梁新生

（湖南省歐陽海灌區(qū)管理局 衡陽市 421800）

1 問題的提出

國務(wù)院辦公廳2002年45號文轉(zhuǎn)發(fā)國家體改辦關(guān)于水利工程管理單位體制改革實施意見發(fā)布之后，全國水管單位進行了體制改革，大部分水管單位被定性為公益性水管單位，其人員經(jīng)費和工程維修養(yǎng)護經(jīng)費均納入各級財政預(yù)算，全公益性水管單位的問題基本得到解決。然而，仍有一部分以防洪度汛和農(nóng)田灌溉、抗旱為主要任務(wù)，并承擔(dān)著其他諸如發(fā)電、多種經(jīng)營任務(wù)的水管單位并沒有全部納入財政預(yù)算范圍，這部分單位被定性為準公益性水管單位。按照國務(wù)院辦公廳[2002]45號文精神，這些單位在搞好防洪度汛、農(nóng)田灌溉供水調(diào)度基礎(chǔ)上，還需搞好農(nóng)田灌溉供水、城鄉(xiāng)排澇、河堤與水利工程維修養(yǎng)護，同時還必須開展經(jīng)營項目創(chuàng)收維持單位正常運行和良性發(fā)展。

全國范圍的以定員定編、落實人員經(jīng)費和工程維修養(yǎng)護經(jīng)費為主要內(nèi)容的水利工程管理單位體制改革已告一段落。大多數(shù)準公益性水管單位落實了編制和人員經(jīng)費，有的地方還落實了工程維修養(yǎng)護經(jīng)費。近幾年國家對水利工程連續(xù)大量投入，水利工程基礎(chǔ)條件較前段時期有所改善，部分工程也已更新，尤其是2011年中央1號文件的出臺，確保了下階段一定時期水利工程的長期持續(xù)穩(wěn)定投入，水利行業(yè)已進入非常寶貴的發(fā)展期。不少人由此錯判了國家實施水管單位體制改革的初衷和國家實施水利工程除險加固和灌區(qū)續(xù)建配套項目的目的，從而認不準水管單位今后發(fā)展與管理思路，誤認為水管單位一旦進行了體制改革，進入財政籠子，水管單位就能一勞永逸，并認定隨著地方財力的壯大，財政會統(tǒng)攬水管單位的一切經(jīng)費，由此得出水管單位毋須考慮維持運轉(zhuǎn)經(jīng)費以及水價改革與水費收取等問題的結(jié)論。有的甚至將作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本重要組成部分的農(nóng)業(yè)灌溉水費也當(dāng)作農(nóng)民負擔(dān)，要求減免。因而自然就放棄了其他經(jīng)營創(chuàng)收項目。從而造成一種怪現(xiàn)象，一些水管單位部分納入財政預(yù)算之后，資金狀況不僅沒有好轉(zhuǎn)，由于放棄了自我發(fā)展與經(jīng)營創(chuàng)收，使得單位越來越困難，事業(yè)不斷萎縮，收入規(guī)模不斷縮小，甚至有的不能自我維持，更談不上發(fā)展。

2 現(xiàn) 狀

殊不知，準公益性水管單位大多只有部分職工進入全額或差額撥款編制，而大部分人員經(jīng)費、工程維修養(yǎng)護經(jīng)費以及管理成本費用均需自籌或找米下鍋。其賴以生存的基礎(chǔ)仍然是農(nóng)業(yè)灌溉供水、工業(yè)供水、自營發(fā)供電、土地經(jīng)營、水產(chǎn)養(yǎng)殖或其他多種經(jīng)營項目。

基于準公益水管單位公益支出長期缺乏彌補渠道，雖然這些單位體改后部分人員經(jīng)費列入財政預(yù)算而得到部分補償，但家底薄、資金缺乏、歷史欠賬多、入不敷出，仍是準公益性水管單位不同程度存在的困難。而如何利用自身資源發(fā)展壯大、維持簡單再生產(chǎn)和工程良性循環(huán)，仍是這些水管單位面臨的最大挑戰(zhàn)。

