陳嬰虹

（浙江行政學(xué)院 杭州 311112）

我國(guó)跨行政區(qū)域海洋污染治理行政協(xié)作的規(guī)范化

陳嬰虹

（浙江行政學(xué)院 杭州 311112）

行政協(xié)作是治理跨區(qū)域海洋污染的有效措施。行政協(xié)作包括行政協(xié)議以及一些具體的行政行為，諸如行政規(guī)劃、行政協(xié)助和信息公開等。

海洋污染；行政協(xié)作；規(guī)范化

海洋污染突出表現(xiàn)為石油污染、赤潮、有毒物質(zhì)累積、塑料污染和核污染等幾個(gè)方面。我國(guó)跨行政區(qū)域海洋污染是指同一來源所發(fā)生的事件或系列事件，以致造成或可能造成石油及危險(xiǎn)和有害物質(zhì)的泄露，并對(duì)海洋環(huán)境、海岸線以及多個(gè)行政區(qū)域的相關(guān)利益造成或可能造成威脅。目前，我國(guó)的渤海灣、黃海、東海和南海的污染狀況相當(dāng)嚴(yán)重，海洋污染造成漁場(chǎng)外遷、魚群死亡、赤潮泛濫、灘涂養(yǎng)殖場(chǎng)荒廢、一些珍貴的海生資源正在喪失。

海洋資源具有明顯的共享性和整體性，海洋污染具有污染源廣、持續(xù)性強(qiáng)、擴(kuò)散范圍廣和防治難的特點(diǎn)，環(huán)境的整體性被不同行政區(qū)所分割。各地方政府通常從自身經(jīng)濟(jì)人利益出發(fā)制定海域污染治理政策和規(guī)劃，將難以界定的跨區(qū)域的海洋污染問題的治理成本轉(zhuǎn)嫁給他方。因此，規(guī)范化的跨行政區(qū)域的海洋污染治理行政協(xié)作是目前治理跨地區(qū)海洋污染問題的有效措施。目前沿海地區(qū)達(dá)成的與跨行政區(qū)域的海洋污染治理行政協(xié)作相關(guān)的主要是一些區(qū)域性的行政協(xié)議。例如，2004年6月，旨在促進(jìn)長(zhǎng)江三角洲地區(qū)環(huán)保合作的“區(qū)域環(huán)境合作高層國(guó)際論壇”在杭州舉行，論壇通過了《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域環(huán)境合作倡議書》，為打造“綠色長(zhǎng)三角”提供了合作平臺(tái)。2004年7月，在泛珠江三角區(qū)域環(huán)保合作聯(lián)席會(huì)議第一次會(huì)議上，與會(huì)各方審議通過了《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》，泛珠三角區(qū)域環(huán)保合作正式啟動(dòng)。2005年，在原先《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》中和9＋2政府共同簽署的《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》的基礎(chǔ)上，由廣東省牽頭，又進(jìn)一步編制出《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作專項(xiàng)規(guī)范（2005—2010）》。盡管治理跨區(qū)域的海洋污染已經(jīng)達(dá)成一些環(huán)境保護(hù)的合作協(xié)議和展開了一些具體的行政協(xié)作，但是其規(guī)范化仍有待完善，筆者擬對(duì)此作進(jìn)一步探討。

1 我國(guó)跨行政區(qū)域海洋污染治理行政協(xié)作的法源

1.1 法律

我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第十五條規(guī)定：“跨行政區(qū)的環(huán)境污染和環(huán)境破壞的防治工作，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決做出決定”。據(jù)此，我國(guó)環(huán)境保護(hù)基本法對(duì)于跨行政區(qū)的環(huán)境管理，規(guī)定了籠統(tǒng)的解決方式——由相關(guān)的地方政府協(xié)商或由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)。我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第七條第二款規(guī)定：“毗鄰重點(diǎn)海域的有關(guān)沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府及行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，可以建立海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作組織，負(fù)責(zé)實(shí)施重點(diǎn)海域區(qū)域性海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、海洋環(huán)境污染的防治和海洋生態(tài)保護(hù)工作”。第八條第一款規(guī)定：“跨區(qū)域的海洋環(huán)境保護(hù)工作，由有關(guān)沿海地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決”。

