謝茂紅

行政處罰，是國家行政機關(guān)或其他組織依據(jù)法律的規(guī)定或經(jīng)授權(quán)、委托，對構(gòu)成行政違法行為的公民、法人或其他組織實施的行政法上的制裁。行政處罰是國家行政機關(guān)或其他組織實施行政管理、維護行政管理秩序非常重要的執(zhí)法手段。1996年3月17日，八屆人大四次會議審議通過了《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)。它的出臺對保護行政相對人的合法權(quán)益、進一步完善了我國的法律責(zé)任制度、推動我國行政程序法制建設(shè)具有深遠的歷史意義。但在實施《行政處罰法》過程中，行政執(zhí)法系統(tǒng)和司法系統(tǒng)對某些問題的理解和處理不統(tǒng)一。本文試就有關(guān)問題作一探討。

1 實施行政處罰的行政執(zhí)法主體是否應(yīng)具備法人資格

行政執(zhí)法主體資格合法是行政處罰決定合法的前提，凡是不具有行政執(zhí)法主體資格而作出的行政處罰決定均是無效的。在我省一些交通行政復(fù)議、行政訴訟案件中，少數(shù)政府法制辦、法院以能否獨立承擔(dān)法律責(zé)任、是否具備法人資格等條件審查水路交通執(zhí)法主體資格的合法性。本人認為這種作法是錯誤的，在此談?wù)勎业目捶ā?/p>

1)審查行政執(zhí)法主體必須具有法人資格沒有法律依據(jù)。

根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，實施行政處罰的行政執(zhí)法主體有兩個:一是行政機關(guān)。該法第十五條規(guī)定:“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施?！边@一規(guī)定表明，第一，行政機關(guān)是實施行政處罰的法定主體。第二，只有特定的行政機關(guān)才行使行政處罰權(quán)，具體哪些行政機關(guān)有權(quán)行使行政處罰權(quán)，由法律、行政法規(guī)規(guī)定。二是法律、法規(guī)授權(quán)的組織?！缎姓幜P法》第十七條規(guī)定:“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰?！边@一規(guī)定表明，第一，授權(quán)的法律依據(jù)是法律、法規(guī)。第二，授權(quán)的對象是具有管理公共事務(wù)職能的組織。第三，授權(quán)的范圍必須是在授權(quán)對象的法定職權(quán)范圍以內(nèi)。上述法條并未明確規(guī)定實施行政處罰的執(zhí)法主體必須具有法人資格，據(jù)我所知，至目前為止，其它行政法律也沒有規(guī)定對實施行政處罰的行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織必須具有法人資格。

現(xiàn)行法律、行政法規(guī)未對行政執(zhí)法主體進行定義或解釋，在一些省市的地方性法規(guī)中有明確的定義，如《湖南省行政執(zhí)法條例》第六條:本條例所稱行政執(zhí)法機關(guān)是依法行使行政執(zhí)法職權(quán)的行政機關(guān)和法律、法規(guī)授予行政執(zhí)法權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。《廣東省行政執(zhí)法責(zé)任制條例》第二條:……本條例所稱行政執(zhí)法主體是指國家行政機關(guān)和經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)的享有行政執(zhí)法權(quán)的組織。行政法學(xué)對行政執(zhí)法主體的定義是指依法享有國家行政權(quán)力，能以自己的名義實施行政管理活動，并能對自己實施的行政行為產(chǎn)生的法律后果獨立承擔(dān)法律責(zé)任的組織。上述定義并未提及行政執(zhí)法主體的法人資格問題，只是均強調(diào)行政執(zhí)法主體必須享有行政執(zhí)法權(quán)，不同的是行政法學(xué)的定義強調(diào)行政執(zhí)法主體能獨立承擔(dān)法律責(zé)任，兩部地方性法規(guī)則沒有。在實際工作當(dāng)中一些復(fù)議機構(gòu)和法院以“行政執(zhí)法主體應(yīng)能獨立承擔(dān)法律責(zé)任”為由，審查行政處罰主體的法人資格，往往基層執(zhí)法機構(gòu)拿不出法人資格證明材料。就我省海事系統(tǒng)而言，省、市州和個別縣級海事處進行了事業(yè)法人登記，而大多數(shù)市州海事局直屬的縣海事處沒進行事業(yè)法人登記(有的不具備登記條件)，但均為市州編委批準(zhǔn)設(shè)置，并明確了其海事管理職責(zé)。

