高衛(wèi)明

（北京大學(xué)，北京 100871）

論行政強(qiáng)制的裁量正義

高衛(wèi)明

（北京大學(xué)，北京 100871）

行政強(qiáng)制是國(guó)家管理社會(huì)活動(dòng)的重要手段，由于管理活動(dòng)的多樣性與變動(dòng)性，為了達(dá)到既定的行政目標(biāo)，裁量在行政強(qiáng)制設(shè)定與實(shí)施中均有必要與體現(xiàn)。基于行政強(qiáng)制的高危性，防止裁量在強(qiáng)制活動(dòng)中被濫用，應(yīng)當(dāng)以行政過程論為視角，尊重事前、事中、事后監(jiān)督的原則，抓住實(shí)體法規(guī)制與程序法規(guī)制的兩個(gè)方向，全面建構(gòu)立法統(tǒng)制、行政統(tǒng)制、社會(huì)統(tǒng)制與司法統(tǒng)制的邏輯體系，從而保證強(qiáng)制裁量既有一定的活性，又有法律的正當(dāng)性。

行政強(qiáng)制；行政裁量；公共利益；統(tǒng)制

行政強(qiáng)制是指行政機(jī)關(guān)對(duì)違反法規(guī)范，或者不履行生效法定義務(wù)的行政相對(duì)人，直接或者間接課以人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)處分或者限制措施，迫使或者替代行政相對(duì)人履行義務(wù)，維護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)某種行政狀態(tài)的行政行為的統(tǒng)稱。行政強(qiáng)制作為國(guó)家行使權(quán)力的重要方式，由國(guó)家管理社會(huì)活動(dòng)的必要性所決定的。但由于行政強(qiáng)制的高度擴(kuò)張性與侵益性，特別在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡、行政權(quán)獨(dú)大的狀態(tài)下，個(gè)人權(quán)益往往“反受其害”，因此造成了行政強(qiáng)制外部十分緊張的關(guān)系。造成這種緊張局面的原因是多方面的，在實(shí)踐中，裁量權(quán)的濫用或者逾越是導(dǎo)致行政強(qiáng)制失范的重要原因。

本文的目的就是以裁量為視角，既論證裁量在強(qiáng)制活動(dòng)中的普遍性，同時(shí)又揭露分析裁量違法的內(nèi)部原由，主張通過完善相關(guān)法律機(jī)制，來恢復(fù)行政強(qiáng)制的正當(dāng)性，維護(hù)公共利益與個(gè)人權(quán)益之間的平衡，實(shí)現(xiàn)行政正義。

一、行政強(qiáng)制與裁量問題

(一)行政強(qiáng)制的正當(dāng)性

1.行政強(qiáng)制權(quán)的來源

行政權(quán)是國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，無論在專制和集權(quán)國(guó)度，還是在民主和法治社會(huì)，任何國(guó)家都少不了行政權(quán)力，只是行政權(quán)力的來源有所不同[1](P55-60)。人類在自然狀態(tài)下，會(huì)遇到種種自然災(zāi)害或者壓力，這種生存的阻力一旦超越了個(gè)人能力所承受的范圍，人們便會(huì)尋求他人或者某種組織的力量，結(jié)成同盟共同抵御風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)繼續(xù)生存的目的。這就是自然法學(xué)派所主張的社會(huì)契約論。“要尋求一種結(jié)合的形式，使它能以全部共同的力量來護(hù)衛(wèi)和保障每個(gè)結(jié)合者的人身和財(cái)富，并且由于這一結(jié)合而使得每一個(gè)與全體的個(gè)人又只不過是在服從其本人，并且仍然像以往一樣地自由?！盵2]

在現(xiàn)代法治社會(huì)，這種組織就是國(guó)家，它是通過法律所形成的，服從組織就是服從法律的一切安排。黑格爾說：“在國(guó)家里，人得到承認(rèn)，被當(dāng)作理性的動(dòng)物、當(dāng)作自由、當(dāng)作一個(gè)人，當(dāng)作個(gè)體來對(duì)待；個(gè)體在他那方面通過克服自我意識(shí)的自然狀態(tài)，通過服從一種普遍性，一種本質(zhì)上和現(xiàn)實(shí)中作為意志的意志，即服從法律，從而使他自己具有被承認(rèn)的價(jià)值；因此，他以一種普遍有效的方式承認(rèn)別人是、同時(shí)也希望別人承認(rèn)他是自由、是一個(gè)人，在意義上對(duì)他者有所作為。”[3]法律在構(gòu)成國(guó)家的過程中，將國(guó)家權(quán)力解構(gòu)為三種權(quán)力：立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)，行政權(quán)的作用貫徹執(zhí)行法律。為了達(dá)到權(quán)力的平衡，行政權(quán)受到立法權(quán)、司法權(quán)的監(jiān)督與制約，但是，這絲毫不能動(dòng)搖行政權(quán)以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的根本屬性，而行政強(qiáng)制權(quán)是最能體現(xiàn)這種屬性的權(quán)力形式。

2.行政強(qiáng)制的價(jià)值

行政強(qiáng)制是行政機(jī)關(guān)單方性的意志行為，雖然也要遵循一定的程序，但是，行政強(qiáng)制的作出全憑行政機(jī)關(guān)單方作出，無需相對(duì)人的意志或者允諾，這是行政強(qiáng)制不同于其他行政行為的重要方面[4](P301)。從執(zhí)行過程來看，行政強(qiáng)制的價(jià)值在于對(duì)相對(duì)人行為的評(píng)判和對(duì)義務(wù)違反的強(qiáng)制執(zhí)行兩個(gè)層面。具體來看：

第一，行政強(qiáng)制是執(zhí)行法規(guī)范的重要手段。一是威懾的作用，即賦予相對(duì)人不履行法定義務(wù)的擔(dān)憂與壓迫；二是實(shí)際強(qiáng)制的作用，即對(duì)拒不履行義務(wù)的相對(duì)人課以實(shí)際的強(qiáng)制措施，達(dá)到行政預(yù)期的狀態(tài)。