以湖南省歐陽海灌區(qū)管理局為例，該局是湖南省水利廳直管的唯一水管單位。也是湖南省一個典型的集水庫管理、防洪度汛、農(nóng)田灌溉和發(fā)電等多項任務(wù)與經(jīng)營項目于一身的大型水利工程管理單位。該工程由水庫、灌區(qū)和樞紐電站等三大部分組成。水庫集雨面積5409km2、最大庫容4.24億m3、有效庫容 2.96億 m3,最大庫面水面 0.4萬 hm2（6萬畝），多年平均涇流量41.4億m3；灌區(qū)灌溉衡陽市所屬4縣（市、區(qū)）4.85 萬 hm2（72.74 萬畝）農(nóng)田；樞紐電站總裝機3×12MW，設(shè)計年發(fā)電量1.99億kW·h。水庫工程于1970年開始蓄水并向灌區(qū)供水，水電站3臺機組分別于1975年、1976年和1978年建成投產(chǎn)。工程運行41年來，為湘南地區(qū)工農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟社會穩(wěn)定作出了巨大貢獻。

工程先天不足，設(shè)計建設(shè)標準低、渠道走向高、農(nóng)業(yè)供水與發(fā)電用水不能結(jié)合，水庫蓄水位低、調(diào)節(jié)能力差，小水電站背負大水庫與大灌區(qū)。這些嚴重制約了該局的經(jīng)濟發(fā)展。隨著工程運行時間的延長、人員增加、離退休人員多且未納入社會保險，人員經(jīng)費與工程維修養(yǎng)護成本日益增加、負擔(dān)日益加重。農(nóng)業(yè)供水一直沒有收費，單位承擔(dān)的防洪度汛等公益支出沒有彌補渠道。而唯一收入來源的發(fā)電項目因沒有進項稅抵扣，實際稅負重，加上，發(fā)電水費計提比例高，上網(wǎng)電價一直過低，致使該局收入規(guī)模小，難以承擔(dān)整個工程運行與管理，1994年開始該局連年出現(xiàn)巨額虧損。

為此，2001年湖南省水利廳與衡陽市政府聯(lián)合行文對歐陽海灌區(qū)管理體制實行改革，試行農(nóng)業(yè)灌溉用水按方收費，并確定了分段水價。雖然，執(zhí)行的水價不到成本水價的1/3，而水費實際回收率又不到1/3，但改革文件的出臺與落實改變了歐陽海灌區(qū)長期以來無償用水的歷史。2002年國務(wù)院辦公廳45號文件和湖南省政府水管單位體制改革的一系列文件下發(fā)后，在省人事廳、省水利廳、省財政廳等部門的大力支持下，進行了體改，歐陽海灌區(qū)管理局被定性為準公益性水利工程管理事業(yè)單位。省編辦批復(fù)該局200個差額預(yù)算編制，2010年起200人的人頭經(jīng)費50%部分逐步到位，在一定程度上減輕了該局的負擔(dān)，但工程維修養(yǎng)護經(jīng)費一分錢也沒著落。不僅如此，農(nóng)業(yè)灌溉水費計收越感困難，2001～2011年農(nóng)業(yè)灌溉水費平均到位率只有31.6%，不足應(yīng)收收水費的1/3。而工程運行40多年了，大部分渠道工程尤其是渡槽等水工建筑物早已超過使用年限，由于資金缺乏而不能更新，近年雖有國家灌區(qū)續(xù)建建配套等項目資金的投入，但因一個項目分為幾年甚至十幾年投入，使得每年投資不足（加上地方配套資金難以足額到位）。一個項目后期部分才完工，而前期部分已然老化。工程整體不僅老化日益嚴重且存在不少安全隱患。更為關(guān)鍵的是，該局近幾年來在增源節(jié)流和增收節(jié)支方面想了很多辦法，也取得了很大成果，仍然無法擺脫自身困境。

