā)布警報，二級召回可以發(fā)布警報，三級召回則一般不需要發(fā)布警報。

（二）歐盟的食品安全管制制度

1.歐盟的食品安全管制機構(gòu)

歐盟是全世界最大的食品生產(chǎn)與消費區(qū)域。歐盟食品安全管制體制包括歐盟和其成員國兩個層次。從歐盟的前身歐共體開始，食品安全就是歐盟國家的關(guān)注重點。歐盟建立了縱向和橫向相結(jié)合的食品安全管制體制，縱向聯(lián)通歐盟到各成員國國內(nèi)各個層級，橫向跨越歐盟成員國之間及歐盟與非歐盟國家之間。歐盟層級有四個主要的食品安全管制機構(gòu)。一是歐盟理事會，負責制定歐盟范圍內(nèi)的食品安全基本政策，制定重大的食品安全行動計劃。二是歐盟委員會及相應的常務委員會，包括食品科學委員會、動物健康與福利科學委員會等。這些委員會的職能是向歐盟理事會與歐洲議會提供各種食品安全管制的立法建議和議案。三是歐盟食品安全管理局，成立于2000年12月，其職責是負責監(jiān)測整個食物鏈的安全，由管理委員會、行政主任、咨詢論壇、科學委員會和8個專門科學小組組成。四是歐盟各成員國國內(nèi)的食品安全管制機構(gòu)。在歐盟關(guān)于食品安全的統(tǒng)一規(guī)定下，各成員國建立了與本國實際相結(jié)合的食品安全管制體系。歐盟與成員國之間，重大政策由歐盟統(tǒng)一制定，各國自己的食品安全管制機構(gòu)的職責由各國根據(jù)國情自己制定，體現(xiàn)了統(tǒng)一性和靈活性的結(jié)合。

2.歐盟的食品安全管制法規(guī)

與管制機構(gòu)的設置類似，歐盟的食品安全管制法規(guī)也包括歐盟制定的法規(guī)及其成員國制定的法規(guī)兩個層面。歐盟委員會1997年頒布了《食品立法總原則的綠皮書》，以此為基礎制定了20多部食品安全管制法規(guī)，包括《通用食品法》、《食品衛(wèi)生法》以及食品添加劑、食品調(diào)料包裝和放射性食物的保存方法等方面的法規(guī)?！妒称妨⒎傇瓌t的綠皮書》中，沒有提到“食品安全”這個概念。上世紀末發(fā)生的瘋牛病和二惡英等惡性食品安全事件，使人們對“食品安全”理念的理解越來越深刻?；诖耍?000年1月歐盟發(fā)布了《食品安全白皮書》?！妒称钒踩灼芬员Ｕ鲜称钒踩珵樽谥迹岢隽恕皬奶镩g到餐桌”的食品安全全程管制原則。以《食品安全白皮書》為核心形成了新的食品安全法律體系框架，從22個方面制定了84條食品安全的保障措施，可以歸納為6大類食品安全和衛(wèi)生問題：食品衛(wèi)生；動物健康與福利；飼料；污染物和殘留物；添加劑、調(diào)料、標簽；轉(zhuǎn)基因食品和新型食品。

歐盟各成員國在《食品安全白皮書》的法律框架下，也制定和修訂了各自的食品安全法律制度。為避免各成員國之間法律法規(guī)的不協(xié)調(diào)，按照《食品安全白皮書》的要求，歐洲議會和歐盟理事會建立了歐盟食品安全管理局（EFSA），并于2002年1月28日發(fā)布了178/2002號指令。178/2002號指令設立了歐盟食品安全總的指導原則、方針和目標，確立了處理食品安全事務的一般程序，旨在協(xié)調(diào)各成員國在食品安全立法上應該追求的共同目標，并為制定食品安全法提供了基礎。

（三）澳大利亞的食品安全管制制度

1.澳大利亞的食品安全管制機構(gòu)