第二，行政強(qiáng)制是行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的有力保障。在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，往往有相對(duì)人不履行行政義務(wù)的情況，通過行政強(qiáng)制措施的實(shí)施，有利于防止、制止或者避免這類現(xiàn)象的發(fā)生，有利于維護(hù)和提高行政的權(quán)威，確保行政執(zhí)法的有效率地運(yùn)行[5](P333)。

第三，行政強(qiáng)制是維護(hù)公共秩序與安全的必要手段。公共秩序與安全是行政管理水平的具體體現(xiàn)，也是一國(guó)法治水平的“晴雨表”，直接反映了一個(gè)國(guó)家或者地域的公民素質(zhì)高低和文明程度。保留行政強(qiáng)制的手段，對(duì)于塑造一個(gè)和諧安定的社會(huì)環(huán)境至關(guān)重要。

3.行政強(qiáng)制的形式

《行政強(qiáng)制法》第二條：“本法所稱行政強(qiáng)制，包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行?！毙姓?qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為?！缎姓?qiáng)制法》第九條和第十二條又分別對(duì)行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行進(jìn)行了細(xì)化。《行政訴訟法》第十一條第二項(xiàng)規(guī)定了“行政強(qiáng)制措施”，第六十六條專門規(guī)定了“行政強(qiáng)制執(zhí)行”。綜合來看，似乎行政強(qiáng)制分為兩種形式：行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行，前者的目的在于預(yù)防和制止違法行為和危害發(fā)生；后者的目的在于實(shí)現(xiàn)行政決定的達(dá)成[6]。

但有學(xué)者敏銳地指出，行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行并不屬于同一個(gè)層次的概念，在邏輯上存有問題。在《行政強(qiáng)制法》立法過程中，有學(xué)者提出將行政強(qiáng)制分為行政強(qiáng)制執(zhí)行、即時(shí)強(qiáng)制與行政監(jiān)督檢查強(qiáng)制三類。行政強(qiáng)制措施是行政主體進(jìn)行行政強(qiáng)制時(shí)的方法、手段或者表現(xiàn)方式，是行政強(qiáng)制的載體，沒有行政強(qiáng)制措施的存在，行政強(qiáng)制只是一具空文。行政強(qiáng)制措施不僅僅存在于行政強(qiáng)制執(zhí)行過程中，也存在于其他行政強(qiáng)制中，如即時(shí)強(qiáng)制、行政監(jiān)督檢查強(qiáng)制等?？梢姡姓?qiáng)制措施是行政強(qiáng)制執(zhí)行的上位概念[1](P60-65)。比如在日本，就將行政強(qiáng)制措施分為行政上的強(qiáng)制執(zhí)行、對(duì)違反行政義務(wù)的制裁、即時(shí)強(qiáng)制和行政調(diào)查，較為科學(xué)地厘清了行政強(qiáng)制措施與行政強(qiáng)制執(zhí)行等行為的區(qū)別[7](P479-506)。雖然德國(guó)法和法國(guó)法的行政強(qiáng)制制度在某些概念表述上有所差異，但是依然可以清晰發(fā)現(xiàn)日本法對(duì)行政強(qiáng)制的經(jīng)典架構(gòu)。例如德國(guó)法的行政強(qiáng)制（執(zhí)行）是指行政機(jī)關(guān)按照行政程序以強(qiáng)制方式實(shí)現(xiàn)公民或者其他法律主體所承擔(dān)的公法義務(wù)的行為。在其具體執(zhí)行制度中，包括即時(shí)強(qiáng)制與強(qiáng)制執(zhí)行，強(qiáng)制執(zhí)行又由代執(zhí)行、執(zhí)行罰、直接強(qiáng)制組成，基本涵蓋了日本法上行政強(qiáng)制的范圍。①關(guān)于德國(guó)行政強(qiáng)制制度，參見[德]哈特穆勒·毛雷爾著：《行政學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第479頁(yè)以下；參見余凌云：《行政法講義》，清華大學(xué)出版社2010年版，第303頁(yè)。關(guān)于法國(guó)行政強(qiáng)制制度，參見王名揚(yáng)著：《法國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第364頁(yè)以下。

(二)行政裁量的普遍性

現(xiàn)代社會(huì)中，裁量是行政管理活動(dòng)的最常見的作用方式之一。日本著名行政法學(xué)者田中二郎曾經(jīng)一針見血地指出，“行政法的精髓在于裁量”。[8](P504)美國(guó)的科克教授干脆說，“行政法被裁量的術(shù)語統(tǒng)治著”。[9]裁量的普遍性是由行政活動(dòng)的本質(zhì)決定的，其本質(zhì)就是行政活動(dòng)的復(fù)雜性、多樣性和多變性，行政義務(wù)一旦展開，裁量就無法避免，只是裁量的寬度和密度可能不同。在實(shí)踐中，考慮到法規(guī)范缺失、個(gè)案公正、事實(shí)變化、不確定法律概念、知識(shí)專業(yè)性以及行政的能動(dòng)性等因素，行政機(jī)關(guān)在處理大量經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等諸多事務(wù)時(shí)，有必要尊重執(zhí)法人員，根據(jù)不同的情況，審時(shí)度勢(shì)，綜合考量，理性地作出選擇。②參見楊建順著：《行政規(guī)制與權(quán)利保障》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第512～513頁(yè)；參見姜明安：《論行政裁量權(quán)及其法律規(guī)制》，載《湖南社會(huì)科學(xué)》2009年第5期；參見周佑勇、尹建國(guó)：《行政裁量的規(guī)范影響因素——以行政慣例與公共政策為中心》，載《湖北社會(huì)科學(xué)》2008年7期。

二、行政強(qiáng)制中的裁量空間

行政強(qiáng)制作為行政活動(dòng)方式的一種，裁量亦貫穿其始終，主要存在于行政強(qiáng)制的設(shè)定、實(shí)施（執(zhí)行）和監(jiān)督等制度當(dāng)中。

