劉向文

（鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001）

談俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)的公務(wù)制度

劉向文

（鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001）

俄羅斯聯(lián)邦憲法確認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)的法律地位?！抖砹_斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)法》、《俄羅斯聯(lián)邦國家公務(wù)原則法》等聯(lián)邦法律和規(guī)范性文件，詳盡地規(guī)定了俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)的公務(wù)制度。俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)的公務(wù)制度，在以下四個(gè)方面給我們提供了有益的啟示：改進(jìn)檢察機(jī)關(guān)體系的領(lǐng)導(dǎo)體制，完善檢察官職務(wù)的任免程序；制定統(tǒng)一的公務(wù)員編制法，完善檢察機(jī)關(guān)工作人員的錄用制度；強(qiáng)化對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督管理，完善檢察機(jī)關(guān)的考核制度；強(qiáng)化法律規(guī)范的科學(xué)性，完善檢察機(jī)關(guān)公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)制度。

俄羅斯聯(lián)邦；檢察機(jī)關(guān)；公務(wù)制度

從1984年起，我國對(duì)干部人事制度進(jìn)行了一系列的改革與創(chuàng)新，并著手建立國家公務(wù)員制度①。1993年《國家公務(wù)員暫行條例》以及2005年《中華人民共和國公務(wù)員法》的頒布, 標(biāo)志著我國國家公務(wù)員制度的誕生②。時(shí)至今日，公務(wù)員制度的建設(shè)已經(jīng)取得了較大成績，檢察機(jī)關(guān)的公務(wù)制度建設(shè)也取得了較大進(jìn)步。但同時(shí)，我國在檢察機(jī)關(guān)公務(wù)制度的建設(shè)和實(shí)施方面仍存在不少問題，不利于法治國家的建設(shè)，亟待解決和完善。為了改革與完善我國檢察機(jī)關(guān)公務(wù)的相關(guān)制度，有必要研究世界各國的相關(guān)立法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，尤其是要認(rèn)真研究和借鑒原來與我國有著相同檢察制度，并從新中國成立起深刻地影響著我國的檢察制度，而現(xiàn)在又同處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)的公務(wù)制度。因此，本文擬在闡述國家公務(wù)制度一般理論的基礎(chǔ)上，研究俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)公務(wù)制度的主要內(nèi)容，探討俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)公務(wù)制度對(duì)我國的啟示。

一、國家公務(wù)制度的一般理論

國家公務(wù)制度，是以國家公務(wù)員制度的產(chǎn)生和發(fā)展為標(biāo)志的。同時(shí)，國家公務(wù)員制度也是國家公務(wù)制度的核心內(nèi)容和重要組成部分，是國家公務(wù)制度的基礎(chǔ)。檢察機(jī)關(guān)公務(wù)制度是國家公務(wù)制度的一個(gè)重要組成部分。因此，國家公務(wù)制度的一般理論，同樣適用于檢察機(jī)關(guān)公務(wù)制度。

國家公務(wù)員制度，也即現(xiàn)代意義上的文官制度，是資產(chǎn)階級(jí)革命的直接產(chǎn)物。國家公務(wù)員制度的形成和建立，是現(xiàn)代人事制度發(fā)展的一般趨勢(shì)，符合社會(huì)化大生產(chǎn)和現(xiàn)代政府行政管理的需要，適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展的要求。它不僅與一個(gè)國家的政治體制、行政體制密切相關(guān)，而且還反映著該國的根本政治制度。當(dāng)然，時(shí)代的發(fā)展、社會(huì)的變革與國家的進(jìn)步，也必然要求現(xiàn)代國家公務(wù)員制度的不斷創(chuàng)新發(fā)展，從而適應(yīng)于一個(gè)國家行政管理和執(zhí)行國家公務(wù)的需要。

所謂國家公務(wù)員，一般是指國家依法定程序錄用的，在中央和地方各級(jí)國家機(jī)關(guān)中工作的，依法行使國家行政權(quán)、履行國家公務(wù)的人員③。公務(wù)員制度，一般是指用規(guī)范性法律文件對(duì)公務(wù)員的考試、錄用、考核、獎(jiǎng)懲、待遇、培訓(xùn)、晉升、調(diào)動(dòng)、解職、退休、保障以及分類管理作出系統(tǒng)規(guī)定的規(guī)章制度和體制④。考察世界多數(shù)國家的公務(wù)員制度，其內(nèi)容大致包括以下幾個(gè)方面：公務(wù)員管理體制與管理機(jī)構(gòu)，職位分類與國家公務(wù)員分類制度，國家公務(wù)員的錄用制度、考核制度、職務(wù)升降制度、培訓(xùn)制度、社會(huì)保障制度、激勵(lì)機(jī)制、退出機(jī)制以及監(jiān)控機(jī)制等。以上這些（規(guī)范）內(nèi)容，形成了一個(gè)完整的規(guī)范體系，涉及公務(wù)員從進(jìn)入國家機(jī)關(guān)到退休的各個(gè)管理環(huán)節(jié)。同時(shí)，上述制度的內(nèi)容，也構(gòu)成了一套科學(xué)的人事行政管理體系。