澳大利亞聯(lián)邦政府負責進出口食品的安全監(jiān)管，各州和地區(qū)政府依據(jù)自己制定食品安全法規(guī)，負責國內(nèi)食品的安全管制。澳大利亞是農(nóng)產(chǎn)品和食品出口大國，75%左右的農(nóng)產(chǎn)品和25%的農(nóng)產(chǎn)品制成品用于出口，對國際市場有較大的依賴程度。因此，為了保持農(nóng)產(chǎn)品和食品行業(yè)國際市場上的競爭優(yōu)勢，也為了保護本國人民的健康和安全，澳大利亞高度重視食品安全，建立了高效率的食品安全管制機構(gòu)。澳大利亞政府中，負責食品安全管制的主要機構(gòu)是：澳新食品管理局（Australia New Zealand Food Authority，ANZFA）、澳大利亞檢疫檢驗局（Australia Quarantine and Inspection Service，AQIS）、澳大利亞生物安全局（Biosecurity Australia，BA）。澳新食品管理局（ANZFA）是最主要的管制機構(gòu)，負責澳大利亞和新西蘭的食品安全管制事務，主要職能是制定統(tǒng)一的食品安全計劃，制定食品安全標準，協(xié)調(diào)食品安全執(zhí)法和召回行動，負責國內(nèi)和進出口食品的風險分析。檢疫檢驗局（AQIS）的職能是確保所有進口食品和大部分出口食品的安全。生物安全局（BA）的職能是對進口動植物及其制成品可能導致的疫病風險的安全評估。

2.澳大利亞的食品標準制定政策

澳新食品標準局（Food Security Australia NewZealand，F(xiàn)SANZ）是澳大利亞和新西蘭兩國共同設立的獨立的非政府組織，主要職能是制定適用于在澳新境內(nèi)生產(chǎn)、流通、消費和進口食品的各項質(zhì)量安全標準，其目的是通過嚴格的質(zhì)量標準保障澳新兩國的食品安全和國民健康。FSANZ與聯(lián)邦政府和地方政府保持密切的合作關(guān)系。聯(lián)邦政府和地方政府的9名官員組成部長委員會（The Ministerial Council），指導 FSANZ的政策制定。2000 年澳大利亞《國內(nèi)政府間食品協(xié)定》簽署后，部長委員會擔負起指導制定食品安全標準政策的職責。部長委員會主席由澳大利亞健康和老年部部長擔任，F(xiàn)SANZ是部長委員會的觀察員。食品安全標準的制定程序慎重而科學，F(xiàn)SANZ在部長委員會的指導下通過信息公開、吸納消費者意見、與相關(guān)企業(yè)和社團充分協(xié)商等形式保證標準制定的公開化和科學化。制定或修改食品安全質(zhì)量標準，一般需要經(jīng)過兩輪的公眾協(xié)商。FSANZ聘任了一批食品安全領(lǐng)域的專家，以聽取科學和專業(yè)的意見，專家們還會對未來5-10年可能出現(xiàn)的食品安全影響因素進行前瞻性研究。

3.澳大利亞的動植物衛(wèi)生檢疫制度

檢疫檢驗局（AQIS）是澳大利亞農(nóng)林漁業(yè)部中的重要部門，是執(zhí)行食品安全標準的最重要的部門之一。AQIS的職能是保護澳大利亞免遭因為動植物產(chǎn)品進口而產(chǎn)生的外來疾病和瘟疫的侵害，對入境的國際旅客、貨物、郵件、動植物及其制成品進行檢驗檢疫，同時也對出口的動植物及其制成品進行檢驗檢疫。AQIS具體的工作職責是，維持本部門進出口產(chǎn)品檢驗檢疫工作的正常運行，與澳大利亞海關(guān)部門保持聯(lián)絡，與FSANZ共同制定和實施食品抽樣檢測計劃以及決定不安全食品的處理措施。AQIS承擔著雙重使命，即對內(nèi)保障國民的健康和安全，對外促進澳大利亞農(nóng)業(yè)和食品的出口。AQIS檢疫的產(chǎn)品包括糧食、蔬菜、肉制品、水產(chǎn)品、奶制品、花卉、皮革、羊毛和活的禽畜。AQIS提供的檢測證明，其權(quán)威性已經(jīng)成為國際市場上的通行證。澳大利亞的綠色農(nóng)產(chǎn)品、牛肉羊肉產(chǎn)品和奶制品受到歐美等發(fā)達國家消費者的歡迎，AQIS功不可沒。AQIS作為合格的食品安全管制機構(gòu)，還擔負著與國外政府和相關(guān)國際組織談判的職能，以促進本國農(nóng)產(chǎn)品和食品獲得更多的海外訂單。