(一)行政強(qiáng)制設(shè)定中的裁量

行政強(qiáng)制的設(shè)定是指某國(guó)家機(jī)關(guān)通過立法的方式，賦予行政機(jī)關(guān)在一定條件下，享有對(duì)相對(duì)人施加行政強(qiáng)制權(quán)的創(chuàng)設(shè)性活動(dòng)。行政強(qiáng)制權(quán)的設(shè)定是“原發(fā)性”活動(dòng)，本質(zhì)上是其在法規(guī)范中從無到有的過程。依據(jù)法治行政的原理，行政強(qiáng)制必須具備法規(guī)范的明確授權(quán)。但是，所謂“明確授權(quán)”是相對(duì)而言的，“模糊性”裁量也廣泛存在其中，具體來看，就是明確什么形式（層次）的法規(guī)范可以設(shè)定行政強(qiáng)制權(quán)。

《行政強(qiáng)制法》第十條規(guī)定：“行政強(qiáng)制措施由法律規(guī)定。尚未制定法律，且屬于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的，行政法規(guī)可以設(shè)定除本法第九條第一項(xiàng)、第四項(xiàng)和應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定的行政強(qiáng)制措施以外的其他行政強(qiáng)制措施。尚未制定法律、行政法規(guī)，且屬于地方性事務(wù)的，地方性法規(guī)可以設(shè)定本法第九條第二項(xiàng)、第三項(xiàng)的行政強(qiáng)制措施。法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強(qiáng)制措施?！笨梢?，我國(guó)行政強(qiáng)制措施的設(shè)定依據(jù)只有三類，即法律、行政法規(guī)與地方性法規(guī)。但是，對(duì)于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)事項(xiàng)的范圍有多大、地方性事務(wù)如何界定等問題都沒有具體規(guī)定，有進(jìn)一步解釋的余地。又比如《行政強(qiáng)制法》第十一條規(guī)定：“法律對(duì)行政強(qiáng)制措施的對(duì)象、條件、種類作了規(guī)定的，行政法規(guī)、地方性法規(guī)不得作出擴(kuò)大規(guī)定。”顯然，行政法規(guī)或者地方性法規(guī)對(duì)法律的規(guī)定可以作出限縮規(guī)定，但是，限縮的范圍與界限在哪里？限縮是否就必然有利于保護(hù)相對(duì)人的權(quán)利？限縮規(guī)定與公共利益的維護(hù)是否相違背？這都尚須進(jìn)一步研究。

一般來說，行政強(qiáng)制權(quán)由于可能侵犯公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基礎(chǔ)性權(quán)利，所以立法機(jī)關(guān)盡量從制度上保證強(qiáng)制權(quán)不被濫用，但是行政活動(dòng)的復(fù)雜性決定了立法機(jī)關(guān)不可能事無巨細(xì)地作出規(guī)定，并且在有些情況下，法規(guī)范規(guī)定過于細(xì)密，反而會(huì)扼殺行政的能動(dòng)性，使得行政面臨窒息的危險(xiǎn)。在英國(guó)，由于普通法的歷史傳統(tǒng)，加上對(duì)行政強(qiáng)制權(quán)濫用的害怕，使得英國(guó)許多行政機(jī)關(guān)都沒有被法律授予行政強(qiáng)制權(quán)，但是，這不能否認(rèn)英國(guó)的行政機(jī)關(guān)沒有行政強(qiáng)制權(quán)，《議會(huì)法案》為了政府部門的專門需要，有時(shí)候授予行政機(jī)關(guān)自己簽發(fā)執(zhí)行令，無需法律的明確規(guī)定，這在實(shí)際上賦予了行政機(jī)關(guān)更大的裁量空間[10]。

因此，行政授權(quán)勢(shì)在必行，但關(guān)鍵在于如何通過制度設(shè)計(jì)來避免行政強(qiáng)制權(quán)的濫用而不是拒絕授權(quán)或者作出過于嚴(yán)苛的規(guī)定來束縛行政機(jī)關(guān)的手腳[1](P65-72)。

(二)行政強(qiáng)制實(shí)施中的裁量

行政強(qiáng)制的實(shí)施大致包括行政強(qiáng)制執(zhí)行（狹義）、即時(shí)強(qiáng)制與行政調(diào)查強(qiáng)制三種類型，在這三種類型中，裁量在實(shí)證法上均有所體現(xiàn)，并成為實(shí)現(xiàn)行政效率的重要支撐。

1.行政強(qiáng)制執(zhí)行中的裁量

行政強(qiáng)制執(zhí)行是行政強(qiáng)制的最為基本的類型，即在行政法律關(guān)系中，作為義務(wù)主體的行政相對(duì)人不履行其應(yīng)履行的義務(wù)時(shí)，行政機(jī)關(guān)或者人民法院依法采取強(qiáng)制措施，迫使其履行義務(wù)或者達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的活動(dòng)[5](P325)。例如日本法上的行政強(qiáng)制征收，根據(jù)《國(guó)稅征收法》的規(guī)定，對(duì)于滯納者，首先告知其滯納的事實(shí)，督促其交納稅金。若經(jīng)過一定期限，納稅義務(wù)依然得不到履行時(shí)，便采取強(qiáng)制執(zhí)行。這個(gè)過程分為四個(gè)階段：其一扣押財(cái)產(chǎn)；其二剝奪財(cái)產(chǎn)管理權(quán)；其三拍賣處分扣押的財(cái)產(chǎn)；其四將拍賣所得充當(dāng)債權(quán)。可見，每一個(gè)階段行政廳所采取措施的方式、期限、范圍、標(biāo)準(zhǔn)都保留了裁量的余地，以便行政廳靈活處置，達(dá)到行政所需的狀態(tài)[7](P482)。德國(guó)《聯(lián)邦行政強(qiáng)制執(zhí)行法》第十三條至第十五條規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行分為三個(gè)階段：告誡、決定、采取強(qiáng)制措施[11](P488-489)。其之所以規(guī)定較為嚴(yán)格的程序，而并非直接動(dòng)用暴力進(jìn)行排除，目的也在于賦予行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人較為合理的處置環(huán)境，充分發(fā)揮雙方的主觀能動(dòng)性，以最能為雙方接受的方式完成行政使命?！缎姓?qiáng)制法》第十六條規(guī)定了行政強(qiáng)制措施的一般程序，其中“違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒有明顯社會(huì)危害的，可以不采取行政強(qiáng)制措施?！睂?duì)于“情節(jié)顯著輕微”、“明顯社會(huì)危害”以及“可以”等用詞，同樣存在解釋的余地，這也是賦予裁量的體現(xiàn)。

