曹麗媛

(北京師范大學政治學與國際關(guān)系學院，北京100876)

論當代中國行政問責的方法

曹麗媛

(北京師范大學政治學與國際關(guān)系學院，北京100876)

從方法的角度對行政問責進行研究，彌補了當前學界重制度輕方法、重宏觀理論輕微觀技術(shù)的研究傾向。行政問責方法按照不同的標準可以被劃分為不同的類型，每一種類型都有區(qū)別于其他類型的明顯特征。這種行政問責方法的分類不僅加深了對當代中國行政問責方法存在問題的認識，同時也為完善和發(fā)展當代中國行政問責方法提供了很好的思路。

問責制;行政問責方法;當代中國政治

行政問責方法是行政問責制度的重要組成部分，但其重要性往往被人們忽視。學者們針對行政問責的研究多集中于責任政府的構(gòu)建、行政問責制度的確立等宏觀層面，缺乏對行政問責方法和技術(shù)等具體性和操作性的研究，在行政問責研究上主要表現(xiàn)為行政方法和技術(shù)的研究整體上有所欠缺。

一、行政問責方法的內(nèi)涵與分類

2003年以來，中國開始大力推行行政問責制，各地紛紛出臺問責辦法，這些辦法、規(guī)定等是行政問責方法制度化的表現(xiàn)，但“問責秀”、“假問責”的現(xiàn)象仍時有發(fā)生，嚴重影響了政府的公信力。為何中國的行政問責方法在走向制度化的同時，仍存在著淪為問責對象逃避責任的“擋箭牌”傾向?一個很重要的原因就是缺乏對行政問責方法進行理論化和系統(tǒng)化的研究。

1．行政問責方法的內(nèi)涵?！皢栘熤啤钡挠⑽氖恰癮ccountability”，其形容詞形式是“accountable”。根據(jù)《牛津簡明英語詞典》對“accountable”的解釋是“responsible，required to account for one’s conduct”，意指“在法律或道義上應負責任的，被要求對其行為負責任的”?？梢姡瑥脑~源學意義上來看，“問責”一詞，包含“追究責任和承擔責任”的含義［1］。因此，行政問責方法是指特定的問責主體針對各級政府及其公務人員承擔的職責和義務的履行情況進行責任追究并要求其承擔否定性后果而采取的措施、辦法和手段，它是使行政問責從制度變?yōu)楝F(xiàn)實的中間媒介，也是建設責任政府的必要途徑。

2．行政問責方法的類型。分類方法是一個技術(shù)術(shù)語，指通過將事物分成不同的類型以區(qū)別事物的一種系統(tǒng)方法。行政問責方法按照不同的依據(jù)可以劃分為各種類型，這種分類不僅有利于加深對不同類型行政問責方法的認識，更重要的是，為完善行政問責方法與構(gòu)建行政問責制度奠定了良好的基礎(chǔ)。

外部行政問責方法和內(nèi)部行政問責方法。按照問責主體的不同，可以將行政問責方法分為外部行政問責方法和內(nèi)部行政問責方法。外部行政問責方法又稱為“異體多元問責”，是指處于政府機關(guān)外部的多元問責主體對政府機關(guān)及其行政人員進行責任追究的方式，異體問責的主體則幾乎涉及政治體系中除政府機關(guān)之外的所有組織主體和個體主體，包括權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、執(zhí)政黨、民主黨派、社會團體、新聞媒體和社會大眾等等;內(nèi)部行政問責方法又稱為“同體單一問責”，是指政府機關(guān)內(nèi)部進行責任追究的方式，同體單一問責的主體主要包括上級政府機關(guān)及行政領(lǐng)導、同級政府機關(guān)的相關(guān)職能部門、專門的行政監(jiān)察和審計機關(guān)等，雖然問責主體的職能范圍不同，但都同屬于同一問責主體即行政機關(guān)，所以稱為同體單一問責。