1.2 行政法規(guī)

《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第二十一條規(guī)定：“沿海相鄰或者相向地區(qū)向同一海域排放陸源污染物的，由有關(guān)地方人民政府協(xié)商制訂共同防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境的措施”。本款規(guī)定了向同一海域排放陸源污染物，沿海相鄰或者相向地區(qū)的人民政府可以通過協(xié)商的方式，制訂共同防治陸源污染的措施。

1.3 地方性法規(guī)

例如，浙江省人大制定的《浙江省海洋環(huán)境保護(hù)條例》中第七條規(guī)定：“省人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與相鄰沿海省、直轄市人民政府和國(guó)家有關(guān)機(jī)構(gòu)的合作，共同做好長(zhǎng)江三角洲近海海域及浙閩相鄰海域海洋環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)。行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門根據(jù)本省與相鄰省、直轄市的合作要求，建立海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)域合作組織，做好海洋環(huán)境污染防治、海洋生態(tài)建設(shè)與修復(fù)工作。沿海市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)建立重點(diǎn)海域海洋環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制，做好海洋環(huán)境污染防治、海洋生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作”。

2 我國(guó)跨行政區(qū)域海洋污染治理行政協(xié)作的類型

跨行政區(qū)域海洋污染的行政協(xié)作是一個(gè)系統(tǒng)工程，跨行政區(qū)域海洋污染治理行政協(xié)作規(guī)范化、行政協(xié)作類型的界定直接影響到該行政行為所依據(jù)的法律規(guī)范及救濟(jì)手段的選擇等相關(guān)問題。我國(guó)跨行政區(qū)域海洋污染治理行政協(xié)作表現(xiàn)為多種行政行為，幾乎涵蓋了行政行為的各種形態(tài)。

2.1 區(qū)域環(huán)境行政協(xié)議

行政協(xié)議是跨區(qū)域環(huán)境治理協(xié)作的最主要的形式。它是指政府之間訂立的可以針對(duì)不特定的人和不特定的事制定具有普遍約束力的行為規(guī)則的行為。筆者在這里將其作為一種狹義的解釋，以區(qū)別于以書面形式體現(xiàn)的行政協(xié)助。所以，這里的行政協(xié)議具有行政立法或行政規(guī)范性文件的性質(zhì)，屬于一種抽象行政行為，具有普遍約束力和反復(fù)適用性。

行政協(xié)議是兼具內(nèi)部行政行為和外部行政行為。內(nèi)部行政行為只存在于行政主體之間或者行政主體與其內(nèi)部工作人員之間，它是行政主體對(duì)其內(nèi)部事務(wù)實(shí)施管理所作的行政行為。外部行政行為是行政主體對(duì)相對(duì)人作出的對(duì)外直接發(fā)生法律效果的行為，其法律關(guān)系發(fā)生在行政主體與行政相對(duì)人之間。行政協(xié)議的協(xié)議方都是行政主體，行政協(xié)議的內(nèi)容不僅包括行政主體內(nèi)部自己的行政事務(wù)，而且也包括對(duì)外的當(dāng)事人的效力。如，《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)工作合作協(xié)議》（2009—2010），既規(guī)定了對(duì)行政內(nèi)部事務(wù)的處理：“編制實(shí)施《長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》，整合資源，合理布點(diǎn)，建設(shè)完善長(zhǎng)三角地區(qū)水和大氣環(huán)境自動(dòng)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，合作開發(fā)區(qū)域環(huán)境監(jiān)測(cè)信息共享平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的互通和共享”。同時(shí)也規(guī)定了對(duì)行政相對(duì)人及其利害關(guān)系人產(chǎn)生間接效力的內(nèi)容。