2.即時(shí)強(qiáng)制中的裁量

即時(shí)強(qiáng)制是指行政主體根據(jù)目前的緊迫情況沒有余暇發(fā)布命令，或者雖然有發(fā)布命令的余暇，但若發(fā)布命令便難以達(dá)到預(yù)期行政目的時(shí)，為了創(chuàng)造行政上所必要的狀態(tài)，行政機(jī)關(guān)不必以相對(duì)人不履行義務(wù)為前提，便可對(duì)相對(duì)人的人身、自由和財(cái)產(chǎn)課以強(qiáng)制的活動(dòng)或者制度[5](P325-326)。即時(shí)強(qiáng)制是一種例外的、非常態(tài)的行為方式。德國(guó)《聯(lián)邦行政強(qiáng)制法》第六條第二項(xiàng)特別用“事先無行政處分”來限定即時(shí)強(qiáng)制，《聯(lián)邦與各邦統(tǒng)一警察法標(biāo)準(zhǔn)草案》第二十八條第二項(xiàng)對(duì)“即時(shí)強(qiáng)制”的規(guī)定是，為防止危害所必需，尤其無法或者不可能對(duì)責(zé)任人即時(shí)給予處分或者處分無效果，且在警察職權(quán)范圍內(nèi)者，得不先經(jīng)行政處分即執(zhí)行行政強(qiáng)制[12]。例如，警察在巡邏時(shí)確信盜賊企圖入室，或者油罐車傾覆、泄露的油料將污染地下水。在這種情況下，警察人員有權(quán)立即或者直接未經(jīng)作出行政處分——采取必要的強(qiáng)制措施，如阻止盜賊入室（直接強(qiáng)制）、委托第三方采取清理措施[11](P490)。由于事發(fā)緊急，即時(shí)強(qiáng)制一般缺乏嚴(yán)格的程序，法規(guī)范大多以含糊的、不確定的概念，籠統(tǒng)地賦予行政機(jī)關(guān)便宜行事的權(quán)力，而對(duì)于行為要件的認(rèn)定，比如強(qiáng)制措施的范圍、要素、程度、標(biāo)準(zhǔn)、方式等的判斷，則自動(dòng)交給行政機(jī)關(guān)裁量?？墒?，由于即時(shí)強(qiáng)制的發(fā)動(dòng)，直接關(guān)系著相對(duì)人的權(quán)益，又不得不要求行政機(jī)關(guān)慎重地進(jìn)行。

3.行政調(diào)查強(qiáng)制中的裁量

行政調(diào)查強(qiáng)制，是指為了實(shí)現(xiàn)行政目的，行政主體依據(jù)其職權(quán)，對(duì)一定范圍內(nèi)的相對(duì)人進(jìn)行的，能夠影響相對(duì)人權(quán)益的檢查、了解等信息收集活動(dòng)[5](P326)。行政調(diào)查強(qiáng)制是行政主體的職權(quán)行為，具有命令性、強(qiáng)制性和執(zhí)行性。行政相對(duì)人拒絕和違背行政調(diào)查，有時(shí)可能導(dǎo)致行政強(qiáng)制措施的實(shí)施，以保證行政調(diào)查的實(shí)現(xiàn)；有時(shí)會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人權(quán)利被限制或者被剝奪。例如《海關(guān)法》規(guī)定，對(duì)于拒絕接受海關(guān)檢查、查驗(yàn)進(jìn)出境運(yùn)輸工具、貨物、物品而違反規(guī)定的，海關(guān)可以扣留實(shí)行強(qiáng)制檢查?？墒?，對(duì)于相對(duì)人構(gòu)成“拒絕”的要件、“扣留”的范圍、期限以及強(qiáng)制檢查的具體程序，《海關(guān)法》均無詳細(xì)規(guī)定，裁量權(quán)掌握在于海關(guān)執(zhí)法主體上，能否獲得良好的執(zhí)法效果，取決于裁量是否合法、合理。為了執(zhí)法的正當(dāng)性，比較各國(guó)行政調(diào)查的情形，主要在程序上進(jìn)行了大致規(guī)定：（1）要求相對(duì)人保留或者填寫有關(guān)記錄或者資料；（2）以一定的制裁措施迫使當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)報(bào)告；（3）質(zhì)問；（4）檢查等。當(dāng)然，對(duì)于不同部門，還可以規(guī)定更加具體的調(diào)查方式，其中，警察的調(diào)查方式最具特色，手法較為周全。德國(guó)警察的調(diào)查方式包括盤詰（集體盤詰）、傳喚、鑒識(shí)措施、侵入及搜索住宅等。英國(guó)的《警察與刑事證據(jù)法》和實(shí)施令中規(guī)定的警察調(diào)查權(quán)，主要有盤查、路檢盤查、與逮捕有關(guān)的進(jìn)入住宅檢查、根據(jù)搜查令進(jìn)行的搜查、電話錄音和電子偵察等[4](P190)。可見，行政調(diào)查程序也不可能“盡善盡美”，幾乎每一種調(diào)查方式，都存在“自由”裁量的余地，這本身與依法調(diào)查的原則并不違背，只是相關(guān)條件或要素須得以明確。

