李巖松

(黑龍江大學(xué)法學(xué)院，哈爾濱 150080）

論英國法官造法與地方自治*

李巖松

(黑龍江大學(xué)法學(xué)院，哈爾濱 150080）

英國法官的司法解釋活動與地方自治的管理活動之間存在對立統(tǒng)一關(guān)系。英國地方自治委員會和地方法院乃至皇家高等法院之間的制衡關(guān)系，反映出英國城鎮(zhèn)治理模式的自適性和獨特性。通過實證分析的方法，對這種特殊的自治與治理關(guān)系中英國法官司法解釋活動的能動性作用進行深入剖析，認(rèn)為正是通過法官的司法解釋，使英國地方自治委員會所操作的自治性法律與英國法官所維護的司法性法律相互制衡融合，促成了英國穩(wěn)定的地方自治。

法官造法;司法解釋;地方自治;自治性法律;司法性法律;英國

在英美國家的自由傳統(tǒng)中，自治具有特殊的意義。在現(xiàn)代法治治理的系統(tǒng)中，規(guī)制和約束也具有現(xiàn)代的法治內(nèi)涵。但很難想象在自治與規(guī)制二者的沖突中，如何形成了英美國家獨特的社會自我調(diào)控模式。即使是英美國家的專家學(xué)者也認(rèn)為，構(gòu)建城市自治和管理之間的復(fù)雜關(guān)系困難很多，但很重要。

城鎮(zhèn)管理的發(fā)展，就是要在選舉的辦事機構(gòu)和以業(yè)績?yōu)榛A(chǔ)的官僚之間，包括同選舉的監(jiān)督者之間建立一種聯(lián)系的模式［1］。英國基層選舉政府的調(diào)整不僅形式上在不斷發(fā)生變化，而且在以野心對抗野心的國家權(quán)力設(shè)計上，體現(xiàn)在城市議會和具體管理者之間、基層自治政府和法院之間的實質(zhì)制衡也在不斷變化。

在了解到英國基層自治機構(gòu)的職能也在不斷進行完善的同時，對于自治權(quán)力和司法審查之間的對抗和約束，除了在理論上進行認(rèn)識之外，其實踐中司法權(quán)力與自治權(quán)力的對抗又是怎樣的呢?英國高等法院的助理法官John Howell于2009年2月24日作出的一份判決，為這種審視和探究提供了一種實踐的視角。

英國地方自治委員會和地方法院乃至皇家高等法院之間存在著制衡關(guān)系，在這種制衡關(guān)系的背景下，通過法官判例中的具體法律解釋，使得法官所理解的法律依據(jù)同英國地方自治委員會所操作的自治性法律相融合，從而形成了英國穩(wěn)定的地方自治。

一、英國高等法院判決中的法官釋法

1.英國王座法庭后座分庭［2009］EWHC625 (Admin）號判決

英國高等法院分庭行政法庭助理法官John Howell于2009年2月24日作出了一份［2009］EWHC625(Admin）號判決［2］。該案中的“上訴人”是布里斯托富市委員會(Bristol Council），“被上訴人”是布里斯托富地方法院(Bristol Magistrate’s Court）。該案是上訴人布里斯托富市委員會不服被告布里斯托富地方法院的原審判決而引起的再審判決，其核心問題是被告原審判決中不支持上訴人擅自在個案中增加相對人申請行政許可的附加條件。