二、俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)的公務(wù)制度

（一）檢察機(jī)關(guān)國家公務(wù)的法律基礎(chǔ)

《俄羅斯聯(lián)邦國家公務(wù)原則法》第2條規(guī)定，“在本聯(lián)邦法律中，國家公務(wù)是指保障行使國家機(jī)關(guān)權(quán)限的職業(yè)活動(dòng)”⑤。《俄羅斯聯(lián)邦國家公務(wù)體系法》第2條和第7條規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦國家公務(wù)體系由聯(lián)邦國家公務(wù)和聯(lián)邦主體國家公務(wù)兩個(gè)分支體系組成。第5—7條進(jìn)一步規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦的國家公務(wù)劃分為國家文職公務(wù)、軍職公務(wù)和護(hù)法機(jī)關(guān)公務(wù)三種，分別由相應(yīng)的公務(wù)法予以調(diào)整。俄羅斯聯(lián)邦目前已頒布了國家文職公務(wù)法，但軍職公務(wù)法和護(hù)法機(jī)關(guān)公務(wù)法尚未頒布⑥。因此，作為護(hù)法機(jī)關(guān)公務(wù)之一的檢察機(jī)關(guān)公務(wù)，目前僅由俄羅斯聯(lián)邦國家公務(wù)立法、檢察機(jī)關(guān)法、勞動(dòng)立法以及部分聯(lián)邦規(guī)范性文件予以調(diào)整。

（二）檢察機(jī)關(guān)公務(wù)員的法律地位

《俄羅斯聯(lián)邦國家公務(wù)原則法》第3條規(guī)定，“國家公務(wù)員是為了獲得用聯(lián)邦預(yù)算資金或相應(yīng)聯(lián)邦主體預(yù)算資金支付的酬金，而依照聯(lián)邦法律規(guī)定程序履行國家公職職責(zé)的俄羅斯聯(lián)邦公民”。國家公務(wù)員的法律地位，其中包括俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)公務(wù)員的法律地位，是由規(guī)范性法律文件確認(rèn)的，并由國家予以保障的公務(wù)員權(quán)利、義務(wù)和限制性規(guī)定的總和⑦。

1.檢察機(jī)關(guān)公務(wù)員的權(quán)利。每個(gè)檢察機(jī)關(guān)工作人員，作為國家公務(wù)員，均被賦予下述權(quán)利：查閱規(guī)定其職位權(quán)利和義務(wù)的文件；晉升以及利用相應(yīng)預(yù)算資金進(jìn)修和參加培訓(xùn)；加入工會(huì)；向上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人或向法院控告檢察機(jī)關(guān)體系各級(jí)機(jī)關(guān)和各種機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人就公務(wù)履行問題作出的決定；查閱個(gè)人檔案中的一切材料，并將自己書面形式的說明材料放入個(gè)人檔案；獲得制服等。此外，檢察長和偵查員還擁有與其職位職責(zé)相關(guān)的補(bǔ)充權(quán)限。

2.檢察機(jī)關(guān)公務(wù)員的義務(wù)。檢察機(jī)關(guān)工作人員必須履行下述基本義務(wù)：遵守俄羅斯聯(lián)邦憲法和法律，認(rèn)真履行自己的職務(wù)職責(zé)，遵守內(nèi)部勞動(dòng)規(guī)章，保守國家秘密和法律予以保護(hù)的其他秘密，執(zhí)行上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人在其職權(quán)范圍內(nèi)下達(dá)的命令、指示和安排。

3.對(duì)檢察機(jī)關(guān)公務(wù)員作出的限制性規(guī)定?！抖砹_斯聯(lián)邦國家公務(wù)原則法》對(duì)俄羅斯聯(lián)邦所有國家公務(wù)員的權(quán)利，作出了一些限制性規(guī)定。其主要內(nèi)容是：不得兼任各級(jí)立法機(jī)關(guān)（代表機(jī)關(guān)）成員，也不得兼任地方自治機(jī)關(guān)的成員；不得直接從事或者通過代理人從事企業(yè)家活動(dòng)；不得兼任商業(yè)組織管理機(jī)構(gòu)的成員；不得擔(dān)任訴訟中的第三人在國家機(jī)關(guān)中的代理人或者代表⑧；不得為了非公務(wù)目的，使用只有從事公務(wù)活動(dòng)時(shí)才使用的信息、物質(zhì)技術(shù)設(shè)備、財(cái)政和信息保障，其他的國家財(cái)產(chǎn)和公務(wù)信息；當(dāng)他們以國家公務(wù)員名義發(fā)表文章、演說時(shí)，不得收取酬金；不得因行使職權(quán)而從自然人或法人處獲得聯(lián)邦法律沒有規(guī)定的貸款、禮品、金錢或其他報(bào)酬，其中包括提供服務(wù)、娛樂和休養(yǎng)；不得利用自然人或法人的資金到俄羅斯聯(lián)邦境外公出，但依照俄羅斯聯(lián)邦法律和俄羅斯聯(lián)邦國際條約的規(guī)定，或者根據(jù)聯(lián)邦國家權(quán)力機(jī)關(guān)同外國國家機(jī)關(guān)、國際組織、外國組織協(xié)商的互惠原則實(shí)施的公出除外；未經(jīng)俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)的允許，不得接受外國的榮譽(yù)稱號(hào)、專門稱號(hào)、勛章和其他獎(jiǎng)?wù)?。俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)法還對(duì)上述限制性規(guī)定做出了一系列補(bǔ)充⑨。