正式的行政問責方法和非正式的行政問責方法。按照問責的程序性進行劃分，可以分為正式的行政問責方法和非正式的行政問責方法。正式的行政問責方法是由法定的主體按照一定的程序?qū)φ畽C關(guān)及其行政人員進行問責的方法，而非正式的行政問責方法與其相反。威廉·約翰遜則按照內(nèi)部/外部的、正式/非正式的兩個維度對美國政府的四種問責方法進行了劃分。

等級、法律、職業(yè)和政治問責方法。美國公共行政學家羅美澤克按照現(xiàn)代行政問責范式構(gòu)成的兩個維度——控制途徑和控制程度將問責方法劃分為四個基本類型，即等級、法律、職業(yè)和政治問責方法。等級問責是“基于對其工作自主性很低的個人進行嚴密的監(jiān)督”，法律問責意味著“按照業(yè)已規(guī)定的命令對績效進行詳細的外部監(jiān)督……例如立法組織和憲政結(jié)構(gòu)”，第三種職業(yè)問責方法所依據(jù)的是“制度安排為那些其決策基于源自正確實踐的內(nèi)在規(guī)范的個體提供了高度的自主權(quán)”，第四種政治問責方法要求對“外部的關(guān)鍵利益相關(guān)者——例如，經(jīng)選舉產(chǎn)生的官員，委托人團體，普通公眾等等——做出回應?！保?］

剛性行政問責方法和柔性行政問責方法。根據(jù)問責的依據(jù)和程度進行劃分，可以將行政問責方法分為剛性行政問責方法和柔性行政問責方法。剛性行政問責方法是指依據(jù)法律、法規(guī)和有關(guān)規(guī)定對政府機關(guān)及其行政人員進行責任追究并確保一定問責力度的方式，例如福建省某縣公安局出臺的《違規(guī)違紀問題剛性問責規(guī)定》，強調(diào)無論何時何地、涉及何人都要剛性地落實問責，這是政府機關(guān)鐵腕問責和對責任問題零容忍的一種表現(xiàn)。柔性行政問責方法主要是依據(jù)政府機關(guān)及其行政人員的價值觀和道德水平對內(nèi)部行政行為進行糾正的方式，這種問責方法的核心是文化，其目的是通過說服和教育來培養(yǎng)一種行政問責文化，從而形成責任自律機制，實現(xiàn)真正意義上的“責任政府”。

事前、即時和事后行政問責方法。按照行政問責程序的時間維度，可以將行政問責方法分為事前、即時和事后行政問責方法。事前行政問責方法是對行政行為的計劃過程進行問責的方法，例如西方國家的議會對預算的控制;即時行政問責方法是對政府部門正在進行的行政行為進行問責的方法，例如議員對首相和內(nèi)閣大臣提出的質(zhì)詢;事后行政問責方法是指對已經(jīng)完成的政府項目和工作進行問責的方法，例如對預防和處置突發(fā)公共事件不力的責任追究。

二、當代中國行政問責方法存在的問題

現(xiàn)代意義上的行政問責在中國還屬于新生事物，“審計風暴”、“運動式問責”在一定程度上體現(xiàn)了中國行政問責制度的不完善。在對行政問責方法的內(nèi)涵及其分類研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合當代中國行政問責的實踐，我們發(fā)現(xiàn)當代中國的行政問責方法還存在著一定的不足。

1．行政問責主體單一導致行政問責方法單一。根據(jù)問責主體與問責客體之間的關(guān)系，可以將問責主體分為內(nèi)部問責主體和外部問責主體，與之相對應，其所采用的方法被稱為內(nèi)部問責方法和外部問責方法。從西方國家政府問責制運作的實際過程來看，行政問責主體一般包括議會、司法部門、獨立問責機構(gòu)、政府機關(guān)內(nèi)部的問責機構(gòu)等等，每一個問責主體都按照憲法和自身屬性針對問責客體采取不同的問責方法，多元的問責主體意味著多元的問責方法。在中國，行政問責的主體主要限于政府機關(guān)內(nèi)部上級對下級的問責，這是一種典型的內(nèi)部行政問責方法，是由政府行政首長或者上級政府對政府部門首長、下級政府、政府工作人員的問責方法，對外部問責主體包括其所采用的方法很少涉及。需要指出的是，在西方國家，執(zhí)政黨是對政府機關(guān)進行問責的主要外部問責主體，但是在中國按照黨政合一、黨管干部的原則，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨對政府機關(guān)的問責也應該屬于內(nèi)部行政問責的主要方法，具體表現(xiàn)在中紀委與監(jiān)察部以及地方各級紀委與地方各級監(jiān)察機關(guān)合署辦公的組織結(jié)構(gòu)上。所以，無論是政府機關(guān)還是黨組織都屬于內(nèi)部行政問責主體，其所采取的行政問責方法也是基本相同的。