2.2 環(huán)境行政協(xié)助

行政協(xié)助是處理行政機(jī)關(guān)之間關(guān)系的重要制度，是行政行為的重要方式，也是區(qū)域政府協(xié)作的主要形式。目前我國(guó)尚缺乏對(duì)行政協(xié)助的統(tǒng)一性的法律規(guī)定，學(xué)界對(duì)行政協(xié)助的理解也不盡一致。例如，有學(xué)者認(rèn)為，行政協(xié)助是指行政主體在行使行政職權(quán)的過程中，基于本身?xiàng)l件和公務(wù)上的需要，由其他行政主體配合實(shí)施同一行政行為或者共同行政行為的法律制度。該學(xué)者強(qiáng)調(diào)行政協(xié)助是請(qǐng)求行政主體和被請(qǐng)求行政主體為了完成同一行政行為或共同行政行為［1］。也有學(xué)者認(rèn)為，行政協(xié)助是在行使行政職權(quán)的過程中，行政主體之間為了實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)，行使同一行政職權(quán)，相互配合，共同作出行政行為的活動(dòng)［2］。還有學(xué)者認(rèn)為，行政協(xié)助是行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)時(shí)請(qǐng)求其他沒有隸屬關(guān)系的行政機(jī)關(guān)給予協(xié)助的一項(xiàng)制度，其基本依據(jù)是行政一體化原則。筆者認(rèn)為盡管表述不一，但是大多數(shù)學(xué)者對(duì)于行政協(xié)助是行政一體化、行政協(xié)作的具體行政行為是有共識(shí)的。

在涉及跨行政區(qū)域海洋污染治理行政協(xié)助情形中，既涉及職權(quán)相同的，也會(huì)涉及職權(quán)不同的不同區(qū)域的行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)助。通常情形下的行政協(xié)助情形在區(qū)域行政協(xié)助中都會(huì)存在：①請(qǐng)求機(jī)關(guān)實(shí)施的行政行為的內(nèi)容涉及其無職權(quán)的事務(wù)。②請(qǐng)求機(jī)關(guān)執(zhí)行職務(wù)必須的資料、信息為被請(qǐng)求機(jī)關(guān)所掌管。③請(qǐng)求機(jī)關(guān)以因行政資源（人員、設(shè)備等）不足，無法獨(dú)自執(zhí)行職務(wù)。④由被請(qǐng)求機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行職務(wù)比請(qǐng)求機(jī)關(guān)自己執(zhí)行顯著、有效且經(jīng)濟(jì)［3］。

目前，我國(guó)跨行政區(qū)域海洋污染治理行政協(xié)助主要包括：①區(qū)域環(huán)境信息通報(bào)機(jī)制。②跨區(qū)域環(huán)保的聯(lián)合執(zhí)法。其中涉及行政檢查、行政強(qiáng)制和行政處罰等。③跨區(qū)域突發(fā)海洋事件應(yīng)急協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

2.3 跨行政區(qū)域海洋污染治理其他具體協(xié)作行為

2.3.1 跨行政區(qū)域海洋污染治中的生態(tài)補(bǔ)償

區(qū)域生態(tài)環(huán)境具有公共物品屬性，生態(tài)問題的外部性、滯后性以及社會(huì)矛盾復(fù)雜和社會(huì)關(guān)系變異性強(qiáng)等因素，由區(qū)域政府進(jìn)行民主協(xié)商，通過同一海域內(nèi)地方政府間的合作、采取橫向轉(zhuǎn)移支付的方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)效應(yīng)的內(nèi)部化，讓生態(tài)保護(hù)成果的受益地區(qū)支付相應(yīng)的費(fèi)用，使生態(tài)建設(shè)地區(qū)得到合理回報(bào)，這樣有利于克服生態(tài)產(chǎn)品消費(fèi)中的搭便車現(xiàn)象，是激勵(lì)公共產(chǎn)品的足額供給和實(shí)現(xiàn)生態(tài)資本增值的一種經(jīng)濟(jì)制度安排?？鐓^(qū)域海洋污染呈現(xiàn)較強(qiáng)的異域性、異質(zhì)性、責(zé)任主體難以明確以及污染來源難以認(rèn)定等特點(diǎn)，加之跨行政區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要根據(jù)海域的生態(tài)承載力與自我修復(fù)能力，確定責(zé)任主體，制訂相應(yīng)的補(bǔ)償因子、量化標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償模式。