（三）檢察機(jī)關(guān)公務(wù)員的錄用

1.檢察長和偵查員的任職資格⑩?！抖砹_斯聯(lián)邦國家公務(wù)體系法》第12條規(guī)定，掌握俄羅斯聯(lián)邦國家語言，達(dá)到聯(lián)邦法律規(guī)定的履行該種國家公務(wù)年齡的公民按照合同加入國家公務(wù)。有關(guān)特定種類國家公務(wù)的聯(lián)邦法律或聯(lián)邦主體法律，可以對(duì)按照合同加入國家公務(wù)的公民提出補(bǔ)充要求。根據(jù)上述規(guī)定，《俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)法》第401條規(guī)定了檢察長和偵查員的六種任職資格?。包括：（1）公民資格。（2）年齡和工齡資格。（3）教育程度資格。（4）道德資格和業(yè)務(wù)資格。（5）健康資格。（6）其他資格。

2.首次錄用者的實(shí)習(xí)期。依照《俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)法》第403條的規(guī)定，首次被錄用為檢察機(jī)關(guān)體系各級(jí)機(jī)關(guān)公務(wù)的人，都要經(jīng)過6個(gè)月以下的實(shí)習(xí)期。但是，高等職業(yè)教育和中等職業(yè)教育教育機(jī)構(gòu)的畢業(yè)生除外。實(shí)習(xí)期的具體期限，可以由有權(quán)任命該職務(wù)的檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人與被錄用公務(wù)者協(xié)商后確定。經(jīng)過實(shí)習(xí)期的審查被確定為不適合在檢察機(jī)關(guān)工作的人，可以被檢察機(jī)關(guān)辭退，或者根據(jù)協(xié)商將其調(diào)任其他工作崗位。實(shí)習(xí)期滿后，仍繼續(xù)履行其公務(wù)職責(zé)者，被視為經(jīng)得起審查，能夠勝任所擔(dān)任的檢察機(jī)關(guān)職務(wù)。依照《俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)法》第403條的規(guī)定，此時(shí)不再需要作出關(guān)于任命其職務(wù)的補(bǔ)充決定。

3.檢察長和偵查員宣誓就職。依照《俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)法》第404條的規(guī)定，首次擔(dān)任檢察長或偵查員職務(wù)的人，應(yīng)當(dāng)依照俄羅斯聯(lián)邦總檢察長規(guī)定的程序宣誓就職。俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)人員就職宣誓制度，明確要求首次擔(dān)任檢察官職務(wù)的人按照規(guī)定宣誓就職，能夠起到增強(qiáng)其愛崗敬業(yè)、責(zé)任奉獻(xiàn)的意識(shí)。

（四）檢察機(jī)關(guān)職務(wù)的任免權(quán)限

《俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)法》第405條羅列了俄羅斯聯(lián)邦總檢察長、聯(lián)邦主體一級(jí)的檢察長、區(qū)（市）一級(jí)檢察長以及科研、教育機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人任免檢察機(jī)關(guān)工作人員的權(quán)限。

1.俄羅斯聯(lián)邦總檢察長的任免權(quán)限。（1）在俄羅斯聯(lián)邦總檢察院里，任免各總局長、局長和處長以及副總局長、副局長和副處長，任免俄羅斯聯(lián)邦總檢察長的顧問、高級(jí)助理和負(fù)責(zé)特別委托的高級(jí)助理、助理和負(fù)責(zé)特別委托的助理，任免俄羅斯聯(lián)邦第一副總檢察長和各副總檢察長的負(fù)責(zé)特別委托的助理，任免各總局、局和處的高級(jí)檢察官和檢察官、高級(jí)刑事檢察官和刑事檢察官、負(fù)責(zé)特別重大案件的高級(jí)偵查員和負(fù)責(zé)特別重大案件的偵查員以及他們的助理。俄羅斯聯(lián)邦總檢察院內(nèi)其他職務(wù)的工作人員，由分管該職務(wù)的俄羅斯聯(lián)邦副總檢察長予以任命。（2）依照《俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)法》第13條第1款規(guī)定的程序，任免各俄羅斯聯(lián)邦主體的檢察長以及相當(dāng)于該級(jí)別的檢察長。（3）任免各俄羅斯聯(lián)邦主體的副檢察長以及相當(dāng)于該級(jí)別的檢察長。（4）任免各區(qū)、市的檢察長以及相當(dāng)于該級(jí)別的檢察長。（5）任免俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)體系各科研和教育機(jī)構(gòu)的所長（校長）以及副所長（副校長）。

