周鵬

摘要：在大部制改革的背景下，原環(huán)境保護(hù)局現(xiàn)升為部，對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視顯而易見(jiàn)。但還是會(huì)不可避免的出現(xiàn)效率不高的現(xiàn)象；其特有的保護(hù)環(huán)境的立場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中處于兩難境地；其所發(fā)揮的作用離不開(kāi)與非營(yíng)利性組織的互動(dòng)關(guān)系上。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)部、效率、非營(yíng)利性組織

Abstract: in the super-ministries reform background, the environmental protection agency is promoted to department, environmental protection to the attention of the obvious. But will inevitably lead to low efficiency of the phenomenon; Its unique environmental protection standpoint in the economic development in a dilemma; They play the role with the non-profit organization can the interaction relationship.

Key words: the environmental protection department, efficiency, the non-profit organization

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.68文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

“局”升“部”，擺脫不了局限

環(huán)境保護(hù)部的前身是環(huán)?？偩郑壳暗膰?guó)家環(huán)境保護(hù)總局只是國(guó)務(wù)院的直屬單位，而不是國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)，盡管在行政級(jí)別上也是正部級(jí)單位，但在制定政策的權(quán)限以及參與高層決策等方面，與國(guó)務(wù)院組成部門(mén)的部委有著很大不同。如今的環(huán)保部則變成了國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)。雖然局升部了，但仍然擺脫不了其在現(xiàn)實(shí)工作過(guò)程的局限。

（一）“局”升“部”，升不了效率

大部制改革強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，把相關(guān)的政府職能并入數(shù)量較少規(guī)模更大的部門(mén)。在這樣的改革背景下，環(huán)境保護(hù)部也是大刀闊斧地進(jìn)行了改革。

從行政組織結(jié)構(gòu)的橫向結(jié)構(gòu)來(lái)看，效率難以得到保證。拿屬同級(jí)部門(mén)來(lái)說(shuō)，在部機(jī)關(guān)的設(shè)置方面體現(xiàn)的尤為明顯，環(huán)境保護(hù)部的部機(jī)關(guān)設(shè)有辦公廳、環(huán)境監(jiān)察局、科技標(biāo)準(zhǔn)司等13個(gè)司。如此數(shù)量眾多的職能部門(mén)，必導(dǎo)致工作職能的疊加，工作職責(zé)的相互推諉，造成的直接結(jié)果就是辦事推脫，工作時(shí)效性大大降低。

從縱向結(jié)構(gòu)來(lái)看，行政控制力難以得到保證。正如大部制強(qiáng)調(diào)的一樣，環(huán)境保護(hù)部的組織結(jié)構(gòu)從縱向來(lái)說(shuō)是一個(gè)扁平型的組織結(jié)構(gòu)?！氨馄叫徒Y(jié)構(gòu)的長(zhǎng)處是往往有利于調(diào)動(dòng)部署員工的積極性，但不足之處在于可能導(dǎo)致行政控制不力，導(dǎo)致行政組織喪失中心權(quán)威”?！肮步M織的建立和發(fā)展過(guò)程中的所有成敗都與人的因素有關(guān)，準(zhǔn)確把握組織人員的動(dòng)機(jī)和行為時(shí)組織的運(yùn)行效率及生命力所在”。雖然縱向結(jié)構(gòu)精簡(jiǎn)了，但對(duì)于對(duì)組織具有本質(zhì)影響的個(gè)人來(lái)說(shuō)是沒(méi)有本質(zhì)性影響的，因此“局”升“部”在本質(zhì)上沒(méi)有對(duì)效果起到絕對(duì)性的影響。雖然環(huán)境保護(hù)部的結(jié)構(gòu)上層有部長(zhǎng)總領(lǐng)全局，但在下設(shè)眾多的部機(jī)關(guān)的各部領(lǐng)導(dǎo)的影響下，要使行政控制保持權(quán)威的集中不是件容易解決的事。

（二）“局”升“部”，“身”不出兩難境地

一方面，對(duì)于發(fā)展中的中國(guó)來(lái)說(shuō)，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式必定污染環(huán)境，對(duì)于污染治理，環(huán)境保護(hù)部處于為難境地。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)在對(duì)污染處理方面的技術(shù)還不夠成熟，就是在污水處理方面的技術(shù)也有待突破?！鞍l(fā)達(dá)國(guó)家可以先發(fā)展后治理，發(fā)展好了談環(huán)保，但中國(guó)確實(shí)走不了先污染后治理的道路”。因此，在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的背后，環(huán)境污染的處理給環(huán)境保護(hù)部帶來(lái)了不小的難題。