同體問責是現(xiàn)行行政問責體系中一種較為常見的問責方法。在行政實踐活動中，它具有直接性、低成本、好操作、易控制等優(yōu)點，但是其缺陷也很明顯，問責主體既是裁判員也是運動員，在問責的過程中難以確保其公正性。隨著行政問責范圍的擴大，這種內(nèi)部行政問責方法由于其自身主體單一性設計所造成的缺陷，既不能滿足建立現(xiàn)代法治政府、責任政府的要求，更不能適應現(xiàn)代民主政治的發(fā)展。

2．行政問責方法的“剛?cè)岵粷薄Ｐ姓栘煼椒ǖ膭傂灾饕w現(xiàn)在其法律依據(jù)上。目前，中國行政問責還沒有專門的、完善的成文法。問責的法理依據(jù)主要是《中華人民共和國公務員法》第82條、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《關(guān)于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》以及《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》。這四種規(guī)范性文件中只有《公務員法》屬于真正意義上的法律，其他三種規(guī)范文件雖有一定的約束力，但只能算是執(zhí)政黨內(nèi)部的紀律規(guī)范。同時，在中央對政府問責制度高度重視下，各級地方黨委政府以中央文件和政策法規(guī)為依據(jù)，出臺了不同級別的地方政府行政問責暫行辦法，但也是五花八門、各不相同。這種行政問責方法的不確定性導致中國“運動式”、“風暴式”問責時常發(fā)生。

“任何責任都不是一種純粹的外部性設置，任何責任只有通過具體的人的信念才能發(fā)揮作用，才能得到履行?！保?］與問責法律制度這一外部剛性問責方法相比，問責文化作為柔性問責方法有利于強化官員的責任感和自律意識、彌補剛性問責方法的不足、培養(yǎng)公民問責意識，尤其是對道義責任的追究上，問責文化這一柔性方法有利于彌補法律對道義責任追究的無力?！霸谛姓栘熤贫戎?，如果缺少柔性機制這個‘軟件’，無論有怎樣的‘硬件’，行政問責制的有效運作是不可能的?！保?］但由于中國長久的人治傳統(tǒng)、嚴格的等級制度以及高度集權(quán)的政治體制，使得問責文化在中國缺乏生存和發(fā)展的土壤，體現(xiàn)在問責文化作為行政問責的柔性方法相對于行政問責剛性方法的滯后性上，這種行政問責文化的滯后性不僅不利于行政問責制度的完善，更不利于責任政府目標的實現(xiàn)。

當前中國行政問責的方法呈現(xiàn)出一種“剛?cè)岵粷钡臓顟B(tài)，既缺乏統(tǒng)一的、成文的行政問責、法律問責主體來實施剛性問責方法，也沒有成熟的問責文化激勵問責主體啟動問責并將責任追究到底。

3．傳統(tǒng)行政問責方法與現(xiàn)代行政問責方法之間沒有銜接，缺乏配套性?，F(xiàn)代行政問責方法主要是基于公民參與的問責方法，也稱社會問責方法。世界銀行將社會問責界定為“一種依靠公民參與來加強行政問責的問責途徑，它通過普通的市民或者公民社會組織，以直接或者間接的方式來推進行政問責。”［5］社會問責方法是西方社會民主政治發(fā)展中的新型問責機制。在中國，雖然公民社會的發(fā)展尚未成熟，但是公民依托各類媒體尤其是信息技術(shù)的興起積極參與到行政問責當中，在公共權(quán)力領(lǐng)域掀起了一場場問責風暴。