2.俄羅斯聯(lián)邦主體一級(jí)檢察長的任免權(quán)限。俄羅斯聯(lián)邦主體檢察長以及相當(dāng)于該級(jí)別的檢察長任免檢察機(jī)關(guān)工作人員的權(quán)限如下：（1）任免相應(yīng)檢察院的機(jī)關(guān)工作人員；（2）任免下級(jí)檢察院的副檢察長、處長、檢察長的高級(jí)助理和助理、高級(jí)刑事檢察官和刑事檢察官、負(fù)責(zé)特別重大案件的偵查員、高級(jí)偵查員、偵查員以及他們的助理。

3.區(qū)（市）檢察長的任免權(quán)限。區(qū)、市檢察長以及相當(dāng)于該級(jí)別的檢察長有權(quán)任免除檢察長和偵查員以外的本院工作人員。

4.各教育機(jī)構(gòu)和科研機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人的任免權(quán)限。俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)體系各科研和教育機(jī)構(gòu)的所長（校長），有權(quán)任免相應(yīng)科研和教育機(jī)構(gòu)的科研和教育工作人員以及其他工作人員。但是，副所長（副校長）的任免除外。

（五）檢察機(jī)關(guān)工作人員的考核

1.考核的目的和期限。《俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)法》第41條規(guī)定，對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行考核的目的，一是為了確定他們是否勝任其擔(dān)任的職務(wù)，二是為了提高檢察機(jī)關(guān)工作人員的職業(yè)技能水平，三是為了強(qiáng)化職業(yè)紀(jì)律。在俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)體系中，對(duì)于凡是已具有銜級(jí)的檢察機(jī)關(guān)工作人員，或者按照規(guī)定其擔(dān)任的職務(wù)應(yīng)當(dāng)被授予銜級(jí)的檢察機(jī)關(guān)工作人員，都應(yīng)當(dāng)依照法定程序進(jìn)行考核。進(jìn)行考核的程序和期限，由俄羅斯聯(lián)邦總檢察長予以規(guī)定。

2.主持考核工作的組織。俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)體系各級(jí)機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)工作人員的考核，均由相應(yīng)的考核委員會(huì)進(jìn)行。俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)體系的考核委員會(huì)共有六級(jí)?。除此之外，經(jīng)俄羅斯聯(lián)邦總檢察院同意，也可以在設(shè)區(qū)的市的檢察機(jī)關(guān)里，設(shè)立考核委員會(huì)?？己宋瘑T會(huì)的組成人員，有主席、副主席、秘書以及由檢察機(jī)關(guān)結(jié)構(gòu)性分支機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任的考核委員會(huì)委員。

3.考核鑒定書及其批準(zhǔn)。俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)體系各級(jí)機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)工作人員考核條例還對(duì)考核鑒定書的內(nèi)容做出規(guī)定?？己送ǔＴ诒豢己巳嗽趫?chǎng)的情況下進(jìn)行。在具備正當(dāng)理由時(shí)，考核委員會(huì)會(huì)議也可以在被考核人員缺席的情況下召開。但是，下述人員必須出席考核委員會(huì)的會(huì)議：第一次參加考核的工作人員，對(duì)鑒定不滿意的工作人員，對(duì)其做出基本勝任職務(wù)或不勝任職務(wù)鑒定的工作人員。在進(jìn)行考核后的7日內(nèi)，一直到考核結(jié)果被批準(zhǔn)之前，考核結(jié)果是不公開的。俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)體系各級(jí)機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)工作人員考核條例還列舉了有權(quán)批準(zhǔn)考核結(jié)果的檢察機(jī)關(guān)公職人員。被檢察機(jī)關(guān)體系相應(yīng)機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人批準(zhǔn)后的鑒定，由被考核工作人員簽署后列入其個(gè)人檔案。

（六）檢察機(jī)關(guān)工作人員的銜級(jí)

《俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)法》第41條規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)體系的各級(jí)檢察長和偵查員、科研和教育工作人員，應(yīng)當(dāng)依照其擔(dān)任的職務(wù)和工齡被終身授予銜級(jí)。俄羅斯聯(lián)邦總檢察長還可以規(guī)定授予其他工作人員以銜級(jí)。授予銜級(jí)的程序，則由俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)批準(zhǔn)的《俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)工作人員銜級(jí)條例》予以規(guī)定。

1.檢察機(jī)關(guān)工作人員的銜級(jí)及授銜權(quán)限。依照《俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)法》的上述規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦首任總統(tǒng)葉利欽于1997年6月30日簽署第659號(hào)令，批準(zhǔn)了《俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)工作人員銜級(jí)條例》?。依照該條例的規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)工作人員擁有相應(yīng)的銜級(jí)。