二、國外食品安全管制的經(jīng)驗及啟示

1.健全的食品安全管制法規(guī)

健全的法律法規(guī)是食品安全管制的必要保障。基于法治的傳統(tǒng)，西方國家立足于法律，通過立法和不斷完善法律法規(guī)以實現(xiàn)對食品安全的有效管制。西方國家的食品安全立法有著悠久的歷史，如美國自1906年頒布《食品和藥品法》至今，已逾百年歷程。菲利普-希爾茨在其著作《保護公眾健康——美國食品藥品百年監(jiān)管歷程》（2006）中，詳細介紹了百年來美國面臨如今天中國遇到的食品和藥品安全困境時是如何一步一步地通過立法等手段迎接挑戰(zhàn)的，而且這個歷程還在進行中，我國既是旁觀者，也是參與者。

總體而言，國外食品安全管制法規(guī)體系的經(jīng)驗表現(xiàn)在四個方面。一是制定了食品安全管制的基本法。如歐盟的《食品安全白皮書》，日本的《食品安全基本法》等。基本法以消費者的安全和健康保障為宗旨。以基本法為核心，配以其他的具體的專項法律，形成相互協(xié)調(diào)、共同作用的食品安全管制法律法規(guī)體系。這個體系是彈性的和動態(tài)的，當新的食品安全問題出現(xiàn)后，會及時調(diào)整原有的法律規(guī)定，或制定新的法律規(guī)定以解決新的問題。如轉(zhuǎn)基因食品大量出現(xiàn)后，各國紛紛出臺法規(guī)，實施對生物技術(shù)食品的食用安全管理[2]。又如“9·11”事件之后，美國及時頒布《公共安全與生物恐怖應急法》，以應對食品安全領(lǐng)域反恐。二是在法律上明確食品安全管制機構(gòu)的設置及其職能。如日本按照《食品安全基本法》成立“食品安全委員會”，法律中以大量篇幅賦予該委員會明確的責權(quán)。反觀我國，雖然我國《食品安全法》第三條中也規(guī)定了國務院成立食品安全委員會，但其工作職責由國務院定，以致至今該委員會的職能還是宏觀和抽象的，其效能的發(fā)揮更依賴于領(lǐng)導人的重視程度和威信而不是法律中的明確授權(quán)和規(guī)定。三是食品安全立法和管制過程中的國際化。在食品貿(mào)易全球化時代，食品安全法規(guī)和標準的制定已經(jīng)不是一個國家關(guān)起門來的家務事。西方國家非常注重本國食品安全管制法規(guī)與國際法規(guī)和標準的接軌，一方面可以實現(xiàn)食品進出口過程中交易成本的節(jié)約，另一方面國際化的法規(guī)和標準足以保障食品質(zhì)量和消費者的健康與安全。四是法律條款細致具體，可操作性強。如德國的《食品法》有幾十萬條條文，基本上涵蓋了可能遇到的各種食品安全問題及其隱患，實現(xiàn)有法可依和依法管理，避免出現(xiàn)食品安全管制的執(zhí)法死角。日本的食品安全標準，也基本上覆蓋到了每一類食品的每一個生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)。雖然學者們提出了“法律不完備”理論[3]，現(xiàn)實中法律也不可能解決一切問題，尤其是食品生產(chǎn)經(jīng)營過程中的新品種、新成分、新工藝所可能導致的安全風險，但是法律條文的細致詳盡可以最大程度上使管制人員依法管制，避免過度的剩余裁量。

2.高效的食品安全管制機構(gòu)