三、行政強(qiáng)制裁量的規(guī)制

(一)裁量正義與公共利益的判斷

1.裁量規(guī)制的理由

裁量權(quán)是實(shí)現(xiàn)行政目的的重要權(quán)力形態(tài)，但它也是一種最容易被濫用的權(quán)力，戴維斯說：“每一種被推崇的裁量都有危險(xiǎn)的事實(shí)相隨”[13](P25)；韋德也說：“所有的自由裁量權(quán)都可能被濫用，這仍然是個(gè)至理名言”。[14]在現(xiàn)代法治理念下，總是力圖將其束縛在一定的框架當(dāng)中。政府的終極目的不是靠恐嚇進(jìn)行統(tǒng)治或者限制，也不會(huì)強(qiáng)制服從，相反，其目的是為了讓每一個(gè)人解脫恐懼，使其可以生活在完全可能的安全中。行政強(qiáng)制的目的不在于通過強(qiáng)力壓制來顯示政府的“肌肉”，強(qiáng)制只是實(shí)現(xiàn)行政狀態(tài)的例外手段，而法規(guī)范賦予行政強(qiáng)制的裁量空間，是為了更為妥當(dāng)?shù)赝瓿尚姓姑Ｒ虼?，有必要承認(rèn)國(guó)民具有排除妨害或者不作為請(qǐng)求權(quán)，作為一種防御，對(duì)裁量的規(guī)制是為了公益與私益的合理平衡[15]。

2.裁量的公共利益性

行政強(qiáng)制之所以正當(dāng)，在于它的公共利益性，所以在緊急事態(tài)中，為了維護(hù)整體的公共利益，法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)采取即時(shí)強(qiáng)制的措施。在這個(gè)充滿不確實(shí)性的時(shí)代，不論是對(duì)法律事實(shí)的調(diào)查或者推斷，還是由于法規(guī)范概念的不確定，裁量都是建立在不確定性或不穩(wěn)定性基礎(chǔ)上的利益衡量。正如有學(xué)者所說：“在現(xiàn)代社會(huì)，行政裁量涉及各種不同利益的博弈、協(xié)調(diào)和權(quán)衡，其實(shí)質(zhì)是一個(gè)利益溝通的過程。”[16]行政行為的邏輯起點(diǎn)和價(jià)值歸宿在于“公益”的維護(hù)，裁量就是在公共利益與個(gè)體利益之間取最大值。由于裁量過程涉及各種錯(cuò)綜復(fù)雜的利益糾葛，如何保護(hù)重要的利益，并將欲損失的利益降到最低水準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)通過利益衡量的技術(shù)來完成。利益衡量不僅僅屬于裁量的本質(zhì)上的動(dòng)機(jī)，是裁量的基本方式，也是司法機(jī)關(guān)判定行政裁量合法或者合理的重要標(biāo)準(zhǔn)。正如霍姆斯在其《法律之路》中指出的：“邏輯形式的背后是針對(duì)相互沖突的立法理由的相對(duì)價(jià)值與輕重程度作出的判斷。當(dāng)然，這往往是未經(jīng)道出且不知不覺的判斷，然而卻是整個(gè)司法過程的根基與核心所在，我認(rèn)為法官自己并未充分認(rèn)識(shí)到他們有責(zé)任權(quán)衡社會(huì)利益的利弊得失?！泵妨忠舱f：“司法的全部功能都已經(jīng)轉(zhuǎn)移了，表現(xiàn)在司法決定和判決中的國(guó)家意志就是以法官固有的主觀正義感為手段來獲得一個(gè)公正的決定，作為指南的是對(duì)各方當(dāng)事人利益的有效掂量，并參照社區(qū)中普遍流行的對(duì)與這類有爭(zhēng)議的交易的看法。除非是為某個(gè)實(shí)在的制定法所禁止，司法決定在任何情況下都應(yīng)當(dāng)與商業(yè)交往所要求的誠(chéng)信以及實(shí)際生活的需要相和諧；而在掂量相互沖突的利益時(shí)，應(yīng)當(dāng)幫助那種更有理性基礎(chǔ)并且更值得保護(hù)的利益，直到其獲得勝利?！盵17]

《行政強(qiáng)制法》第四十三條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實(shí)施行政強(qiáng)制執(zhí)行。但是，情況緊急的除外。行政機(jī)關(guān)不得對(duì)居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定?！痹摋l充分體現(xiàn)了對(duì)個(gè)人利益的尊重，否則強(qiáng)制就不具有正當(dāng)性。又如《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第十一條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會(huì)危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施?！边@是比例原則在即時(shí)強(qiáng)制中的運(yùn)用，也是為了最大地保護(hù)的“人民”利益。戴維斯也說：“裁量是實(shí)現(xiàn)個(gè)體正義必不可少的工具。歷史上所有的政府都既是人治，也是法治的。單獨(dú)依賴規(guī)則而不輔以裁量是無法應(yīng)對(duì)現(xiàn)代政府與正義之需的。裁量是現(xiàn)代政府與法律創(chuàng)造性的主要源泉?！盵13](P26)但是，至于“公共利益”、“個(gè)人利益”如何判斷，只有在具體的比較與競(jìng)爭(zhēng)中才能看到。

3.公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)

公共利益的內(nèi)容極富彈性，它涉及主觀的價(jià)值判斷，往往會(huì)因不同的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)而有差異，即便在同一事項(xiàng)中，也會(huì)出現(xiàn)不同公益相互沖突的情形[18]。雖然公共利益并沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，但是，它也不是純粹的主觀認(rèn)知，通過對(duì)其中重要因素的考慮，可以使其進(jìn)一步客觀化。