判斷問責方法可行性的要素有三個：懲罰性、回應性和強制性。其中，懲罰性是第一要素;回應性即“政府官員的職責就是要回答并解釋他們在做什么”;強制性即“問責主體要擁有強制制裁的能力，當政府官員違背其職責和公共利益時，無法逃脫被制裁的結(jié)果”［6］7-8。而社會問責方法在中國的實際運作過程中表現(xiàn)出啟動問責和實施懲罰相分離的特點，問責主體和問責客體之間體現(xiàn)的只是一種回應關(guān)系，而缺乏制裁的強制力，也就是問責主體對行政部門的行為給予對或錯的判定，而直接制裁問責客體的權(quán)力仍然掌握在行政機關(guān)或者法院手中。

傳統(tǒng)行政問責方法的主要特點就是其強制性與懲罰性，而“對公眾直接回應或者負責至少含蓄地被視為不必要的和不恰當?shù)??！保?］也就是說，回應性差是傳統(tǒng)行政問責方法的“短板”。通過對比傳統(tǒng)與現(xiàn)代行政問責方法之間的優(yōu)缺點，我們發(fā)現(xiàn)倘若現(xiàn)代問責方法與傳統(tǒng)問責方法能夠緊密銜接、相互配套，可以在很大程度上實現(xiàn)優(yōu)勢互補，顯示出巨大的價值。因此，在實際操作過程中，造成問責主體面對各種行政問責方法卻感覺無計可施的主要原因就是傳統(tǒng)行政問責方法與現(xiàn)代行政問責方法之間沒有銜接、缺乏配套性，這不僅導致各行政問責方法優(yōu)勢不能得到更好地發(fā)揮，也將放大各行政問責方法的不足。

4．行政問責方法側(cè)重事后問責，忽視事前、事中的問責及其方法。行政問責應該是一個具有前瞻性的過程，通過它，行政機關(guān)尤其是官員對其行政決策、行政行為和行政結(jié)果進行解釋和正確性的辯護，并據(jù)此接受失責的懲罰。也就是說，行政問責的方法必須貫穿于政府某一行政事件的整個過程，在政府工作的不同階段——決策(事前)、行政行為(事中)與結(jié)果(事后)采取不同的行政問責方法，尤其是在事前、事中的問責可以起到對政府機關(guān)及其行政人員的監(jiān)督和預防功能，將事故發(fā)生的火苗扼殺在萌芽狀態(tài)。但是由于行政權(quán)力與責任的不對稱、不明確，當前行政問責大多局限于對已經(jīng)發(fā)生的重大事故等突發(fā)事件或者政治責任事故，這導致行政問責方法多側(cè)重于對事后進行問責的方法，變成了一種災難后被動的善后工具。

三、當代中國行政問責方法的完善和發(fā)展

鑒于行政問責方法在運用過程中出現(xiàn)的種種問題，必須繼續(xù)完善和發(fā)展當代中國的行政問責方法，以更好地滿足法治政府、責任政府的建設要求。

1．按照法制統(tǒng)一的原則，規(guī)范地方行政問責制度。目前，中國沒有統(tǒng)一的、成文的原則性行政問責法律，因此，許多研究者建議制定《行政問責法》或者《政府責任法》。但是，考慮到中國構(gòu)建行政問責制度的緊迫性、在短時間內(nèi)設計并通過一部可以得到各方面認可的國家行政問責法的難度，以及由于地方行政問責制度的差異性產(chǎn)生的各種問題，按照法制統(tǒng)一的原則，規(guī)范地方行政問責制度應該是完善和發(fā)展當代中國行政問責方法的當務之急。