2.3.2 跨行政區(qū)域海洋污染治理中的行政規(guī)劃

行政規(guī)劃行政過程中的重要一環(huán)，是全部管理職能中最基本的一個(gè)職能，沒有行政規(guī)劃，則其他的行政管理活動(dòng)，如組織、人事、協(xié)調(diào)和控制等都無從實(shí)施。我國(guó)跨行政區(qū)域海洋污染治理行政協(xié)作離不開區(qū)域環(huán)境規(guī)劃。例如，2003年，國(guó)務(wù)院批復(fù)了《渤海碧海行動(dòng)計(jì)劃》，然后根據(jù)《國(guó)家環(huán)境保護(hù)“十五”計(jì)劃》中“以實(shí)施碧海行動(dòng)計(jì)劃為載體，加強(qiáng)對(duì)近岸海域水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)”的主要任務(wù)和總局有關(guān)工作計(jì)劃安排，編制了《碧海行動(dòng)計(jì)劃編制指南》指導(dǎo)地方制訂適合本地區(qū)海洋及海岸帶生態(tài)環(huán)境特征的碧海行動(dòng)計(jì)劃。

2.3.3 跨行政區(qū)域海洋污染治理中行政爭(zhēng)議的協(xié)商

近年來，跨界環(huán)境糾紛頻繁發(fā)生，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成了極大的影響。對(duì)于我國(guó)跨行政區(qū)域海洋污染治理中的糾紛，我國(guó)的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第八條第一款規(guī)定：“跨區(qū)域的海洋環(huán)境保護(hù)工作，由有關(guān)沿海地方人民政府協(xié)商解決，或者由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決”。

3 我國(guó)跨行政區(qū)域海洋污染治理行政協(xié)作的完善

3.1 法源

通過制定區(qū)域合作的法律法規(guī)來保持區(qū)域合作的一貫性和繼續(xù)性，也是西方國(guó)家通行的做法。英國(guó)于1934年頒布了《特別地區(qū)法》，聯(lián)邦德國(guó)政府先后頒布了《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃法》《改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的共同任務(wù)法》和《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃綱要》等一系列法律和法規(guī)。日本國(guó)會(huì)于1995年5月通過了《地方分權(quán)推進(jìn)法》，以此法來規(guī)范地方跨區(qū)域合作。法國(guó)依據(jù)地方合作的實(shí)際情況制定《特別法》以及修訂地方制度來推進(jìn)地方跨區(qū)域的合作。目前，我國(guó)海洋環(huán)境管理法律法規(guī)體系中涉及海洋區(qū)域環(huán)境管理的內(nèi)容不多，而且都只是對(duì)區(qū)域合作的方式進(jìn)行了概括規(guī)定，不能作為海洋區(qū)域環(huán)境管理可以直接適用的法律依據(jù)，所以迫切需要專門的法律文件進(jìn)行有針對(duì)性的具體規(guī)定。

在海洋污染治理方面，日本為了保護(hù)瀨戶內(nèi)海的海洋環(huán)境，特別根據(jù)瀨戶內(nèi)海的實(shí)際狀況，專門制定了區(qū)域性的法律——《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)臨時(shí)措施法》這部法律由環(huán)瀨戶內(nèi)海各府、縣、市推選的國(guó)會(huì)議員起草，然后直接遞交國(guó)會(huì)審議的，后又改為永久性法律《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)特別措施法》。瀨戶內(nèi)海區(qū)域是世界上鮮有的海洋環(huán)境管理成功的案例，其中《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)特別措施法》發(fā)揮了很重要的作用。我國(guó)的海洋區(qū)域環(huán)境管理立法也可以通過這種方式，由毗鄰水域的行政區(qū)域的全國(guó)人大代表提出法律議案，然后交由全國(guó)人大進(jìn)行審議且通過。

3.2 環(huán)境信息公開、情報(bào)交流

跨界海域海洋管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就污染所涉及的問題及早地進(jìn)行最廣泛的情報(bào)交流，包括：跨界海域水體環(huán)境狀況；應(yīng)用和實(shí)施最佳可得技術(shù)所獲取的經(jīng)驗(yàn)；開發(fā)和研究成果排放和監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)；已被采用的和擬議中的防止、控制和減少跨界影響的措施；信息和經(jīng)驗(yàn)交流和提供技術(shù)援助等。