西方國家的一些食品安全管制機構(gòu)因其高效和權(quán)威享有盛譽，成為“食品安全”的代名詞，如美國的FDA，澳大利亞的AQIS。發(fā)達國家食品安全管制機構(gòu)的經(jīng)驗可概括為三條：第一，管制機構(gòu)趨于集中和獨立。實踐表明，食品安全管制效率的提高與管制機構(gòu)和職能的集中呈正向關(guān)系。從機構(gòu)設置的角度看，國際上存在以美國、日本為代表的分散管制模式，以加拿大為代表的集中管制模式和以愛爾蘭為代表的綜合管制模式，但從分散管制模式向綜合和集中管制模式轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為發(fā)達國家食品安全管制體制改革的重要特點和趨勢。如日本設置食品安全委員會對農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生勞動省的食品安全管制行為進行協(xié)調(diào)。歐盟則是設置EFSA協(xié)調(diào)成員國之間的食品安全管制行動。英國2000年成立食品標準局（Food Standards Agency，F(xiàn)SA）作為全國性的食品安全管制機構(gòu)，對全國食品安全管制體系進行了整合。美國的FDA和FSIS從個體上來說都是高效的管制執(zhí)法者，但從整體上來說導致了“分割性”和“重疊性”而降低了整體的管制效率。為克服“分割性”和“重疊性”，美國也在進行以集中管制為導向的探索，如成立“總統(tǒng)食品安全委員會”，以促進分割的管制機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和合作。

第二，食品安全管制的責任主要由中央管制機構(gòu)承擔。由于食品貿(mào)易的跨地區(qū)和跨越國界，如日本是主要的食品進口國，澳大利亞則是主要的食品出口國，出于負外部性矯正的需要，西方國家中央政府承擔了食品安全管制的主要責任，地方政府主要負責地域性的食品消費等環(huán)節(jié)的安全管制。如美國強調(diào)了中央政府與地方政府在食品安全管制方面的職權(quán)劃分與協(xié)調(diào)配合，采取了聯(lián)邦權(quán)力列舉，剩余權(quán)力保留的原則。中央一級負責所有州際貿(mào)易中的國產(chǎn)和進口食品安全。除聯(lián)邦政府的食品安全管制權(quán)力之外，州與郡縣政府管制其轄區(qū)的其他所有食品[4]。

第三，強調(diào)管制機構(gòu)及人員的專業(yè)化和技術(shù)化。食品安全管制是一項技術(shù)性極強的工作，絕非一般的行政管理所要求的通用性。澳大利亞FSANZ聘請了一批食品安全領(lǐng)域的專家，在食品安全標準制定過程中充分聽取專家們科學和專業(yè)的意見。美國食品安全管制機構(gòu)中包含大批專家，包括食品工藝學家，分子生物學家，微生物學家，化學家，毒物學家，營養(yǎng)學家，藥理學家，病理學家，經(jīng)濟學家，數(shù)學家等。專家們的工作涉及食品成分的病理分析，食品生產(chǎn)環(huán)境的生態(tài)分析，食品安全相關(guān)數(shù)據(jù)的處理，食品消費者和生產(chǎn)者行為研究，食品安全管制的成本收益分析，等等。歐盟EFSA設有科學委員會和科學小組負責其食品安全風險評估工作?？茖W委員會和科學小組成員都是經(jīng)過公開遴選的專家，他們擁有食品安全風險評估的豐富經(jīng)驗和學術(shù)成果。

3.積極參與的食品安全利益相關(guān)者

行業(yè)協(xié)會、公眾和媒體等社會力量是食品安全管制中與管制者和被管制者平行的第三方，是食品安全及其管制的利益相關(guān)者。西方國家的食品安全管制中，社會力量扮演了越來越重要的角色，促進了食品安全水平的提升，某種程度上也為政府分流了管制壓力。發(fā)達國家?guī)缀醺鱾€行業(yè)都有自己的行業(yè)協(xié)會，行業(yè)協(xié)會的功能是代表行業(yè)利益在政策制定的利益集團博弈中發(fā)出本行業(yè)的聲音，另外一項功能是行業(yè)自律和自我管理，履行保證產(chǎn)品質(zhì)量、保護環(huán)境等社會責任。食品行業(yè)也成立了大量的行業(yè)協(xié)會，大多是以產(chǎn)品來劃分的，如日本的“水產(chǎn)協(xié)會”和“雞肉制品協(xié)會”等。美國農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會功能完善，機構(gòu)健全，參與面廣，小麥、玉米、大豆、柑橘、葵花籽、胡蘿卜等農(nóng)產(chǎn)品都有自己的行業(yè)協(xié)會。法國在國家一級設有農(nóng)業(yè)發(fā)展全國聯(lián)合會，各省也相應建立農(nóng)業(yè)協(xié)會。食品行業(yè)協(xié)會對食品安全的影響表現(xiàn)為[5](P199-202)：通過創(chuàng)新利益分配機制促進食品安全；通過影響立法進程實現(xiàn)食品安全；通過制定科學合理的行業(yè)標準實現(xiàn)食品安全；通過利益與責任機制保障食品安全；通過增強產(chǎn)品競爭力提升食品安全。