本案中的上訴人是布里斯托富市委員會。依照2003年英國《行政許可法》第三部分的法律規(guī)定，該委員會具有在其所在城市地區(qū)進行行政許可的權(quán)力。按照法律規(guī)定，城市委員會在其職權(quán)范圍內(nèi)享有對轄區(qū)內(nèi)出賣酒精類飲料的前提許可權(quán)，同時也要對近午夜的茶點出賣許可行為負(fù)責(zé)。2007年7月5日，原審原告撒姆菲爾德倉儲有限公司(Somerfield Stores Limited）向城市委員會提出申請，請求批準(zhǔn)其位于布里斯托富市的漢普頓(Shire Hampton）高街(High Street）的商店向消費者出賣酒店外飲用的酒品，具體經(jīng)營時間是每天24小時，每周7天。當(dāng)事人薩姆菲爾德公司又同時申請批準(zhǔn)其向消費者提供近午夜的室內(nèi)茶點和每周7天(下午1～5點）的室外茶點。在這個街區(qū)上，申請人已經(jīng)運營了一家加油站。布里斯托富市委員會許可小組委員會針對這個申請舉行了聽證會，并于2007年8月29日作出決定，在批準(zhǔn)的許可中設(shè)定了一系列許可前提條件。申請人薩姆菲爾德公司對這一設(shè)定前提條件的許可不服，遂向地方法院提起訴訟。2008年5月19日，布里斯托富地方法院認(rèn)為，與許可事項相關(guān)的5個條件是地方委員會強加的，申請人薩姆菲爾德公司應(yīng)該在不附加這些條件的情況下獲得許可。這樣一個判決結(jié)果當(dāng)然減少了原審原告薩姆菲爾德公司的費用開支。原審被告城市委員會不服，對地方法院的判決提出質(zhì)疑，并上訴到英國高等法院。

2.案件的核心問題與焦點

這個案件中涉及的核心問題是關(guān)于許可附加的5個條件。被地方法院撤銷的5個許可條件是: (1）通風(fēng)設(shè)備、冰箱或者空調(diào)的固定設(shè)備不能成為鄰近居住者討厭的東西(shall not cause nuisance）。(2）所有的過道、通道、樓梯、出口道路應(yīng)始終保持完全暢通，不被椅子或任何其他障礙物所阻礙，不被任何有可能引起行人滑倒、絆倒或者跌倒(slip，trip or fall）的物品或者東西(any article or substance）所阻礙。(3）地板使用的材料應(yīng)該牢固安全，不能起皺或者形成障礙。超過1 cm厚的墊子應(yīng)該被嵌入地板水平線之下，除非磨出了很大的傾斜邊角。(4）所有過道、廳堂、走廊、通道和其他緊急出口的道路和所有的樓梯踏步都應(yīng)是平坦的和非光滑的。踏步接角保護外緣、改變水平位置的地方(changes of level）和樓梯應(yīng)該與其他踏步部分形成一個鮮明的顏色對比。這些外緣接角在緊急照明的情況下也應(yīng)是顯而易見的。(5）除了能夠讓人認(rèn)為在合適的地方儲存了適當(dāng)數(shù)量的不令人討厭的物品(如易燃的垃圾、污物、多余的原材料）之外，儲存的貨物均不被允許存留于前面所列場所的任何部分。原審中地方法院支持了薩姆菲爾德公司的訴請，即認(rèn)為不應(yīng)增加這5個條件作為許可要求，其考慮的核心基礎(chǔ)是地方法院認(rèn)為許可必須的5個條件已經(jīng)在其他已有的法律中得到了充分的規(guī)定。但布里斯托富市委員會認(rèn)為，申請人提交的相關(guān)問題計劃是有缺陷的，地方法院沒能認(rèn)識到那些條件必須強制以便應(yīng)對這些缺陷。

本案的另外一個焦點就在于原告所提交的許可申請中是否闡明了法定相關(guān)事項。因為按照英國法律的要求，任何為了獲得附條件許可的申請文書，必須是附隨在其他操作計劃表之中。依據(jù)2003年許可法第17條(4）款的規(guī)定，在申請書中必須采用規(guī)定的格式并包含對規(guī)定事項的陳述，這個關(guān)于具體步驟的陳述是對許可事項的釋義。如果當(dāng)事人依據(jù)英國許可法第17條的規(guī)定提出申請，許可機關(guān)就必須依據(jù)第18條的規(guī)定進行決定。原審地方法院認(rèn)為，原告已經(jīng)完成了法定的陳述要求，而原審被告卻認(rèn)為原告沒有明確闡明許可事項，因此還需要附加5個條件。換句話說，原案件分歧的焦點在于對相對人提交申請的法律理解出現(xiàn)了分歧。