海洋環(huán)境污染事件的發(fā)生、尤其是有可能危及毗連地區(qū)的突發(fā)海洋環(huán)境污染事件，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該及時(shí)、全面地將涉及突發(fā)海洋環(huán)境污染事件發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、原因、擴(kuò)散的方式、擴(kuò)散的速度和預(yù)防措施等相關(guān)信息向相關(guān)地區(qū)作通報(bào)，以使該地區(qū)提前做好準(zhǔn)備，將可能造成的損失降至最低。根據(jù)實(shí)際情況明確海洋環(huán)境污染事件發(fā)生后通報(bào)的部門、程序和時(shí)限等。對(duì)于跨區(qū)域的重大突發(fā)海洋環(huán)境污染事件，可針對(duì)各種不同情況制定相應(yīng)的分級(jí)響應(yīng)程序和措施，要避免海洋環(huán)境污染事件可能造成的次生、衍生和禍合事件；實(shí)現(xiàn)信息共享，建立健全突發(fā)海洋環(huán)境污染事件快速應(yīng)急信息系統(tǒng)。這一點(diǎn)，日本的《瀨戶內(nèi)海環(huán)境保護(hù)特別措施法》值得借鑒。

3.3 跨行政區(qū)域海洋污染的治理

污染者治理的治理效果無法保障。由于海域的特點(diǎn)，實(shí)踐中的海洋污染常常是難以確定污染者是誰，即便能確定污染者，當(dāng)發(fā)生大面積的油污染事故，污染者往往沒有能力單獨(dú)承擔(dān)清除污染的責(zé)任。我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第十七條第二款規(guī)定：“沿?？h級(jí)以上地方人民政府在本行政區(qū)域近岸海域的環(huán)境受到嚴(yán)重污染時(shí)，必須采取有效措施，解除或者減輕危害”?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》的第五條和第七十一條賦予了海事行政主管部門在船舶發(fā)生海難事故，造成或者可能造成海洋環(huán)境重大污染損害的時(shí)候強(qiáng)制采取避免或者減少污染損害措施的權(quán)利和義務(wù)?？梢姡壳拔覈?guó)對(duì)海洋污染治理中的協(xié)作沒有明確的規(guī)定。要通過立法明確的是凡是轄區(qū)內(nèi)海洋出現(xiàn)污染狀況，無論污染源是所轄海域內(nèi)發(fā)生的還是受跨界污染的結(jié)果，轄區(qū)內(nèi)污染治理機(jī)關(guān)均有義務(wù)組織實(shí)施治理工作，不能因?yàn)槲廴驹磥碓床幻骰蛘呶廴驹床皇潜竞Ｓ虍a(chǎn)生的為由拒絕承擔(dān)污染治理義務(wù)。

3.4 緊急情況下的合作機(jī)制

跨行政區(qū)域發(fā)生的突發(fā)海洋環(huán)境污染事件往往會(huì)給其他地區(qū)的海洋環(huán)境造成危害。同時(shí)由于地區(qū)間的突發(fā)海洋環(huán)境污染事件預(yù)警能力存在差異，地區(qū)間建立“資源共享、信息分享、預(yù)警聯(lián)動(dòng)”的海洋環(huán)境污染事件預(yù)警機(jī)制十分必要。

如果在相鄰水域一個(gè)行政區(qū)域的領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生任何污染情況，該地區(qū)海洋治理部門應(yīng)以可供采用的最迅速的方法，通知其他可能受到影響的其他行政區(qū)域的海洋治理機(jī)關(guān)，并應(yīng)與可能受到影響的其他地方政府合作。根據(jù)情況需要，立即采取一切實(shí)際可行的措施，預(yù)防、減輕和消除該污染情況的有害影響。如有必要，應(yīng)共同地，并在中央海洋污染治理機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)下，擬訂應(yīng)付污染情況的治理計(jì)劃。

［1］ 高濤.論行政委托的法律界定：兼論行政委托與行政協(xié)助之區(qū)別［J］.山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2000（增刊）：118.

［2］ 張正釗，李元.行政法與行政訴訟法［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1999：80.

［3］ 王麟.比較行政協(xié)助制度研究［J］.法律科學(xué)，2005（5）：79－80.