另一方面，對(duì)環(huán)境污染嚴(yán)加管制也必將以損失經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià)。仍在發(fā)展中的中國(guó)如何抉擇——科學(xué)發(fā)展觀，基本原則是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展方式，對(duì)于環(huán)境保護(hù)局來(lái)說(shuō)，難題就在于是否要為保護(hù)環(huán)境而選擇以損失經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià)的艱難抉擇。在這個(gè)問(wèn)題上，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展目標(biāo)已根深蒂固于每一個(gè)為中國(guó)繁榮富強(qiáng)而不斷努力的人的心中，當(dāng)然也包括環(huán)境保護(hù)部。為保護(hù)環(huán)境，限制污染以一定的指標(biāo)額度為限，這也只是一種緩解矛盾的手段，但不可能從根本上解決污染問(wèn)題。另外，環(huán)境保護(hù)部對(duì)于監(jiān)察污染這一塊也存在難題，“目前北京的排污企業(yè)大約有5000家，除了對(duì)33家國(guó)控和147家市控廢水排放重點(diǎn)單位的監(jiān)控情況較好外，由于其他排污企業(yè)數(shù)量多且分散，對(duì)其監(jiān)管的經(jīng)常性和有效性都還不夠好”。

（三）“局”升“部”，“伸”不出與非營(yíng)利組織的互動(dòng)關(guān)系

“政府改革為社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造政治條件，社會(huì)組織的發(fā)展為政府改革創(chuàng)造社會(huì)條件，兩者存在密切的互動(dòng)關(guān)系，在大量的社會(huì)組織中，非營(yíng)利性組織是其中最重要的組成部分?！?/p>

非營(yíng)利性組織離不開(kāi)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。非營(yíng)利性組織中關(guān)于環(huán)境保護(hù)的組織不在少數(shù)，比如說(shuō)中華環(huán)境保護(hù)基金會(huì)，還有大量的民間環(huán)境保護(hù)組織。這些組織的設(shè)立，無(wú)論是在環(huán)境保護(hù)宣傳上還是踐行于環(huán)境保護(hù)活動(dòng)方面都為我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作做出來(lái)相當(dāng)大的貢獻(xiàn)。當(dāng)然，它們的組織開(kāi)展離不開(kāi)政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。只有在環(huán)境保護(hù)部組織的統(tǒng)一思想的領(lǐng)導(dǎo)下，非營(yíng)利性的環(huán)境保護(hù)組織才能有效的進(jìn)行其工作，不僅僅是因?yàn)榉尚ЯΦ南拗?，而且是因?yàn)槠涮厣臑楸Ｗo(hù)環(huán)境的特殊立場(chǎng)所決定的。所以即使環(huán)境保護(hù)局升為環(huán)境保護(hù)部，其組織更壯大，權(quán)利職責(zé)更明確，權(quán)力更具說(shuō)服力，非營(yíng)利性的環(huán)境保護(hù)組織都還是要依托于政府才能合法的生存，當(dāng)下也只有政府能給予其這樣的權(quán)利。不管是“局”還是“部”，都是這種依托關(guān)系。

同樣，政府的工作也離不開(kāi)非營(yíng)利性組織的支持。“從交易成本的角度來(lái)看，

政府通過(guò)把一部分職能下放給非營(yíng)利性組織，往往可以達(dá)到節(jié)約行政成本的目的”。在環(huán)境保護(hù)這一嚴(yán)肅而又嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)面前，光靠環(huán)境保護(hù)部是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它工作的有效性取決于執(zhí)行力度，更取決于各方的大力支持和鼎力相助。環(huán)境保護(hù)部代表政府的絕對(duì)性力量對(duì)社會(huì)中的環(huán)境進(jìn)行法律性的強(qiáng)制保護(hù)，其約束力是強(qiáng)而有力的，但僅靠其自身的力量是不足以達(dá)到預(yù)期效果的?！罢枰罅ε囵B(yǎng)社會(huì)力量，建立各種社會(huì)中介組織”。

在大部制改革的背景下，環(huán)境保護(hù)局“晉升”為環(huán)境保護(hù)部。從權(quán)力關(guān)系來(lái)看，后者比前者來(lái)的要大；從責(zé)任義務(wù)角度來(lái)看，后者的責(zé)任更重。在今后的環(huán)境保護(hù)工作中處于舉足輕重的地位，其對(duì)環(huán)境保護(hù)的貢獻(xiàn)我們不可忽視更不可磨滅。但其本身也有其不可避免的局限性，對(duì)這些局限的看法，我們不能當(dāng)做是自取其辱的笑柄，而是要當(dāng)做一種警示，不斷提醒行政人員改進(jìn)自身的工作方式和方法，提高行政效率。不管是在組織變革之前還是在組織變革之后，都應(yīng)該秉持認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，為中國(guó)的環(huán)境保護(hù)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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潘岳：《經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)》

李珍剛：《當(dāng)代中國(guó)政府與非營(yíng)利性組織互動(dòng)關(guān)系研究

李文良：《中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題報(bào)告》

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