3 措施和途徑

要切實解決該局目前的困難、維持該局簡單再生產(chǎn)和實現(xiàn)工程良性運行，除利用現(xiàn)有政策、繼續(xù)深化改革、改善外部環(huán)境，爭取更多政府支持與財政投入外，必須充分利用自身資源與條件，挖掘潛力、廣開經(jīng)營門路、培植新的經(jīng)濟增長點，以擴大收入總量。具體措施有：

（1）繼續(xù)深化單位內(nèi)部體制改革，創(chuàng)新管理體制、探索符合準公益性水管單位實際的管理手段和內(nèi)部分配機制、探索新的水價形成機制和水費計收方式。在全面落實和確保安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，實行班組精細化管理、機關(guān)部門規(guī)范化管理、推行灌區(qū)標準化建設(shè)，夯實管理基礎(chǔ)，為管理局今后發(fā)展壯大創(chuàng)造內(nèi)部條件。

（2）繼續(xù)利用現(xiàn)有政策，在深化內(nèi)部改革和爭取更多投入的基礎(chǔ)上，最大限度爭取稅費優(yōu)惠，切實做好水價和電價的核算和申報、適時調(diào)整水價與電價等。為管理局今后發(fā)展創(chuàng)造良好的外部政策環(huán)境。

（3）爭取地方政府的支持，將工程維修養(yǎng)護經(jīng)費納入地方財政預(yù)算，及時足額補償該局防汛抗旱等公益支出，同時，促使農(nóng)業(yè)灌溉管理走向良性循環(huán)軌道。確保水位到位和水費收入到位。

（4）做好工程與資產(chǎn)資源的確權(quán)劃界工作，確保水庫水面經(jīng)營權(quán)、渠道和水工建筑周邊水土資源以及電源點、管理土地場地等資源的權(quán)益，為單位拓展經(jīng)營門路和開展資本運營創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

（5）廣辟融資渠道，實行多渠道、多途徑、多形式、多層次融資，吸納銀行資金和社會資金或開展資本運營，有條不紊地開發(fā)利用自身擁有的水（水體、水面）、電（發(fā)電、供電）、土地等資源，變潛在的經(jīng)濟資源為現(xiàn)實的經(jīng)濟收入。

（6）爭取地方政府和電力部門支持與配合，盡早實施周邊農(nóng)網(wǎng)改造和農(nóng)電移交，以減輕該局承擔(dān)的社會職能和負擔(dān)；推動周邊用電秩序整頓，并試行一廠一價、一品一價、競價購電和執(zhí)行差別電價、季節(jié)電價和階梯電價，促使用戶調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從而達到淘汰落后產(chǎn)能和高耗能、高污染、抗風(fēng)險能力差和電價承受能力弱的產(chǎn)品和企業(yè)，促進產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)升級、優(yōu)化供電結(jié)構(gòu)，提高近區(qū)直供電收益。

（7）調(diào)整經(jīng)營結(jié)構(gòu)與思路、大力發(fā)展中小水電站安裝調(diào)試、代維、代運和代管等業(yè)務(wù)，參與市場競爭。發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)等多種經(jīng)營項目，以期改變單一經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和單一格局、改變長期靠天吃飯的局面和擴大經(jīng)濟總量。

（8）加強內(nèi)部管理，建立和完善內(nèi)部激勵與約束機制，試行按崗、按能、按效分配制度以及部門任期期權(quán)制度，極大激發(fā)職工的積極性與主動性。實行目標責(zé)任考核與管理制度，實行規(guī)范化經(jīng)營和標準化、精細化管理。切實提高職工素質(zhì)和單位服務(wù)于農(nóng)業(yè)、服務(wù)于社會的水平。提高資產(chǎn)使用效果。全面開展增收節(jié)支、開源節(jié)流和勤儉辦事的專題活動。從而達到工程效能最大限度地發(fā)揮和單位整體經(jīng)濟效益極大提高的目標。