第一，法規(guī)范依據(jù)。在有些情況下，法律規(guī)定的比較明確，只要準(zhǔn)確地找到法規(guī)范的依據(jù)，就可以判定利益衡量的“孰輕孰重，行政機(jī)關(guān)保護(hù)重要利益，而損害較小利益，應(yīng)當(dāng)被相對(duì)人所容忍。比如，根據(jù)新華社報(bào)道，2009年世界甲型流感爆發(fā)之際，何某從美國(guó)（疫情爆發(fā)國(guó)家）飛抵北京，后來被確診為流感患者。他在入境填寫健康申報(bào)卡時(shí)虛假登記流感病例接觸史，病發(fā)后未主動(dòng)與疾控部門聯(lián)系，并且頻繁會(huì)友聚餐，由此引發(fā)了近百名密切接觸者，造成有關(guān)部門投入大量人力、物力、財(cái)力。北京市出入境檢驗(yàn)檢疫局依據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》決定給予當(dāng)事人行政警告處罰。①新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/video/2009-06/20/content_11571486.htm.2011年8月11日最后訪問。該警告處罰是合法合理的，因?yàn)樵谝咔榭焖賯鞑r(shí)，控制疫情傳染，保障公共衛(wèi)生安全，是最大利益，對(duì)何某（確診患者）的人身自由進(jìn)行強(qiáng)行限制就是正當(dāng)?shù)摹?/p>

第二，公共政策。公共政策，是指政府為實(shí)現(xiàn)一定行政目的，通過其他規(guī)范性文件所制定的有關(guān)社會(huì)管理活動(dòng)的行為準(zhǔn)則，其內(nèi)容可能涉及國(guó)家的大政方針、市政規(guī)劃、政治路線，也可能指向具體規(guī)定，以指引或者補(bǔ)充法規(guī)范的作用[19]。雖然公共政策并不具有法律強(qiáng)制執(zhí)行力，但由于與行政目標(biāo)息息相關(guān)，在法規(guī)范缺失或者不明確時(shí)，它可以起到行為規(guī)則的作用。公共政策的制定主體與行政行為的主體具有高度的重合性，因此，裁量不得不考慮公共政策的指示。戴維斯·伊斯頓就說過：“公共政策是政治系統(tǒng)的產(chǎn)出，是對(duì)周圍環(huán)境所提出的要求的反應(yīng)。政治系統(tǒng)中的一個(gè)核心過程是要求和支持的輸入，進(jìn)入政治系統(tǒng)即決策黑箱后，經(jīng)過一個(gè)轉(zhuǎn)換過程，最后做出決定和采取行動(dòng)，這就是權(quán)威機(jī)構(gòu)的決定和決策?！盵20]《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》中規(guī)定：“加強(qiáng)程序制度建設(shè)，細(xì)化執(zhí)法流程，明確執(zhí)法環(huán)節(jié)和步驟，保障程序公正。要平等對(duì)待行政相對(duì)人，同樣情形同等處理。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理違法行為的手段和措施要適當(dāng)適度，盡力避免或者減少對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的損害。建立裁量基準(zhǔn)制度，科學(xué)合理細(xì)化、量化裁量權(quán)，完善適用規(guī)則，嚴(yán)格規(guī)范裁量權(quán)行使，避免執(zhí)法的隨意性?！痹凇缎姓?qiáng)制法》程序性規(guī)定較為缺乏的情況下，建立更加細(xì)致的執(zhí)法規(guī)則，有利于形成公共利益的判斷。

第三，事實(shí)情節(jié)。在有些情況下，有時(shí)難以依據(jù)法律作出涇渭分明的判斷，必須結(jié)合具體的事實(shí)情節(jié)，才能得出什么事重要的法益，需要重點(diǎn)保護(hù)。事實(shí)情節(jié)是一個(gè)多元化的話語體系，可能包括行為方式、主觀態(tài)度、情感、行為后果、社會(huì)影響力等，只有在特定的事項(xiàng)中，才能識(shí)別清楚。《治安管理處罰法》第二十條規(guī)定：違反治安管理有下列情形之一的，從重處罰：（1）有較嚴(yán)重后果的；（2）教唆、脅迫、誘騙他人違反治安管理的；（3）對(duì)報(bào)案人、控告人、舉報(bào)人、證人打擊報(bào)復(fù)的；（4）6個(gè)月內(nèi)曾受過治安管理處罰的。行政機(jī)關(guān)就可以根據(jù)這四種情形，只要滿足其中一種情形的，都應(yīng)當(dāng)從重處罰。另一種情況是，法律沒有規(guī)定明確的構(gòu)成要件，需要行政機(jī)關(guān)對(duì)法律要件進(jìn)行裁量，它具有更大的彈性。《治安管理處罰法》第十五條規(guī)定：“醉酒的人違反治安管理的，應(yīng)當(dāng)給予處罰?！痹摋l對(duì)于“醉酒”、“違反治安管理”的情形以及處罰的幅度都沒有具體規(guī)定，必須由行政機(jī)關(guān)在具體情節(jié)中去掌握，所得出的結(jié)論或許是不同的。

第四，行政先例。如果在同一類型的案件中，行政機(jī)關(guān)所考量的利益存在重大轉(zhuǎn)折，是被認(rèn)為違背憲法平等原則的。行政先例作為另一種“法規(guī)范”的形式，是經(jīng)過長(zhǎng)期實(shí)踐所累積而成的，對(duì)于社會(huì)公眾具有引導(dǎo)、預(yù)測(cè)的功能。但是，行政先例并不是對(duì)行政活動(dòng)的“因循守舊”，不重視行政活動(dòng)的動(dòng)態(tài)性，也不是說，在同一類案件中的處理結(jié)果必須同樣的，而是指行政機(jī)關(guān)在裁量時(shí)，其所保護(hù)的利益與所損害的利益必須基于同一個(gè)理由，不論這種理由是法律的根據(jù)，還是事實(shí)的陳述。保留行政決定結(jié)論的多樣性，主要是考慮行政先例的局限性，它也不可能窮盡所有的情節(jié)，行政的主旨也會(huì)隨著社會(huì)變遷而發(fā)生細(xì)微的調(diào)整，這些因素可能都會(huì)影響處理結(jié)果的不同。但是，更加重要的是，行政機(jī)關(guān)在利益衡量時(shí)，必須考慮其以前所作出的決定，不能進(jìn)行顛覆性的改變，除非有特別明顯的理由。先例一旦形成，行政主體就不得輕易“重新考慮、不斷推翻”，而行政強(qiáng)制由于其高度的侵益性，就更應(yīng)該遵循這個(gè)原則。