筆者認為:在現(xiàn)行法律沒有明文規(guī)定的情況下，復(fù)議機關(guān)和人民法院不能以執(zhí)法主體是否具備法人資格等條件來審查水路交通執(zhí)法主體資格的合法性。只要實施行政處罰的執(zhí)法主體是同級人民政府編委依照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》批準(zhǔn)設(shè)置的明確了管理職責(zé)的機構(gòu)(機關(guān))，且符合《行政處罰法》的規(guī)定，有法律、法規(guī)授權(quán)其行使行政處罰權(quán)，這些機構(gòu)(機關(guān))不管有沒有法人資格，應(yīng)當(dāng)是合法的實施行政處罰的執(zhí)法主體。

2)行政執(zhí)法主體行使行政處罰權(quán)不以能獨立承擔(dān)法律責(zé)任為必要條件。

根據(jù)民法通則的規(guī)定，法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。民法對民事主體的民事行為能力作出了一系列嚴(yán)格規(guī)定，對法人和其它組織以依法成立、有必要的財產(chǎn)或經(jīng)費、能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任為條件。因為民事主體必須對自已的民事行為獨立承擔(dān)法律責(zé)任。但是行政處罰行為和民事行為是完全不同的兩個概念。行政處罰行為是一種行政行為，是行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織代表國家維護行政管理依法實施行政處罰并直接產(chǎn)生法律效果的行為。因行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織在執(zhí)行公務(wù)中違法行使職權(quán)造成管理相對人損失的則最終是由國家來承擔(dān)賠償責(zé)任。有關(guān)國家賠償?shù)姆伞⒎ㄒ?guī)規(guī)定充分說明了這一點。根據(jù)《行政訴訟法》第六十八條第一款、第六十九條和《中華人民共和國國家賠償法》第二條、第三十七條規(guī)定，行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織或者其工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有取得國家賠償?shù)臋?quán)利。賠償費用列入各級財政預(yù)算。財政部門應(yīng)當(dāng)自收到賠償義務(wù)機關(guān)支付申請之日起十五日內(nèi)支付賠償金。上述規(guī)定雖然明確行政執(zhí)法主體(行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織)是賠償義務(wù)機關(guān)，但賠償費用是由國家財政支付?？陀^上講，行政處罰機關(guān)并沒有獨立的經(jīng)費，行政機關(guān)其經(jīng)費來源于財政撥款，法律、法規(guī)授權(quán)的組織(具有行政執(zhí)法權(quán)的單位)其經(jīng)費來源一是財政撥款，二是向管理相對人收取的行政事業(yè)性費收。行政事業(yè)性費收均有其法定用途，不能列支違法行政的賠償費用。從理論上講行政處罰機關(guān)其本身并沒有賠償能力，要求行政處罰主體能獨立承擔(dān)法律責(zé)任沒有什么現(xiàn)實意義。

當(dāng)然，行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織或者其工作人員違法行使職權(quán)的會被依法追究行政責(zé)任。構(gòu)成犯罪的，會被依法追究刑事責(zé)任。但不管什么情形，執(zhí)法主體能不能獨立承擔(dān)法律責(zé)任、有沒有法人資格不會影響管理相對人權(quán)益的保障!如果司法機關(guān)、復(fù)議機關(guān)為了更有利于保護相對而言人的權(quán)益考慮，執(zhí)法主體應(yīng)具有法人資格，本人認為應(yīng)該通過立法統(tǒng)一規(guī)定解決這個問題。