3.法官解釋的功能體現(xiàn)

針對以上案情，英國高等法院行政法庭的助理法官John Howell對案件所涉及的許可操作計劃表(operating schedule）、其他法律規(guī)定(other legislation: the alleged misdirection）、跌倒和滑倒(tipping and slipping）、垃圾堆放(accumulations of rubbish）以及費用(cost）的問題進行了分析和闡述。法官的分析主要針對許可操作計劃表而作出。首先，通過分析相關(guān)文件，認(rèn)為提交申請只需要指明將按照其他法律規(guī)定采取相關(guān)步驟即可，其中具體的(步驟）問題不是司法審查要解決的問題。他認(rèn)為，本案中地方自治委員會既然已經(jīng)受理了申請，就已經(jīng)獲得了相對人有效的申請陳述，遺漏的關(guān)于促進申請許可事項步驟的陳述不能導(dǎo)致申請無效，那不是許可申請要提交的操作計劃表的預(yù)定步驟。地方法院有權(quán)認(rèn)定申請是依據(jù)許可法第17條作出的，是否依據(jù)國務(wù)大臣的指導(dǎo)和許可聲明也是與效力無關(guān)的內(nèi)容，那只是用來規(guī)定許可機關(guān)執(zhí)行其職權(quán)的文件。國務(wù)大臣的指導(dǎo)和相關(guān)聲明是有關(guān)于申請的指導(dǎo)，而不是指令。其次，他分析了依據(jù)第17條制作的申請中是否必然包含相關(guān)條件的問題，這個問題涉及到對英國2003年《許可法》第18(2）(a）和18(4）(a）(i）兩個條款內(nèi)容的理解。他通過法律解釋分析，認(rèn)為18(2）(a）和18(4）(a）(i）兩項中沒有設(shè)定許可條件的內(nèi)容，即增加許可可操作計劃的內(nèi)容，因為它們已經(jīng)被英國2003年《許可法》第19、20和21條所吸收。依據(jù)該法第18條的規(guī)定，許可組織(地方自治委員會）沒有強制設(shè)定許可條件的責(zé)任。他在判決中進一步指出，事實上如果操作計劃表中包含的事項危害了許可目標(biāo)的實現(xiàn)，也很難設(shè)想議會會允許許可機關(guān)去強制增加一些許可條件。

針對本案的情況，助理法官John Howell明確表明反對地方自治組織增加申請人獲得許可的相關(guān)條件，主張應(yīng)依照許可法的規(guī)定來把握許可條件并頒發(fā)許可，其中最為重要的是突出了法官對許可法的解釋，弱化了國務(wù)大臣指導(dǎo)和聲明的規(guī)則依據(jù)作用。本案反映出英國高等法院法官在自主理解法律和闡釋法律方面的獨斷性和自主性非常突出，體現(xiàn)出英國高等法院在行政判決文書中所具有的詳細(xì)闡釋理由的特點。

二、英國司法審查中法律解釋的限制

通過了解英國高等法院分院的［2009］EWHC625 (Admin）號判決，可以看到英國法官在運用法律解釋的工具，并以此發(fā)揮司法在對社會進行調(diào)控的過程中所具有的重要作用。英國法官釋法的司法運作模式形式上是在維護議會至上，維護議會制定的文書性法律，但其實質(zhì)卻是法官通過對法律的司法解釋來創(chuàng)造調(diào)控社會的實踐性議會法。在解釋法律和創(chuàng)造法律的過程中，在法律實現(xiàn)過程外在與內(nèi)在的交互演進中，司法審查制度扮演了一種重要的社會調(diào)控角色。

