閆學(xué)軍，趙 巖

（天津市水務(wù)局，天津 300074）

2011年，中共中央印發(fā)1號(hào)文件和召開(kāi)水利工作會(huì)議，提出實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，建立水資源管理的“三條紅線(xiàn)”。天津市被水利部確定為加快實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度4個(gè)試點(diǎn)省市之一。按照水利部對(duì)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn) “四個(gè)率先”的總體要求，天津加緊貫徹落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度?！蛾P(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》已由市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)，《天津市加快實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)方案》已編制完成。在研究制定最嚴(yán)格水資源管理制度落實(shí)文件中，我們發(fā)現(xiàn)面對(duì)天津市多水源供水格局，現(xiàn)有取水許可和水資源論證制度不足以支撐用水總量控制實(shí)施，需要建立多水源綜合利用論證制度。

1 天津市供用水基本情況

天津市是一個(gè)典型的資源型缺水城市，全市多年平均年水資源量15.69億m3，人均水資源占有量?jī)H為123 m3。多年來(lái)，城市用水主要依靠外調(diào)的引灤水，農(nóng)村用水主要依靠當(dāng)?shù)氐乇硭腿刖乘?，地下水作為城市和農(nóng)村的補(bǔ)充水源。近年來(lái)，在引灤來(lái)水衰減和城市用水增加的雙重作用下，引灤水已不能充分保障城市用水安全，缺水年份只有通過(guò)應(yīng)急引黃河水解決城市用水的燃眉之急，地下水也因長(zhǎng)期過(guò)量開(kāi)采處于嚴(yán)重超采的狀態(tài)。在此背景下，再生水和海水淡化水作為城市補(bǔ)充水源應(yīng)運(yùn)而生，并快速發(fā)展。

目前，天津市供水水源主要有地表水、地下水、再生水和海水淡化水。其中，當(dāng)?shù)氐乇硭Y源和入境水正常年份供水量10億m3左右，基本用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；引灤水正常年份天津市可分水10億m3，入市凈水量7.76億m3，約80%的引灤（引黃）水通過(guò)自來(lái)水廠(chǎng)轉(zhuǎn)化為自來(lái)水供水，約20%直接供給大型工業(yè)企業(yè)；地下水可開(kāi)采資源量7.34億m3，其中淺層水4.5億m3、深層巖溶水0.96億m3、深層承壓水1.88億m3；再生水廠(chǎng)8座，總規(guī)模29 t/d；海水淡化項(xiàng)目4個(gè)，總規(guī)模22萬(wàn)t/d。

現(xiàn)狀天津市的用水仍以常規(guī)水源為主，但再生水和海水淡化水已經(jīng)占有一定比例。以2010年為例，全市總供用水量22.42億m3。其中，地表水源供水量16.16億m3（引灤供水5.78億m3，引黃供水2.28億m3，轉(zhuǎn)化為自來(lái)水 6.09億 m3）；地下水源供水量5.87億m3（淺層地下水3.02億m3，深層地下水2.85億m3）；深處理的再生水回用量0.17億m3，海水淡化利用量0.22億m3。

2 用水總量控制關(guān)鍵點(diǎn)識(shí)別

目前已經(jīng)確定用水總量控制指標(biāo)體系，是對(duì)區(qū)域不同水平年用水總量、地表水用水量、地下水用水量和再生水用水量同時(shí)進(jìn)行限制，不能超出任何一個(gè)指標(biāo)，海水淡化水不納入用水總量控制。現(xiàn)狀條件下，各區(qū)域已有用水量或取得合法的用水手續(xù)（如取水許可）或客觀(guān)存在（如生活用水和農(nóng)業(yè)用水），水量基本穩(wěn)定，其控制手段應(yīng)是價(jià)格調(diào)節(jié)和推廣應(yīng)用節(jié)水技術(shù)。所以，用水總量控制的重點(diǎn)應(yīng)放在增量控制，即現(xiàn)狀用水量到用水總量指標(biāo)之間的增量控制。通過(guò)對(duì)社會(huì)用水分析，用水增量可分為兩種類(lèi)型：一種是剛性增量，主要由區(qū)域內(nèi)人口增加、居民生活水平正常提高帶來(lái)的用水量增加，這部分水量必須保障供應(yīng)，不應(yīng)加以限制；另一種增量是彈性增量，主要由生產(chǎn)產(chǎn)生，增量聚集點(diǎn)是工業(yè)和高耗水的服務(wù)業(yè)新增用水，其載體是工業(yè)和高耗水服務(wù)業(yè)的新、改、擴(kuò)建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)這些建設(shè)項(xiàng)目的管理成為用水總量控制的重點(diǎn)工作。通過(guò)上述管理，使每個(gè)區(qū)域使用的水源和水量合理地在地表水、地下水、再生水之間進(jìn)行配置，滿(mǎn)足用水總量控制指標(biāo)中各項(xiàng)指標(biāo)的要求。

3 現(xiàn)行制度的支撐與不足

目前，我國(guó)現(xiàn)行的水資源管理制度主要有取水許可、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證、水資源有償使用、計(jì)劃用水管理等。其中，取水許可和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度是針對(duì)用水相對(duì)人在取用水源和水量等方面進(jìn)行管理，可起到用水總量控制的作用。但是，目前法律規(guī)定取水許可和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證只是針對(duì)取用地表水資源和地下水資源的建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)取用其他水源如自來(lái)水、再生水、海水淡化水的建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法進(jìn)行管控。用水總量控制要求對(duì)用水總量、地表水用水量、地下水用水量、再生水用水量實(shí)行一并控制，僅控制其中一兩種水資源是無(wú)法完成用水總量控制的。