2 適用簡易程序?qū)嵤┊?dāng)場處罰是否應(yīng)收集證據(jù)

2008年5月，某市港口航管理處對某港口經(jīng)營企業(yè)的違法行為實施行政處罰，由于違法事實確鑿，現(xiàn)場執(zhí)法人員根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定沒有調(diào)查取證就當(dāng)場給予罰款800元。執(zhí)法人員適用的法律依據(jù)、處罰程序和制作的當(dāng)場處罰文書均正確。某港口經(jīng)營企業(yè)不服，提起行政復(fù)議，復(fù)議機關(guān)維持了某市港口航管理處作出的當(dāng)場處罰決定。某港口經(jīng)營企業(yè)對復(fù)議決定不服，又依法提起行政訴訟。法院以某市港口航管理處收到舉證通知書后在法定期限內(nèi)不能提交作出行政處罰時的事實證據(jù)為由，根據(jù)最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第二十六條:“在行政訴訟中，被告對其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時的證據(jù)、依據(jù);被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)。”判決撤銷某市港口航管理處作出的當(dāng)場處罰決定。本案復(fù)議機關(guān)和法院作出兩種完全不同的裁定，爭議的焦點是適用簡易程序?qū)嵤┊?dāng)場行政處罰是否要調(diào)查取證?筆者同意復(fù)議機關(guān)的觀點。理由是:

1)《行政處罰法》未規(guī)定適用簡易程序?qū)嵤┊?dāng)場處罰要收集證據(jù)。

我國行政處罰法第三十三條規(guī)定，違法事實確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場作出行政處罰決定，這就是我們說的簡易程序。適用簡易程序當(dāng)場處罰的基本條件是違法事實確鑿并有法定依據(jù)。對于適用一般程序的處罰，行政處罰法第三十六條規(guī)定:“除本法第三十三條規(guī)定的可以當(dāng)場作出的行政處罰外，行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)公民、法人或者其他組織有依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，必須全面、客觀、公正地調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù);必要時，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，可以進行檢查。”顯然，該條以排除法的表述規(guī)定了適用簡易程序?qū)嵤┊?dāng)場處罰不須取證。其次，從立法的角度分析，簡易程序中的當(dāng)場處罰與一般程序中的處罰，最重要的區(qū)別就是，前者無需調(diào)查取證，后者則要嚴(yán)格按照法定程序調(diào)查取證。在本案中某市港口航管理處對違法的港口企業(yè)罰款800元，由于港口企業(yè)是法人，罰款是1 000元以下，適用的是《行政處罰法》第三十三條規(guī)定的簡易程序，也就是說，某市港口航管理處不用調(diào)查證據(jù)，只需認定港口經(jīng)營企業(yè)“違法事實確鑿、清楚”即可依法作出當(dāng)場處罰。本人認為法院以其在法定期限內(nèi)不能提交作出具體行政行為的證據(jù)為理由，撤銷當(dāng)場處罰決定，不符合《行政處罰法》關(guān)于適用簡易程序?qū)嵤┊?dāng)場處罰的立法原意。

為了提高行政執(zhí)法效率，給被處罰當(dāng)事人節(jié)省時間和提供方便，立法機關(guān)確立了適用簡易程序?qū)嵤┬姓幜P不調(diào)查取證的原則。從依法行政的角度，行政執(zhí)法機關(guān)必須嚴(yán)格執(zhí)行，不能為了避免承擔(dān)敗訴的法律責(zé)任，以最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋為依據(jù)對所有處罰案件都調(diào)查取證，因為司法解釋只是人民法院審理行政訴訟案件的依據(jù)，不能成為行政執(zhí)法機關(guān)的執(zhí)法依據(jù)。