發(fā)達國家非常重視公眾在食品安全管制中的作用，主要表現(xiàn)為三個方面：首先，通過立法聽證會等制度安排，實現(xiàn)食品安全管制法律法規(guī)和標準制定過程中的公眾參與。在德國，消費者、企業(yè)、食品安全技術(shù)部門都是食品安全管制的立法參與者。澳大利亞FSANZ制定或修改食品安全質(zhì)量標準，一般需要經(jīng)過兩輪的公眾協(xié)商。其次，及時向公眾公開食品安全管制的相關(guān)信息。食品安全信息不對稱是市場失靈的主要原因，政府主動公開信息能夠節(jié)省消費者的信息收集成本。美國食品安全管制法律法規(guī)的制定程序都要按照透明度原則，以適當?shù)姆绞郊皶r向公眾公開。美國農(nóng)業(yè)部的消費者熱線一年內(nèi)應對無數(shù)消費者關(guān)于食品安全問題的咨詢，及時向消費者傳遞了他們所關(guān)注的信息。美國政府通過互聯(lián)網(wǎng)等信息傳播手段，開發(fā)了食品安全信息系統(tǒng)，及時發(fā)布食品安全信息，體現(xiàn)了食品安全管制的透明度和公開性，保障了公眾的知情權(quán)。最后，重視消費者食品安全知識的教育和培訓。其目的是提高消費者的食品安全意識和食品安全知識，從而也提高消費者參與食品安全管制的專業(yè)能力。如美國實施了《營養(yǎng)標簽與教育法》和《膳食補充與教育法》，以法律的形式保障對消費者的食品安全教育。此外，利用多種形式對消費者和食品企業(yè)進行安全培訓和指導。如疾病預防控制中心（CDC）與FDA和FSIS合作，提供有關(guān)食品安全的資料發(fā)給免疫于失常、孕婦或年長者等食品安全高風險人群。再如，管制機構(gòu)和食品企業(yè)聯(lián)合主辦電視節(jié)目，目的是通過吸引消費者眼球從而實現(xiàn)對公眾的食品安全教育。

西方國家以媒體為代表的社會監(jiān)督對保證食品安全發(fā)揮了重要作用。媒體輿論導致消費者的強烈批評和抵制，能毀壞生產(chǎn)經(jīng)營不安全食品企業(yè)的聲譽，減少其市場份額，甚至導致企業(yè)破產(chǎn)，是行政處罰和司法制裁以外的另外一種制裁，這種制裁往往比行政處罰和司法制裁等后果更為嚴重。在媒體觸角無孔不入的西方國家，這樣的事例屢見不鮮。最經(jīng)典的例子是[6](P48-49)1995年，美國作家辛克萊爾出版了其轟動一時的小說《叢林》（The Jungle），小說里有對豬肉屠宰場的描寫，“工人們得了肺結(jié)核，在地板上吐痰，然后拖著豬肉在上面走來走去”，“儲藏室里腐爛、發(fā)臭、布滿老鼠屎的豬肉，這些豬肉就是香腸等肉制品的原料”，甚至還有“有的工人掉進酸性豬油桶里，他們的骨頭雖然被撈出來，但身體的其他部分變成了杜拉姆牌純凈豬油的一部分”。雖然《叢林》里的寫實性描述可能有夸張的成分，但引起了消費者和社會各界的強烈關(guān)注，引發(fā)了政府機構(gòu)對食品企業(yè)的嚴格監(jiān)管，推動了美國第一部食品安全管制法律《食品和藥品法》的立法進程。另一典型事例是①張莉霞.日本食品安全法：規(guī)定細致要求嚴格監(jiān)督及時[DB/OL].http：//www.chinamil.com.cn/site1/2008a/2008-04/23/content_1217166.htm.2004年春天，日本京都丹波町淺田農(nóng)場發(fā)生禽流感，該農(nóng)場主沒有按規(guī)定及時向有關(guān)方面報告，還抓緊時間將這些雞下的蛋推向市場。此事被媒體曝光后，全國上下口誅筆伐，警方也依法介入調(diào)查，并準備以違反有關(guān)法律為由提起訴訟。在各種壓力之下，農(nóng)場倒閉，農(nóng)場主夫婦自殺身亡，成了日本首例因禽流感問題而死亡的人。