2.不同檢察院檢察長銜級(jí)的差別。值得指出的是，各聯(lián)邦主體檢察院雖為同一級(jí)檢察院，但其檢察長的銜級(jí)有較大差別?。

三、俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)公務(wù)制度對(duì)我國的啟示

（一）改進(jìn)檢察機(jī)關(guān)體系的領(lǐng)導(dǎo)體制，完善檢察官職務(wù)的任免程序

社會(huì)主義國家檢察機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，最早是由無產(chǎn)階級(jí)的革命導(dǎo)師列寧倡導(dǎo)提出的?。1922年5月28日，全俄中央執(zhí)行委員會(huì)通過了第一部《俄羅斯社會(huì)主義聯(lián)邦蘇維埃共和國檢察監(jiān)督條例》?。上述條例確認(rèn)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制，或曰垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，以后由蘇聯(lián)時(shí)期的所有憲法和檢察機(jī)關(guān)法予以確認(rèn)。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯聯(lián)邦不可能一步邁入資本主義。其現(xiàn)行法律保留了蘇聯(lián)時(shí)期60%－70%的法律傳統(tǒng)，其中包括檢察機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。我國1954年《憲法》以及根據(jù)該憲法制定的《人民檢察院組織法》確認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)體系的集中統(tǒng)一原則?。但是，在“文化大革命”結(jié)束后重新恢復(fù)檢察機(jī)關(guān)設(shè)置時(shí)，在中蘇關(guān)系極其惡化的國際背景下，我國檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制發(fā)生了重大變化，即拋棄垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，開始實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。我國現(xiàn)行《憲法》和《人民檢察院組織法》繼續(xù)確認(rèn)檢察機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，規(guī)定它們向本級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，并受上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，《檢察官法》第12條對(duì)檢察官職務(wù)的任免程序作出了與上述領(lǐng)導(dǎo)體制相適應(yīng)的規(guī)定。上述領(lǐng)導(dǎo)體制和檢察官職務(wù)的任免程序，導(dǎo)致上級(jí)檢察院對(duì)下級(jí)檢察院缺乏實(shí)際控制力，也就無法真正落實(shí)檢察長負(fù)責(zé)制?；甚至于導(dǎo)致地方保護(hù)主義的增長，出現(xiàn)使“地方人民檢察院”淪為“地方的人民檢察院”的可怕后果?。

俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)集中、統(tǒng)一行使檢察權(quán)的經(jīng)驗(yàn)，有以下幾點(diǎn)值得我們認(rèn)真考慮：一是改革檢察系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)體制，即實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)（管理）體制。當(dāng)然，作為過渡措施，可以先實(shí)行省級(jí)以下檢察機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，而后最終實(shí)現(xiàn)自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)?；二是在檢察官職務(wù)的任免程序上，逐步實(shí)現(xiàn)最高人民檢察院檢察長由全國人大選舉和罷免，最高人民檢察院副檢察長由全國人大常委會(huì)根據(jù)檢察長的提名任免；省級(jí)人民檢察院檢察長和副檢察長，由最高人民檢察院檢察長任免并報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)備案；省轄市和縣級(jí)人民檢察院的檢察長和副檢察長，由相應(yīng)的省級(jí)人民檢察院檢察長任免并報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)備案；3.各級(jí)人民檢察院檢察委員會(huì)委員和檢察員由本級(jí)人民檢察院檢察長任免，且無需備案。

（二）制定統(tǒng)一的公務(wù)員編制法律，完善檢察機(jī)關(guān)工作人員的錄用制度

前面已經(jīng)提到，俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)體系由三級(jí)組成，且由不同級(jí)別、不同種類的檢察機(jī)關(guān)組成。在俄羅斯聯(lián)邦的檢察機(jī)關(guān)體系中，還設(shè)立有教育、科研和出版機(jī)構(gòu)。例如，俄羅斯聯(lián)邦總檢察院直屬加強(qiáng)法制和法律秩序問題科研所等。但是，依據(jù)俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)行的檢察機(jī)關(guān)公務(wù)制度，無論何種級(jí)別、何種類型的檢察機(jī)關(guān)，其工作人員都納入國家公務(wù)員編制，都屬于國家公務(wù)員。這種統(tǒng)一的公務(wù)員編制，不僅便于國家對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作人員的管理，也便于檢察機(jī)關(guān)公務(wù)人員在執(zhí)行國家公務(wù)時(shí)上下協(xié)調(diào)、行動(dòng)一致，從而提高執(zhí)行公務(wù)時(shí)的工作效率。而根據(jù)我國《憲法》與《人民檢察院組織法》的規(guī)定，人民檢察院的組織系統(tǒng)包括最高人民檢察院、地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院。我國設(shè)置的專門人民檢察院包括軍事檢察院和鐵路運(yùn)輸檢察院。與軍事體制和鐵路系統(tǒng)的實(shí)際情況相適應(yīng)，它們都有各自獨(dú)立的人員編制。然而，根據(jù)公務(wù)員法的相關(guān)規(guī)定，只有“納入國家行政編制”的工作人員才是國家公務(wù)員?。而我國專門人民檢察院中的工作人員，分別都有自己相應(yīng)的鐵路職工編制和軍事編制，而沒有被“納入國家行政編制”。因此，鐵路運(yùn)輸檢察院和軍事檢察院中的工作人員，并不屬于國家公務(wù)員?。這就使鐵路運(yùn)輸檢察院、軍事檢察院中的工作人員與我國最高人民檢察院、地方各級(jí)人民檢察院中的工作人員在編制上、錄用程序上和待遇上存在明顯差別。鐵路運(yùn)輸檢察院、軍事檢察院中的工作人員游離于國家公務(wù)員隊(duì)伍之外，導(dǎo)致檢察權(quán)統(tǒng)一行使原則和檢察權(quán)獨(dú)立行使原則難以落到實(shí)處。這不僅不利于國家對(duì)檢察工作人員的統(tǒng)一管理，而且最終會(huì)影響鐵路運(yùn)輸檢察院等專門人民檢察院工作人員執(zhí)行公務(wù)的效率。