2)適用簡易程序?qū)嵤┊?dāng)場處罰不須收集證據(jù)與保護處罰當(dāng)事人的合法權(quán)益沒有根本的沖突。

從立法的角度看，《行政處罰法》對適用簡易程序?qū)嵤┊?dāng)場處罰案件的適用范圍作出了嚴(yán)格限制，只有在違法事實確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰方可啟用簡易程序，并給處罰當(dāng)事人規(guī)定了相應(yīng)的救濟手段，當(dāng)事人對當(dāng)場作出的行政處罰決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。從被處罰行為的性質(zhì)來看，當(dāng)場處罰一般適用于事實清楚、情節(jié)簡單而且后果輕微的案件。這就意味著行政處罰的合法性和正確性容易得到保障。從當(dāng)事人的角度，時間和精力比按復(fù)雜程序處理自己的輕微違法行為更為重要，適用簡易程序?qū)嵤┊?dāng)場處罰可以減少當(dāng)事人配合執(zhí)法機關(guān)調(diào)查取證花費的時間，方便當(dāng)事人。如現(xiàn)在私車越來越多，不少駕駛員就有深刻的體會，開車違章時對交警給予的低額罰款，只希望快點處理完畢，盡量簡化程序。

3)適用簡易程序?qū)嵤┊?dāng)場處罰不須收集證據(jù)是提高行政執(zhí)法效率的客觀需要。

在行政管理領(lǐng)域，不同的國家對民主、公正、效率的追求是不一樣，西方國家首先注重的是民主、公正，如:德國修建一條高速公路的審批要很多年，原因是只要規(guī)劃修建高速公路兩旁的地產(chǎn)、建筑物所有者不同意就不能修建，而我國提倡效率政府，從修路、城區(qū)拆遷的處理現(xiàn)狀就充分說明了這一點。在我國不同的執(zhí)法領(lǐng)域?qū)π实淖非笠膊煌?，如行政?zhí)法活動同司法活動都是國家機關(guān)執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章的活動。司法機關(guān)的審判活動追求的首先是司法的公正性，然后才考慮效率的問題。行政機關(guān)在依法行政的過程中首先注重的是行政效率。這是我國行政執(zhí)法的客觀現(xiàn)狀決定。因為行政機關(guān)執(zhí)法有工作量大、負擔(dān)重的問題，并且具有經(jīng)常性的特點，這就要求行政機關(guān)必須堅持效率原則，及時對違法行為進行調(diào)查處理。當(dāng)場處罰程序簡單，能夠大大提高行政效率，節(jié)省執(zhí)法成本和費用，減少浪費。使行政機關(guān)從繁瑣的執(zhí)法中擺脫出來，抽出更多精力去處理更重要的或者重大的案件。因此，適用簡易程序?qū)嵤┊?dāng)場處罰不須收集證據(jù)是提高行政執(zhí)法效率的客觀需要。

總之，筆者認為《行政處罰法》對行政處罰程序的規(guī)定，符合我國國情，是科學(xué)合理的，它兼顧兩個方面，一是通過程序保證行政機關(guān)迅速有力地打擊行政違法行為;二是在此過程中不損害公民的合法權(quán)益。有關(guān)行政訴訟法的司法解釋應(yīng)與之銜接。行政處罰程序既不能成為行政機關(guān)單純的工作程序，忽視公民、法人組織權(quán)益的保障，也不能片面只強調(diào)保護公民、法人組織權(quán)益，既要效率，又要保護，二者不可偏廢。這才有可能通過行政處罰達到維持經(jīng)濟和社會秩序的目標(biāo)。

［1］楊臨萍.行政損害賠償［M］.北京:人民法院出版社，1999.

［2］孫蘭潔，胡發(fā)明.行政訴訟法實例說［M］.長沙:湖南人民出版社，1999.

［3］汪一鳴.行政執(zhí)法基礎(chǔ)知識［Z］.長沙:湖南省人民政府法制局，1996.