英國法官對法律解釋的背景與框架是英美法律體系所獨具的法官造法空間，但無論是文本主義的解釋還是實踐主義的解釋，都脫離不了解釋主體對解釋權(quán)的把握和控制。從法律文本角度看，“法律解釋(legaLinterpretation）是對法律文本意思的理解和說明”，但“法律解釋的基本問題是在對法律的理解和適用中，如何妥善處理法律的確定性和妥當(dāng)性的關(guān)系，這在很大程度上也就是法治視野中的規(guī)則制約與人的自由裁量的關(guān)系問題。”［3］在英國法官釋法活動中，上述案件中所折射出來的法官造法似乎不是很明顯，更多是對法律文本的理解，特別是對法律條款應(yīng)用之間具體關(guān)系的理解。但從其結(jié)果來看，法官很明確地反對了地方委員會對法律的理解和應(yīng)用，因此，法官造法不僅僅是一種形式上解釋法律的活動，更具有一種社會調(diào)控的權(quán)威地位。

英國法官對法律的解釋也是有一定限制的，但法官從中立角度出發(fā)的自由裁量性質(zhì)的解釋又是被認(rèn)可的。司法解釋語境下的法官造法似乎也不能脫離法律解釋的外在保護形式，如何分析其實質(zhì)，還要從法律解釋的具體限度上予以把握。法律解釋是人的裁量活動的現(xiàn)實轉(zhuǎn)化，在分析“解釋”本身時候，更應(yīng)關(guān)注這種裁量的界限，即人的能動與法的被動之間的界限。在上文提及的英國高等法院行政審判庭的判決中，更多的是一種法官對法律的能動性的理解和闡釋，其中既有文本意義上的條款分析理解，又有一種對法律解釋權(quán)威的現(xiàn)實觀照。但無論判決書中如何進行闡釋，體現(xiàn)于其中的自主性質(zhì)的法官裁量已經(jīng)非常明顯。正如格雷厄姆所言:“法官在解釋法律時是中立的、客觀的?！保?］

英國法官解釋法律是針對法律規(guī)定的主要內(nèi)容展開的，但又突出強調(diào)結(jié)合具體案件的情況作出靈活的判斷。法官釋法是對法律規(guī)定的涵義進行解釋，也是對法律制度的內(nèi)涵、有關(guān)背景和其他有關(guān)情況作出的解釋。法律解釋的對象是法律規(guī)定和它的附隨情況以及它們所表現(xiàn)出的法律意旨。在“英美法系以合憲性來約束法官造法”［5］的背景下，法官解釋法律是與具體案件密切相關(guān)的活動，只有通過案件才能更明確地展現(xiàn)法律解釋的魅力。法律解釋具有一定的價值取向性，在英國法官釋法的司法活動中，這些對內(nèi)涵和附隨情況的解釋無處不在。通過具體案件中對法律的理解和應(yīng)用，英國法官完成了一種社會調(diào)控的職能，其對法律意旨的闡釋更多地集中于其價值追求之中。由此，維護司法治理的社會功能和進行法官釋法似乎獲得了很好的整合。

三、英國地方委員會自治及其與司法治理的制衡

1.英國地方政府與中央政府的管控與自治

英國地方政府與中央政府的關(guān)系雖然被地方自治的傾向所左右，但中央政府并未完全放松對地方政府的監(jiān)督與調(diào)控。從英國地方政府的結(jié)構(gòu)上看，“英國地方政府采用權(quán)力一元制(union of powers），而非權(quán)力分立制(separation of powers）。地方政府的核心就是選舉產(chǎn)生的地方議會，它具有法人資格，郡議會和區(qū)議會被稱為主要的地方政府(principal local authorities）。”在歐洲一體化進程中，英國的地方自治似乎也受到了推動:“英國簽署并批準(zhǔn)了《歐洲議會地方自治章程》，因此，政府要遵循地方自治章程規(guī)定的地方民主的基本原則?！保?］英國國內(nèi)也出臺法律適應(yīng)這種趨向，但同時中央政府對地方政府也采取了更為審慎的監(jiān)控制度。“2003年的《地方政府法》，是中央政府對地方政府進一步放松規(guī)制政策的重要體現(xiàn)。”“該法減少了中央對地方政府的計劃、許可和績效指標(biāo)，簡化了監(jiān)督程序，旨在幫助地方政府提供更好的服務(wù);該法確定了對地方政府綜合性績效評估制度的改革措施，加強了中央政府對怠于履行職責(zé)的地方政府的干預(yù)和對績效較差的地方政府的糾正，并減少了對績效較好的地方政府的管制和檢查;該法還對地方政府財政進行改革，引進了一種新的謹(jǐn)慎財政制度?！保?］