第一，重法律位階，統(tǒng)一地方行政問責法律制定的法理依據(jù)。從頒布的等級來看，中國地方行政問責辦法有省一級、市一級，還有縣一級、區(qū)一級甚至具體單位一級的，在內(nèi)容上千差萬別、五花八門。這種差異不僅源于地方特色，更大的原因是制度的不規(guī)范、不健全和不完善。因此，行政問責法規(guī)作為下位法，其制定的法理依據(jù)必須統(tǒng)一，在創(chuàng)設行政責任以及相關(guān)內(nèi)容時必須有上位法作為法律依據(jù)。例如，省市制定的行政問責法規(guī)必須都以《國家公務員法》和《中華人民共和國行政監(jiān)察法》作為法理依據(jù)。

第二，盡快制定規(guī)范問責主體、尤其是外部問責主體的內(nèi)容。如果說內(nèi)部問責主體還有體制內(nèi)部的文件或者行政慣例作為依據(jù)，那么人大、政協(xié)、司法機關(guān)、社會團體等外部問責主體進行問責的具體程序就更加缺乏制度化的規(guī)定，沒有制度性的程序安排增加了外部問責主體獲取有效信息和啟動問責的難度，也使得實踐中外部問責主體發(fā)起問責的數(shù)量有限。不同的問責主體有著不同的問責方法，能夠發(fā)揮各自獨特的優(yōu)勢，如果各問責主體能在分工負責的基礎(chǔ)上相互配合，多元化問責主體之間就能較好地實現(xiàn)功能互補。因此，應該在地方各級行政問責制度中，盡快制定并規(guī)范問責主體尤其是外部問責主體的內(nèi)容。

此外，地方問責制度不僅在法理依據(jù)等基礎(chǔ)性規(guī)定上存在差別，在實體法(問責主體、問責客體、問責內(nèi)容等)和程序法(問責的啟動、程序)部分也有很大的差異。因此，規(guī)范地方行政問責制度是中國完善行政問責方法的當務之急，在此基礎(chǔ)上制定統(tǒng)一的、成文的《行政問責法》，可以為剛性行政問責方法的實施提供更多規(guī)范化以及更高法律位階的依據(jù)。

2．培養(yǎng)行政問責文化，采取柔性的問責方法。“在一個政府的行為當中，權(quán)力與責任脫節(jié)現(xiàn)象的大量存在以及行政責任追究的貧乏與軟弱，表明該政府行政責任文化的嚴重缺損，這顯然是現(xiàn)代行政文化所不容許的?！保?］因此，作為建設責任政府的一種柔性約束機制，中國需重視行政問責文化的構(gòu)建，以便使問責主體更廣泛地采取柔性問責方法。

第一，通過強化行政人員責任意識，在政府內(nèi)部構(gòu)建問責文化?！柏撠熑蔚男袨槌诵枰獠靠刂埔蛩匾酝?，還要有一種‘心理因素’?！保?］而這種“心理因素”的形成來自于政府自身內(nèi)部的行政問責文化，它一方面要求行政人員去除根深蒂固的權(quán)力本位和官本位的特權(quán)意識，樹立并強化其責任意識，將責任根植于內(nèi)心，做出負責任的行為;另一方面要求行政人員要有自覺接受人民監(jiān)督的意識，主動公開行政，陽光政府必然也是負責任的政府。在這種問責文化的影響下，行政人員通過內(nèi)在反省、自察、互相監(jiān)督以及與公眾積極主動的溝通等柔性問責方法提高自身的道德責任感。

第二，通過加強社會問責，在整個社會構(gòu)建問責文化。有效的問責，僅僅依靠政府部門內(nèi)部成員相互之間的充分交流是不夠的，必須依靠來自外部的時刻關(guān)注的一雙雙眼睛［6］8。這些監(jiān)督對政府的關(guān)注構(gòu)成了社會問責的主要內(nèi)容，它使公眾知道自己有問責政府機關(guān)及其行政人員的權(quán)利，激發(fā)公民參與政治的熱情，并在政府的引導和支持下逐漸走向常態(tài)化，從而在整個社會形成一種積極、健康、向上的行政問責文化。只有形成這種全社會積極參與的問責文化，才能將政府及其行政人員的行為置于公眾的監(jiān)督之下。