綜上所述，保留行政強(qiáng)制中的裁量權(quán)，是為了實(shí)現(xiàn)公共利益，而實(shí)現(xiàn)公共利益不得以犧牲個(gè)人利益為代價(jià)?？紤]到裁量權(quán)的特性，為了防止其強(qiáng)制活動(dòng)中被濫用，有必要通過一定的方式予以規(guī)制，主要有實(shí)體法規(guī)制和程序法規(guī)制兩種方式。

(二)實(shí)體法規(guī)制

在實(shí)體法規(guī)制中，主要包括兩個(gè)方面：行政調(diào)查與說明理由制度。

其一，行政機(jī)關(guān)在作出強(qiáng)制決定之前，要對(duì)事實(shí)進(jìn)行調(diào)查分析。調(diào)查時(shí)行政機(jī)關(guān)可以通過調(diào)查問卷、網(wǎng)絡(luò)問卷等方式，了解某一方面的信息以形成某項(xiàng)決策的重要手段，它廣泛應(yīng)用于強(qiáng)制設(shè)定、強(qiáng)制執(zhí)行與強(qiáng)制監(jiān)督當(dāng)中[21](P171)。調(diào)查清楚事實(shí)情況，全面掌握相關(guān)信息，是做出決定的前提條件。行政機(jī)關(guān)作為管理社會(huì)事務(wù)的主體，有義務(wù)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，對(duì)事實(shí)以及情節(jié)進(jìn)行確認(rèn)、甄別、校對(duì)，并且做好書面存檔工作。在條件具備的情況下，通過相對(duì)人參與的形式，使行政機(jī)關(guān)更加快捷地了解事實(shí)真相。行政調(diào)查的主體是行政權(quán)的實(shí)施主體本身，在調(diào)查過程中，有時(shí)候需要某些輔助措施，例如強(qiáng)制檢查、扣押物品、強(qiáng)制隔離等，因此，行政調(diào)查與即時(shí)強(qiáng)制有時(shí)存在重合之處。

其二，說明理由的方式。說明理由制度是指行政主體在作出對(duì)相對(duì)人造成影響的行政行為時(shí)，除法律特別規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)向相對(duì)人說明理由，如依據(jù)的事實(shí)、法規(guī)范以及所考慮的政策、政治因素等。它的內(nèi)容主要是合法性理由和正當(dāng)性理由，前者是指事實(shí)材料、法規(guī)范的合法性；后者是指政治考慮、公益、行政先例等的合理性。說明理由的作用在于：有助于行政主體更加理性地思考，保證行政決定的質(zhì)量；有助于相對(duì)人進(jìn)行判斷分析，提高裁量決定的可接受性；有助于法院更加富有條理地審查裁量行為。[22]在本質(zhì)上，說明理由的過程就是對(duì)案件涉及的利益進(jìn)行反復(fù)思考，并保證行政決定不被推翻的思維過程。如果裁量?jī)H僅依靠行政人員的主觀判斷、個(gè)人好惡與得失，那么，行政強(qiáng)制就可能變質(zhì)為專橫的、不可捉摸的權(quán)力，從而偏離保護(hù)重要利益的方向?？傊?，突出說明理由的重要性，一方面是行政機(jī)關(guān)的自我檢查與甄別；另一方面是賦予相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的充分余地。

(三)程序法規(guī)制

在程序法規(guī)制上，主要的手段是程序公開與聽證制度。

其一，程序的公開是將利益衡量的過程“公之于眾”，通過公眾的監(jiān)督，確保利益衡量的不偏不倚，防止裁量權(quán)被濫用。正如有學(xué)者所言：“行政公開的一個(gè)基本目的和功能也就在于建立行政溝通。它通過政府的坦誠(chéng)布公與行政的持久開放、公眾對(duì)政府信息的了解與對(duì)行政活動(dòng)的參與，以及雙方積極的協(xié)商、交流與對(duì)話，使雙方對(duì)事實(shí)與法律的認(rèn)識(shí)得以交融，使相對(duì)人能夠更加有效地表達(dá)自己的愿望和要求，使行政機(jī)關(guān)有可能尊重、采納相對(duì)人的意志，從而有利于實(shí)現(xiàn)相互間的信任，增進(jìn)相互間的合作，并達(dá)成利益均衡的決定。[21](P174)”在利益衡量時(shí)，若不公開，容易導(dǎo)致暗箱操作、權(quán)錢交易或者不正當(dāng)?shù)默F(xiàn)象發(fā)生，相對(duì)人的合法權(quán)益就會(huì)受到侵害，公共利益同樣將受到威脅。[8](P792)雖然行政權(quán)的運(yùn)行以公益為宗旨，但是，一味地讓位于公益，而犧牲個(gè)體利益，在道義上都是不妥的。如果行政強(qiáng)制不放在公開的場(chǎng)合進(jìn)行，不論此種公開是在事前還是在事后，都必然減弱其被相對(duì)人接受的可能性，甚至?xí)斐缮鐣?huì)矛盾的激化。因此，通過程序的公開平衡公益與私益，是一項(xiàng)重要的民主行政。“民主的特點(diǎn)是在這種平衡中，盡量擴(kuò)大行政的參與和監(jiān)督權(quán)力，限制官僚秘密活動(dòng)的范圍?！盵23]難怪有法諺：“正義必須實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見的方式實(shí)現(xiàn)。”