4.嚴格統(tǒng)一的食品安全標準體系

發(fā)達國家一般都制定了體系齊備的食品安全標準。為保證國民的健康和安全，這些標準制定過程中盡量以公認的國際標準為基準。按AQSIQ號局長令（2001.12）文件附件規(guī)定，8家與食品安全有關(guān)的國際標準化機構(gòu)的標準可以視為食品安全的國際標準[1](P54)，即國際食品法典委員會（CAC），國際乳制品聯(lián)合會（IDF），國際有機農(nóng)業(yè)運動聯(lián)合會（IFOAM），國際理論與應用化學聯(lián)合會（IUPAC），國際獸疫局（OIE），國際葡萄與葡萄酒局（OIV），國際衛(wèi)生組織（WHO），國際標準化組織（ISO）。其中最重要的是CAC系統(tǒng)的食品標準和IS0系統(tǒng)的食品標準。加上對食品生產(chǎn)加工的環(huán)境及程序予以規(guī)范的危害分析和關(guān)鍵控制點（HACCP）及良好生產(chǎn)規(guī)范（GMP），形成了目前公認的食品安全的四大國際標準。實行HACCP和GMP等標準化生產(chǎn)管理是規(guī)范食品企業(yè)的生產(chǎn)行為，對食品安全進行過程控制的有力手段，也是企業(yè)提高食品質(zhì)量以開拓市場的保證。與法律法規(guī)相比，食品安全標準更直接和具體地保障了食品安全。發(fā)達國家對不同類型食品及食品生產(chǎn)經(jīng)營中各個環(huán)節(jié)均制定了嚴格的標準。食品企業(yè)對這些標準的采用十分普及，不按標準生產(chǎn)或未達標準的食品難以上市銷售，還會面臨管制機構(gòu)的處罰。早在20世紀80年代初，英、法、德等國家采用國際標準的食品已達80%，日本的國家標準有9O%以上采用國際標準[7]。一些發(fā)達國家目前采用的某些標準甚至高于現(xiàn)行的CAC標準。如CAC對菠菜中毒死蜱最高限量標準為0.05毫克/千克，而日本規(guī)定的標準為0.01毫克/千克，明顯比國際標準嚴格得多[8](P229)。為保證食品安全標準的科學性和領(lǐng)先地位，發(fā)達國家在相關(guān)的標準研究部門配備了大量的技術(shù)資源，并給予充足的財力支持。

[1]唐明皓.食品藥品安全與監(jiān)管政策研究報告（2008年卷）[M].北京：社會科學文獻出版社，2008.

[2]錢永忠.國外農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理體系現(xiàn)狀[J].農(nóng)業(yè)質(zhì)量標準，2003，（1）.

[3]許成剛.法律、執(zhí)法與金融監(jiān)管——介紹“法律的不完備性理論”[J].經(jīng)濟社會體制比較，2001，（5）.

[4]王鮮華.英國食品標準局（FSA）保護公眾健康和消費者利益的做法[J].中國標準化，2006，（12）.

[5]秦利.基于制度安排的中國食品安全治理研究[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2011.

[6]菲利普-希爾茨.保護公眾健康——美國食品藥品百年監(jiān)管歷程[M].北京：中國水利水電出版社，2006.

[7]王耀忠.食品安全監(jiān)管體制的國際比較及其啟示[J].上海經(jīng)濟研究，2007，（12）.

[8]韓俊.中國食品安全報告（2007）[M].北京：社會科學文獻出版社，2007.

袁文藝（1970-），男，湖北鄂州人，湖北經(jīng)濟學院財政與公共管理學院副教授、博士，主要從事公共管理與政府經(jīng)濟學研究。

D 630

A

1671-7155（2012）02-0046-06

10.3969/j.issn.1671-7155.2012.02.009

2011-11-20

2011年度教育部人文社科規(guī)劃基金項目“地方政府‘四位一體’的食品安全管制體系研究”（項目編號：11YJA630187）的階段性成果。

（責任編輯 汪志強）