英國地方政府在獲得了歐洲民主自治背景支持的同時，也獲得了國家內(nèi)部中央政府規(guī)制和管制的放松處理。在獲得了更大自治空間的同時，如何準(zhǔn)確界定其權(quán)力范圍和行使要求就成為一個重要的問題。在英國地方政體結(jié)構(gòu)中，找到一種有效的平衡監(jiān)控手段，同時又不影響地方自治所要求的中央與地方的關(guān)系，就成為一種現(xiàn)實的需要。通過前文的案例分析可以看到，司法治理機制中的法官釋法似乎為地方自治權(quán)力的平衡找到了一個可行手段。通過法官釋法來維護國家傳統(tǒng)和國家結(jié)構(gòu)統(tǒng)一是英國的憲政特色，因為英國的司法治理具有悠久的歷史傳統(tǒng)。愛德華·柯克爵士所強調(diào)的“國王必須在上帝和法律之下”的認(rèn)識，是對維護法律至上并控制特權(quán)的理解。戴雪從個人主義出發(fā)所確定的維多利亞時期自由平等的概念發(fā)展了這一理解，其內(nèi)容主要是考慮了政府官員手中的權(quán)力問題。據(jù)他說:“只要有自由裁量權(quán)，就有對恣意的空間?！保?］對政府權(quán)力的質(zhì)疑傳統(tǒng)，將英國的司法治理置于一個不可或缺的位置上。人們原來所熟悉的權(quán)力制衡在英國現(xiàn)代社會的基層自治中并沒有消失，而是以一種更加具有技術(shù)性的形式——法律解釋展現(xiàn)出來。

2.司法制衡與地方自治的案例體現(xiàn)

以司法法官對行政許可問題的解釋為例，可以領(lǐng)略法官釋法抗衡其他權(quán)力的特點。除了上述分析的典型案例外，能夠說明法官釋法以制衡自治的例子還有很多。例如，2003年英國《行政許可法》中對于“妨害公共安寧(public nuisance）”作出了比1990年《環(huán)境法》更加嚴(yán)格的規(guī)定，前者在更加少數(shù)公眾的范圍內(nèi)來理解“妨害公眾安寧”，與此同時，在具體案件中法官也進一步發(fā)展了對這個問題解釋。在 Crosby Homes(Special Properties）Limited訴Birmingham City Council和Nightingale Club一案中，地方法院法官Zara引用上訴法院法官Bingham在 R v Remington，R v Goldstein［2005］UKHL63案中的判決和上訴法院法官Rommer在AG v PYA Quarries Ltd［1957］2QBD169案中的判決，指出“公共損害是對女皇陛下臣民的生活造成了實質(zhì)的影響”。此外，在每個案件中還有一個問題，就是損害行為“所影響的人的數(shù)量是否構(gòu)成市民階層”。該法官認(rèn)為，恰當(dāng)?shù)娜藬?shù)應(yīng)理解為“代表的橫截面(a representative cross section）”。丹寧大法官在類似的案件中也陳述到:“公共損害是影響面太廣或者過于專斷，以至于個人無法采取行動使該行為停下來，但那將成為最大共同體責(zé)任的(一種侵害行為）?！?/p>

這些法官的解釋，是在法律規(guī)范的語境下，結(jié)合其自身的理解和解決現(xiàn)實問題的需要而作出的一種傾向于“最顯著、最明白的含義”的解釋。雖然在這種解釋中看不到對制定法之前的普通法進行挖掘的“弊端規(guī)則”［8］36的使用，也不甚看重因“字面含義或明白含義規(guī)則”的弊端而產(chǎn)生的“黃金規(guī)則”［8］36，但是在現(xiàn)代這些皇家大法官的判決中，立法者的立法意圖似乎也沒能成為法官釋法的主要理由。從社會現(xiàn)實需要出發(fā)，從普通法的基本精神要求出發(fā)，甚至從案件的實際需要出發(fā)對法律進行目的性解釋自然成為一種非自覺但自然的行為。從不過于關(guān)注立法者的立法意圖，至少是在判決中不對此進行明確分析表述的特點來看，法官造法應(yīng)該是一種顯性的傾向。