筆者認(rèn)為，俄羅斯聯(lián)邦在這方面的有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國有以下三點(diǎn)啟示：一是制定統(tǒng)一的《公務(wù)員編制法》，把在人民檢察院系統(tǒng)中從事國家公務(wù)活動(dòng)的機(jī)關(guān)工作人員統(tǒng)一納入公務(wù)員編制。這樣做的目的，是解決專門檢察院中檢察官不是國家公務(wù)員的尷尬局面，提高專門檢察院檢察官工作的積極性與主動(dòng)性；二是修改、補(bǔ)充《人民檢察院組織法》與《檢察官法》，完善檢察官的錄用程序和錄用制度，把鐵路運(yùn)輸檢察院和軍事檢察院中的工作人員也納入公務(wù)員編制之中。其實(shí)，有的地方已經(jīng)在人員編制方面做出了這種嘗試?；三是等到把軍事檢察院和鐵路運(yùn)輸檢察院中的工作人員也納入公務(wù)員編制之后，人民檢察院組織系統(tǒng)要實(shí)行統(tǒng)一的檢察官錄用機(jī)制，以保證檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)的統(tǒng)一性和對(duì)檢察機(jī)關(guān)公務(wù)員的業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面的要求。

（三）強(qiáng)化對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督管理，完善檢察機(jī)關(guān)的考核制度

為了提高檢察機(jī)關(guān)工作人員的職業(yè)技能水平，強(qiáng)化職業(yè)紀(jì)律，《俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)法》和檢察機(jī)關(guān)體系各級(jí)機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)工作人員的考核條例詳細(xì)規(guī)定了對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作人員的考核制度，包括考核期限、考核程序、考核委員會(huì)、考核鑒定書以及對(duì)考核鑒定書不服的申訴等。這些制度性規(guī)定，有利于加強(qiáng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)管，有利于檢察機(jī)關(guān)職權(quán)的有效行使。反觀我國《公務(wù)員法》和《檢察官法》對(duì)考核的相關(guān)規(guī)定，顯得過于簡單、概括，不便于實(shí)踐當(dāng)中的操作，容易使考核制度流于形式。

俄羅斯聯(lián)邦在這方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國檢察機(jī)關(guān)考核制度的完善，具有重要的借鑒意義：一是可以考慮制定統(tǒng)一的《檢察官考核條例》，使檢察官考核的一系列制度進(jìn)一步細(xì)化，增強(qiáng)可操作性；二是明確規(guī)定檢察官考評(píng)委員會(huì)的機(jī)關(guān)體系及其相互關(guān)系，詳細(xì)規(guī)定其職權(quán)和責(zé)任；三是增加考核鑒定書制度。鑒定書應(yīng)該包括鑒定結(jié)論和建議，并且在將鑒定書送達(dá)被考核人時(shí)應(yīng)附有理由說明；四是在《公務(wù)員法》現(xiàn)已規(guī)定的平時(shí)考核與定期考核辦法之外，增加規(guī)定一種特別考核，作為平時(shí)考核與定期考核的補(bǔ)充，以適應(yīng)在特殊情況下履行義務(wù)、執(zhí)行公務(wù)的需要。

（四）強(qiáng)化法律規(guī)范的科學(xué)性，完善檢察機(jī)關(guān)公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)制度

《俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)體系各級(jí)機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)工作人員的考核條例》規(guī)定，對(duì)于考核委員會(huì)關(guān)于考核結(jié)果的決議，可以向檢察機(jī)關(guān)體系相應(yīng)機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人提出申訴。而在考核結(jié)果被批準(zhǔn)后，可以向上一級(jí)檢察院的檢察長提出申訴，或者向法院提出申訴。申訴的提出，可以中止考核委員會(huì)結(jié)論的執(zhí)行。同時(shí)，以上這些規(guī)范具體明確，便于操作，科學(xué)性強(qiáng)。反觀我國的做法，《檢察官法》只是規(guī)定了檢察官對(duì)于人民檢察院的處分、處理不服時(shí)可以申請(qǐng)復(fù)議或提出申訴，且“復(fù)議和申訴期間，不停止對(duì)檢察官處分、處理決定的執(zhí)行”。相比之下，《公務(wù)員法》稍有推進(jìn)，但也只規(guī)定了聘用制公務(wù)員享有外部的救濟(jì)，即人事仲裁和司法審查；而選任制和委任制的公務(wù)員只能在機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行申訴控告?。這種做法實(shí)際上是受了在德國形成并建立起來的特別權(quán)力關(guān)系理論的影響。然而，時(shí)至今日，該理論觀點(diǎn)和做法，即便在一貫倡導(dǎo)該理論的德、日等國，都已經(jīng)發(fā)生了許多變化，其適用范圍也日漸縮小?。