其二，聽證是指行政機(jī)關(guān)在作出行政決定之前，應(yīng)當(dāng)聽取當(dāng)事人的陳述、申辯、意見或者建議等活動(dòng)的總稱。20世紀(jì)后，國(guó)家的政治中心從議會(huì)轉(zhuǎn)移到行政機(jī)關(guān)，產(chǎn)生的后果是，個(gè)人更加依賴政府來創(chuàng)造福利，另一方面，公民權(quán)益受到更多來自政府的侵害。為了防止政府的非法侵害，保障公民的正當(dāng)訴求，確立了聽證制度。通過通知、陳述、質(zhì)辯和決定的過程，相對(duì)人擁有較為充分的機(jī)會(huì)表明立場(chǎng)，表達(dá)自己的利益，質(zhì)詢行政機(jī)關(guān)的行為合法性與正當(dāng)性。聽證的重要功能，在于獲取更加全面、真實(shí)的信息，不論是在強(qiáng)制立法中，還是在強(qiáng)制決策、強(qiáng)制執(zhí)行行為當(dāng)中，聽證在行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間搭建了一條溝通對(duì)話的平臺(tái)，有助于確認(rèn)利益在什么地方存在，在什么時(shí)間存在以及什么利益才是法律應(yīng)該重點(diǎn)保護(hù)的。從民主統(tǒng)制的角度看，強(qiáng)制（裁量）權(quán)來源于公意，即公民權(quán)利的有機(jī)組合，一旦對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行剝奪或者限制，在道義上必須聽取公民的意見，使其參與決策當(dāng)中。

余論——完善行政強(qiáng)制裁量的科學(xué)統(tǒng)制

當(dāng)下中國(guó)，以“唐福珍事件”和“江西宜黃拆遷事件”等事件為導(dǎo)火索，[24]掀起了全國(guó)上下對(duì)行政強(qiáng)制制度的廣泛探討，直接或者間接催生了《行政強(qiáng)制法》與《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，并且，《土地管理法》正在修改審議中，因?yàn)橥恋卣魇?、征用問題而引起諸多行政糾紛，暴露了社會(huì)發(fā)展到一定程度，權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與權(quán)力會(huì)失去了某種平衡，其中十分突出的表現(xiàn)就在于強(qiáng)制裁量被濫用，權(quán)力缺乏有效監(jiān)督。為了深化現(xiàn)代法治政府的理念，必須進(jìn)一步審視行政強(qiáng)制與裁量的正義。在未來方向上，規(guī)范行政強(qiáng)制裁量，關(guān)鍵在于運(yùn)用行政過程論的視角，遵循事前規(guī)制、事中規(guī)制與事后規(guī)制相結(jié)合的原則，一方面既能保證國(guó)家強(qiáng)力的威懾作用；另一方面又能夠保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益，即便造成不應(yīng)當(dāng)?shù)膿p失時(shí)，相對(duì)人也可以通過法律程序?qū)で缶葷?jì)，而不至于采取上述列舉事件中以“傾倒汽油自焚”等極端方式表達(dá)抗議的情緒，這既不是法治國(guó)家的本來面目，也與社會(huì)和諧的價(jià)值觀背道而馳。

因此，關(guān)鍵在于完善裁量的科學(xué)統(tǒng)制機(jī)制，一般來說裁量統(tǒng)制可以從立法統(tǒng)制、行政統(tǒng)制、社會(huì)統(tǒng)制和司法統(tǒng)制四個(gè)方面入手，它們相互作用，形成體系。首先，立法統(tǒng)制是從立法上科學(xué)設(shè)定行政強(qiáng)制權(quán)，除了抽象地規(guī)定“行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律規(guī)定”外，更應(yīng)該對(duì)各層級(jí)法規(guī)范進(jìn)行梳理，避免發(fā)生法規(guī)范之間“打架”的現(xiàn)象。具體執(zhí)行時(shí)，行政機(jī)關(guān)還應(yīng)該根據(jù)法律的規(guī)定，堅(jiān)持不擴(kuò)大解釋的原則，制定更加具體的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)操作性，但也要考慮行政的效率性，使之相互協(xié)調(diào)；其次，行政統(tǒng)制是從行政執(zhí)法人員的素質(zhì)建設(shè)與內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制考量，充分發(fā)揮行政人員的能動(dòng)性，但是，又要對(duì)他們時(shí)刻監(jiān)督，防止權(quán)力濫用。再次，社會(huì)統(tǒng)制是指通過社會(huì)媒體進(jìn)行監(jiān)督，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督具有廣泛性與快速性特征，十分有力，但同時(shí)要注意辨別“網(wǎng)絡(luò)民意”的真?zhèn)?，防止被“虛假民意”所誤導(dǎo)。另一方面，拓展公眾參與機(jī)制，強(qiáng)化行政強(qiáng)制的民主性，強(qiáng)化政府與社會(huì)公眾的信用關(guān)系，可以緩解社會(huì)矛盾。最后，司法統(tǒng)制是從司法救濟(jì)的角度強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)的責(zé)任機(jī)制，違法就要追究責(zé)任；而在相對(duì)人方面，關(guān)鍵是拓展權(quán)利救濟(jì)渠道，保證復(fù)議、訴訟、賠償之間協(xié)調(diào)一致、相互補(bǔ)充，形成強(qiáng)有力的權(quán)利“保護(hù)網(wǎng)”。

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[24][2011-8-13]http://news.qq.com/a/20091202/001178.htm; http://new s.sina.com.cn/c/2010-09-13/023321088630.shtm l.

The discretion justice of adm inistrative enforcement

GAO wei-ming
(Peking University,Beijing,100871)

Administrative enforcement is an important means of national management activities.Administrative discretion of the Administrative Enforcement and implementation is necessary,and it reflect the diversity and variability of the management activities in order to reach the established goal.Based on the high risk of administrative enforcement,and to prevent the abuse of discretion in the mandatory activities,we should pay attention to the administrative process in advance and respect the principle of Continuous supervision,grasp direction of the Substantive law regulation and Procedural law regulation.we also should fully construct the logic system of legislative control,administrative control,of social control and judicial control,its purpose is not only to ensure vitality of the discretion but also the legitimacy of the activities.

Administrativ enforcement,Administrative discretion,Public interest,Regulation

D922.112

A

2095-1140（2012）03-0109-08

2012-03-22

高衛(wèi)明（1982-），男，江西鄱陽人，北京大學(xué)博士后，主要從事行政法學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)等研究。

葉劍波）