司法制衡是英美法治國家中的重要手段和內(nèi)容，來源于“務(wù)實民族性格”中“遵循先例”的傳統(tǒng)［9］，正是這種傳統(tǒng)造就了司法判例的地位。英國法的特點是“以判例法為主要表現(xiàn)形式”，是“穩(wěn)定性和靈活性的對立統(tǒng)一”，更是以“法官創(chuàng)制法律”為主要特征的，同時也具有“注重程序”、“注重經(jīng)驗和實際應(yīng)用”的特點［10］。英國法治模式中的判例已經(jīng)“不是許多判例的簡單堆積”，判例法確實已經(jīng)成為一種“法律制度”［11］。在司法制衡中，法官的地位也得以確立和提高。韋伯社會法學(xué)的深層基礎(chǔ)也談到了法官的社會地位［12］，他對行政法官的含蓄贊美更表明了法官在社會結(jié)構(gòu)中的重要作用。英美法系中作為“職業(yè)群體”的法官［13］38，有著大陸法系國家所不具備的重要影響和歷史傳統(tǒng)。雖然英國法院在與行政權(quán)力相抗衡方面，不同的歷史時期抗衡程度有所不同，司法與議會和行政之間的關(guān)系也在不斷演化［14］，但是其抗衡之實質(zhì)確實是將地方自治與國家最高政治權(quán)力活動緊密地聯(lián)系起來，在社會整體協(xié)調(diào)和地方自治管理的矛盾之間，起到了一定的穩(wěn)定和平衡作用。

英國高等法院法官的法律解釋功能雖然不能通過一個典型的案例全部揭示出來，但卻使筆者獲得了一個認(rèn)知英國司法制衡與地方自治關(guān)系的機會。即使已經(jīng)對包括英國地方治安法官在內(nèi)的法律制度進行了深入的了解［15］，或是曾經(jīng)從不同的角度多次確證過英國司法獨立的地位，同時也了解了英國地方自治的現(xiàn)實狀態(tài)，但通過本文案例的分析，還是讓筆者深入領(lǐng)會了英國地方自治與司法獨立的關(guān)系。在英國司法獨立的背景下，法官以一種制衡性的法律解釋途徑，與英國地方自治委員會一起完成著地方自治的功能。

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On relationship between judge-creating law and local autonom y in Britain

LIYan-song
(School of Law，Heilongjiang University，Harbin 150080，China）

There exists contradictory and uniform relationship between the judiciaLinterpretation activities of judges and themanagement activities of local autonomy in Britain．The check and balance relations between the local self-governing committees，the local courts，and even the Royal Supreme Court in Britain reflect the self-adaptability and specificity of the manage mode of cities and towns in Britain．Through empirical analysis，the active function of judiciaLinterpretation activities of judges in this special relation is deeply analyzed between autonomy and governance in Britain．It is pointed out that just through the judiciaLinterpretation of judges，check and balance and amalgamation are realized of the autonomy lawimplemented by local self-governing committees and the judicial law kept by judges in Britain，which promote the stably local self-government in Britain．

judge-creating law;judiciaLinterpretation;local autonomy;autonomy law;judicature law;Britain

D 93

A

1674－0823(2012）02－0185－05

2011－09－18

李巖松(1970－），男，黑龍江泰來人，副教授，博士，主要從事憲法與行政法等方面的研究。

* 本文已于2012－01－12在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版，DOI為CNKI:21－1558/C．20120112．1013．001，http://www．cnki．net/kcms/ detail/21．1558．C．20120112．1013．001．htm l．

(責(zé)任編輯:郭曉亮）