3．綜合運用各種行政問責方法，構(gòu)建行政問責的方法體系。行政問責方法按照不同的標準可以劃分為多種類型，但是這些類型之間并不是界限分明的，例如等級問責方法既屬于內(nèi)部行政問責方法，也是正式問責方法的一種。所以，“公共行政管理者在同一時間、同一個部門可能會面臨著幾種問責方法同時使用的問題?！保?0］面對這種問題，如果處理不好，各種問責方法之間沒有銜接、缺乏配套性，必將放大各行政問責方法的缺陷和不足。因此，必須按照以下原則綜合運用各種行政問責方法，構(gòu)建行政問責的方法體系。

第一，按照優(yōu)化配置的原則，發(fā)揮行政問責方法體系的整體功能。優(yōu)化配置更多的是一個經(jīng)濟學術(shù)語，其目的是高效率的運用社會各種資源。而在實際過程中，行政問責方法的實行也是需要動用各種資源的，不管是司法機關(guān)對于行政官員的立案調(diào)查，還是公民對政府行政過程的參與，都需要調(diào)動各種人力、物力和財力資源。因此，在實行各種行政問責方法對政府及其行政人員進行問責的過程中，要按照優(yōu)化配置的原則，分析每一種行政問責方法的優(yōu)缺點，綜合運用多種行政問責方法，從而發(fā)揮行政問責方法作為一個體系的整體功能。例如，傳統(tǒng)行政問責方法的優(yōu)勢在于其強制性，不足是缺乏回應性;現(xiàn)代行政問責方法的優(yōu)勢是回應性，缺點在于其強制性、懲罰性的不足。因此，當代中國行政問責方法的完善和發(fā)展既要加強傳統(tǒng)行政問責方法(法律問責等)，也要發(fā)現(xiàn)現(xiàn)代行政問責方法強大的政治功能(公民參與等)，使之相互配套、緊密銜接，從而顯示其價值。

第二，按照剛?cè)嵯酀脑瓌t，綜合運用各種行政問責方法。剛性行政問責方法強調(diào)以外在的控制為主，它主要通過各項政策、法令、規(guī)章等進行有力地問責，例如立法監(jiān)督等。柔性行政問責方法強調(diào)以內(nèi)在的自省和自律為主，它主要通過建立行政問責文化提高責任意識，例如教育、提醒和領(lǐng)導談話等。目前，中國的行政問責方法具有“剛?cè)岵粷钡膯栴}，為了解決這個問題，必須在行政問責中按照剛?cè)嵯酀脑瓌t，既要嚴格按照行政問責相關(guān)的法律、法規(guī)對責任問題進行追究，也要根據(jù)問題的性質(zhì)靈活地采用非強制性的柔性行政問責方法。在行政問責方法的實行中做到剛?cè)嵊卸群汀败浻布媸?，這不僅強化了行政問責法律法規(guī)的權(quán)威，更有利于發(fā)揮柔性行政問責方法的作用。

針對行政問責方法的研究在當代中國行政問責制度的研究中既屬于傳統(tǒng)內(nèi)容，也是一個新領(lǐng)域，“傳統(tǒng)”是因為所有關(guān)于行政問責的研究都涉及對方法的討論，而“新”則在于從方法的角度對行政問責制度進行考量，在一定程度上彌補了現(xiàn)行行政問責理論研究的空白，并使它們深深植根于穩(wěn)定的原理之上。所以，行政問責方法的研究不僅有助于認識和理解當代中國和其他國家的行政問責方法，將其從經(jīng)驗性實踐的混亂和浪費中拯救出來，也為在實踐中更好地運用這些行政問責方法提供了理論依據(jù)。

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A

1007-4937(2012)02-0042-05

2012-01-07

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關(guān)項目“深化行政問責制度改革研究”(09JZD0033)

曹麗媛(1983-)，女，山東菏澤人，博士研究生，從事政府管理與公共政策創(chuàng)新、城市管理與公共政策、當代中國政治發(fā)展研究。

〔責任編輯：王雅莉〕