為了強(qiáng)化法律規(guī)范的科學(xué)性，完善公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)制度，俄羅斯聯(lián)邦的上述經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。為此，筆者認(rèn)為：一是為了更好地執(zhí)行國家公務(wù)，有關(guān)檢察機(jī)關(guān)公務(wù)員的法律規(guī)范設(shè)置必須具體而明確，具有現(xiàn)實(shí)的可操作性；二是在公務(wù)員權(quán)益保障機(jī)制的問題上，所有公務(wù)員（無論常任制還是聘任制公務(wù)員）都應(yīng)有外部的救濟(jì)途徑，均應(yīng)賦予當(dāng)事人接受人事仲裁和司法救濟(jì)的途徑；三是修改原來“復(fù)議和申訴期間，不停止對(duì)檢察官處分、處理決定的執(zhí)行”的規(guī)定，明確在復(fù)議、申訴以及訴訟期間，應(yīng)當(dāng)中止對(duì)檢察官處分、處理決定的繼續(xù)執(zhí)行；四是建議改變《公務(wù)員法》中有關(guān)人事爭議解決內(nèi)容過于分散的做法，將所有的人事爭議集中在一章中加以規(guī)定。這樣做便于提高公務(wù)員人事救濟(jì)制度的效果。

注釋：

①金太軍主編：《公務(wù)員制度創(chuàng)新與實(shí)施》，廣東人民出版社2002年版，第14頁。

②《中華人民共和國公務(wù)員法》文本,參見http://www.gov.cn/ziliao/flfg/2005-06/21/content_8249.htm。

③姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2007年版，第149頁。

④楊柏華、明軒：《資本主義國家政治制度》，世界知識(shí)出版社1984年版，第305—350頁。

⑤參見ФЗ об основах государственной службе Российс кой Федерации // Административное законодательств о Российской Федерации（Сборник нормативных пра вовых актов），под редакции доктора юридических н аук Н·Ю·Хаманевой / М．：Юрист，2000．—С．275—291。

⑥參見ФЗ о государственной гражданской службе Рос сийской Федерации // Рос．газ． -2004．-31 июля。

⑦《俄羅斯聯(lián)邦國家公務(wù)原則法》第三章為《國家公務(wù)員法律地位的基礎(chǔ)》。它規(guī)定了國家公務(wù)員的權(quán)利、義務(wù)和限制性規(guī)定等。由于國家公務(wù)員法律地位的部分內(nèi)容和第二章《國家公務(wù)的組織原則》的部分內(nèi)容相吻合，也由于論文篇幅限制，所以本文省略國家公務(wù)的原則部分。參見ФЗ об основах государственной службе Российской Федер ации // Административное законодательство Российск ой Федерации（Сборник нормативных правовых акто в）．Под редакции доктора юридических наук Н·Ю·Хаманевой / М．：Юрист，2000．—С．275—291。

⑧這里所說的“國家機(jī)關(guān)”，是指該國家公務(wù)員所擔(dān)任國家公務(wù)的國家機(jī)關(guān)，或者國家機(jī)關(guān)直接隸屬于該國家公務(wù)員，或者直接受該國家公務(wù)員直接監(jiān)督的國家機(jī)關(guān)。

⑨參見ФЗ о прокуратуре Российской Федерации // Пр окурорский надзор（седьмое издание）．Под редакци и Ю·Е·Винокурова/ М．：Юраит，2008．—С．414—459。

⑩俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)體系由俄羅斯聯(lián)邦總檢察院、俄羅斯聯(lián)邦主體一級(jí)檢察院和區(qū)（市）檢察院三級(jí)組成。在這三級(jí)檢察院里，都設(shè)有檢察長、副檢察長和偵查員（他們?cè)谖覈唤y(tǒng)稱為檢察官）。區(qū)（市）檢察院與上兩級(jí)檢察院在干部組成人員方面的明顯區(qū)別在于，俄羅斯聯(lián)邦總檢察院還設(shè)有高級(jí)檢察官和檢察官、高級(jí)刑事檢察官和刑事檢察官；俄羅斯聯(lián)邦主體一級(jí)檢察院設(shè)有高級(jí)刑事檢察官和刑事檢察官。

?參見ФЗ о прокуратуре в Российской Федерации //Прокурорский надзор（седьмое издание）. Под редакц ии Ю·Е·Винокурова/ М．：Юраит，2008．—С．414—459。