4 天津市多水源供水格局下用水總量控制的困境

天津市具有多水源供水的特點(diǎn)，在現(xiàn)行的水資源管理制度下，用水總量控制存在諸多難點(diǎn)。

4.1 缺乏對(duì)建設(shè)項(xiàng)目使用自來(lái)水的管理手段，使地表水總量控制難以實(shí)現(xiàn)

天津市城市主水源——引灤水約有80%水量轉(zhuǎn)化為自來(lái)水向社會(huì)供水，南水北調(diào)通水后引江水也采用這種供水模式。自來(lái)水供水成為主要的供水模式，致使大部分建設(shè)項(xiàng)目順理成章地使用自來(lái)水。由于自來(lái)水用水手續(xù)僅是用水戶(hù)與供水企業(yè)簽訂供水協(xié)議，所以自來(lái)水使用量無(wú)法控制，進(jìn)而導(dǎo)致地表水用水總量控制等同虛設(shè)。如果對(duì)自來(lái)水企業(yè)取水量進(jìn)行限定而缺乏對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用水進(jìn)行管理，那么在供水企業(yè)追求利益最大化的情況下必將引發(fā)居民和建設(shè)項(xiàng)目爭(zhēng)水。

4.2 缺乏引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目使用再生水手段，難以推動(dòng)再生水利用

在用水總量指標(biāo)的設(shè)計(jì)中，再生水是一個(gè)重要的水源。通過(guò)再生水的開(kāi)發(fā)利用，可以起到解決發(fā)展用水來(lái)源、減輕社會(huì)對(duì)地表水和地下水的依賴(lài)、實(shí)現(xiàn)地表水和地下水總量控制的重要作用。然而，建設(shè)項(xiàng)目在選擇水源上具有自主權(quán)。由于地表水和地下水供水設(shè)施齊備、供水安全保障可靠，建設(shè)項(xiàng)目?jī)A向于使用這些水源。與此同時(shí)，缺乏對(duì)建設(shè)項(xiàng)目使用再生水的引導(dǎo)政策和用水審批的監(jiān)管，造成了再生水利用進(jìn)展緩慢，不利于用水總量控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

4.3 缺乏對(duì)再生水供水設(shè)施的建設(shè)管理，再生水使用和供給不銜接，制約了再生水的利用

建設(shè)項(xiàng)目使用再生水需要供水單位提供安全可靠的再生水水源。目前，建設(shè)項(xiàng)目在籌建階段不選擇使用再生水的重要原因是沒(méi)有再生水水源或水源較遠(yuǎn)沒(méi)有配套的管網(wǎng)。造成這種問(wèn)題的原因是缺乏對(duì)再生水廠(chǎng)前期建設(shè)的介入與管理，使再生水廠(chǎng)的建設(shè)缺少與區(qū)域整體水資源配置的銜接，造成了供水企業(yè)有水卻供不出去、用水企業(yè)想用水卻沒(méi)有水源的現(xiàn)象，在一定程度上制約了再生水的利用。

5 多水源論證制度是實(shí)行用水總量控制的出路

針對(duì)多水源供水格局下實(shí)行用水總量控制的種種難題，需要建立針對(duì)所有供水水源統(tǒng)一的水資源管理制度，從各種水源的開(kāi)發(fā)到建設(shè)項(xiàng)目的使用進(jìn)行全過(guò)程管理，彌補(bǔ)取水許可和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度對(duì)實(shí)行用水總量控制存在的制度缺口。多水源論證制度的主要內(nèi)容應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：

5.1 拓展水資源管理范圍

水法定義的水資源僅包括地表水和地下水，僅對(duì)地表水和地下水進(jìn)行管理難以有效地實(shí)行用水總量控制。為有效地實(shí)施用水總量控制，多水源論證制度需要對(duì)水資源的概念進(jìn)行拓展，對(duì)社會(huì)進(jìn)行供水的所有水源進(jìn)行管理，現(xiàn)狀主要包括地表水、地下水、公共自來(lái)水、再生水、海水淡化水。

5.2 明確各種水源利用原則、使用方向

明確各種水源的利用原則和使用方向，如自來(lái)水嚴(yán)禁用于高耗水的工業(yè)項(xiàng)目；地下水超采區(qū)域嚴(yán)禁新、改、擴(kuò)建設(shè)項(xiàng)目使用地下水；再生水用于工業(yè)循環(huán)冷卻、市政雜用、園林綠化等；海水淡化水用于鍋爐補(bǔ)充水源，以起到優(yōu)化水資源配置的作用，使建設(shè)項(xiàng)目從籌建階段選擇相應(yīng)的水源，從源頭上開(kāi)始落實(shí)用水總量控制。

5.3 設(shè)立建設(shè)項(xiàng)目取用自來(lái)水、再生水和海水淡化水的水資源論證制度

規(guī)定取用再生水、海水淡化水、公共自來(lái)水的新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目，編制水資源論證報(bào)告，報(bào)水行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，并將其作為項(xiàng)目審批核準(zhǔn)的要件。配合現(xiàn)有的水資源論證制度，通過(guò)全面對(duì)建設(shè)項(xiàng)目用水的管控，落實(shí)用水總量控制。

5.4 設(shè)立水源工程建設(shè)論證制度

規(guī)定生產(chǎn)外供再生水、海水淡化水的企業(yè)應(yīng)當(dāng)編制供水和用水方案，報(bào)水行政主管部門(mén)批準(zhǔn)，作為項(xiàng)目審批核準(zhǔn)的要件或重要依據(jù)。加強(qiáng)對(duì)再生水和海水淡化供水設(shè)施建設(shè)的管理，為再生水和海水淡化水的使用打好基礎(chǔ)，使供水和用水在時(shí)間和空間進(jìn)行良好的匹配，推動(dòng)再生水的使用和用水總量控制的實(shí)施。