?它們分別是：以俄羅斯聯(lián)邦副總檢察長為主席的俄羅斯聯(lián)邦總檢察院最高考核委員會(huì)，以俄羅斯聯(lián)邦總檢察院干部局局長為主席的俄羅斯聯(lián)邦總檢察院考核委員會(huì)，以俄羅斯聯(lián)邦總檢察院第二局副局長為主席的俄羅斯聯(lián)邦總檢察院第二局考核委員會(huì)，以第一副總軍事檢察長為主席的俄羅斯聯(lián)邦總軍事檢察院考核委員會(huì)，通常以第一副檢察長為主席的俄羅斯聯(lián)邦主體檢察機(jī)關(guān)考核委員會(huì)，以主管教學(xué)工作或科研工作的副校長、副所長為主席的俄羅斯聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)體系教育機(jī)構(gòu)考核委員會(huì)或科研機(jī)構(gòu)考核委員會(huì)。

?參見Положение о рангах прокурорских работников Р оссийской Федерации// Рос．газ．-1997．-8 июля。

?參見Положение о рангах прокурорских работников Р оссийской Федерации// Рос．газ．-1997．-8 июля。

?早在1922年5月，在蘇維埃俄國第一個(gè)檢察機(jī)關(guān)條例草案提交全俄中央執(zhí)行委員會(huì)審議時(shí)，許多代表反對(duì)該草案規(guī)定的檢察機(jī)關(guān)的集中統(tǒng)一體制，反對(duì)檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案不受地方權(quán)力機(jī)關(guān)干涉原則，不同意授予檢察長對(duì)地方權(quán)力機(jī)關(guān)的決定有提出異議的權(quán)力?！蛾P(guān)于“雙重”領(lǐng)導(dǎo)和法制》這封信，正是病中的列寧得知上述分歧后，轉(zhuǎn)交給中央政治局的。

?參見О создании и развитии советской прокуратуры，參見?！ぇぇ厂支蕨拽擐唰樱抱猝学缨唰唰绉猝学擐讧洄支荮瞌擐恣?органы ССС Р/ М．：Юридические дисциплины，1990．—С．227—278；Н·А·Баженов．Организация судов и прокурату р СССР/ М．：Юридические дисциплины，1988．—С．152—163。

?蘇聯(lián)時(shí)期實(shí)行的蘇維埃制和我國實(shí)行的人民代表大會(huì)制，都是人民代表制，都實(shí)行民主集中制原則(或稱議行合一原則)。所以，檢察機(jī)關(guān)體系實(shí)行集中統(tǒng)一原則，或者說實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，并不像某些專家所說的，會(huì)與我國的人民代表大會(huì)制相抵觸。

?張捷、張書銘：《略論中國檢察系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的方向》，

《檢察實(shí)踐》2003年第2期。

?閆振國：《完善檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的思考》，《河北法學(xué)》2001年第3期；林世雄：《檢察機(jī)關(guān)組織體系及其重構(gòu)》，

《西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第2期。

?陳文興：《論我國檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制》，《法學(xué)雜志》2001年第1期。

?我國《公務(wù)員法》第二條明確規(guī)定：“本法所稱公務(wù)員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員?！?/p>

?根據(jù)我國《公務(wù)員法》的規(guī)定，我國公務(wù)員分為一般職公務(wù)員和特別職公務(wù)員。一般職公務(wù)員指除特別職公務(wù)員以外的所有公務(wù)員；特別職公務(wù)員則指公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員以及法官、檢察官等，參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2007年版，第150頁。這樣看來，在人民檢察院組織系統(tǒng)中，只有地方各級(jí)人民檢察院中的檢察官才屬于國家公務(wù)員。

?符皓光、吳乾德、黃培岳：《把專武干部列入公務(wù)員編制——介紹海南省的一條改革舉措》，《中國民兵》1997年第8期。

?需要指出的是，我國行政訴訟法根據(jù)特別權(quán)力關(guān)系這一理論，將所謂的內(nèi)部行政行為排除在司法審查受案范圍之外，早已暴露出許多負(fù)面影響，并受到諸多的批評(píng)?！豆珓?wù)員法》的這種區(qū)分做法，既不利于國家公務(wù)員的權(quán)利救濟(jì)，也不利于我國行政訴訟制度的發(fā)展。有關(guān)行政訴訟范圍與內(nèi)部行政行為司法審查的探討，參見馬懷德主編：《行政訴訟原理》，法律出版社2003年版，第182—185頁。

?關(guān)于特別權(quán)力關(guān)系理論的修正與發(fā)展，可以參見楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國行政法基本理論研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第168—172頁。

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1007－905X（2012）06－0001－05

2011-10-28

2009年度最高人民檢察院檢察理論研究重點(diǎn)課題（GJ2009B13）；2009年度最高人民檢察院檢察理論研究重大課題（GJ2009A01）

劉向文（1943— ），男，河南開封人，鄭州大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、法學(xué)博士，鄭州大學(xué)憲法與行政法研究中心主任，鄭州大學(xué)俄羅斯法律研究中心主任。

責(zé)任編輯 韓成軍