張建平，朱延福

（中南財經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430073）

我國理論界對投資環(huán)境的研究起源于20世紀(jì)80年代，其背景是中國需要大規(guī)模地利用外商直接投資（FDI），以填補(bǔ)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的“兩缺口”模型乃至“多缺口”模型，所以，當(dāng)時人們研究的對象是特指外商投資環(huán)境。進(jìn)入新世紀(jì)之后，人們對投資環(huán)境的研究開始泛化，不僅指外國投資，也包括國內(nèi)和本土的投資，因而對投資環(huán)境的界定是普遍適用的。但是，對于投資環(huán)境本身的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)并未深究，對于政府為什么要提供優(yōu)良的投資環(huán)境未進(jìn)行理論論證。本文試圖證明，投資環(huán)境具有一種制度性的公共產(chǎn)品屬性，換句話說，投資環(huán)境的提供單憑私人供給是不夠的，必須要由政府參與建設(shè)、維護(hù)和優(yōu)化。

一、政府經(jīng)濟(jì)職能的演變

1.自由市場經(jīng)濟(jì)下的職能

自由市場經(jīng)濟(jì)以自由競爭時期的資本主義經(jīng)濟(jì)為典型代表，而英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密則是自由主義經(jīng)濟(jì)思想的杰出代表。斯密發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)人和市場機(jī)制（即“看不見的手”）是推動和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的有效手段，因此，市場經(jīng)濟(jì)完全可以實現(xiàn)“自組織”，而不需要政府插手其間。但是，斯密并未完全否定政府的作用，他認(rèn)為，政府（君主）應(yīng)該當(dāng)好“守夜人”的角色。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，政府的職能主要有三項：第一，保護(hù)社會，使其不受其他獨(dú)立社會的侵犯；第二，盡可能保護(hù)社會上各個人，使不受社會上任何其他人的侵害或壓迫，這就是說，要設(shè)立嚴(yán)正的司法機(jī)關(guān)；第三，建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施，這種事業(yè)與設(shè)施，在由大社會經(jīng)營時，其利潤常能補(bǔ)償所費(fèi)而有余，但若由個人或少數(shù)人經(jīng)營，就決不能補(bǔ)償所費(fèi)。斯密還具體地分析了為實現(xiàn)上述三大職能國家所必須支出的經(jīng)費(fèi)問題。第一，國防費(fèi)；第二，司法經(jīng)費(fèi)；第三，公共工程和公共機(jī)關(guān)的費(fèi)用，具體又分為：（1）便利一般商業(yè)和特殊商業(yè)的工程；（2）便利青年教育和普遍教育的設(shè)施?？梢姡姑苤鲝埶饺瞬块T由企業(yè)經(jīng)營，公共部門由政府管理，或者簡單地說，政府管環(huán)境，私人管經(jīng)營[1]253～255。

斯密之后，西方國家雖然在政府與市場的理論問題上左右搖擺，從右翼的奧地利學(xué)派、倫敦學(xué)派、芝加哥學(xué)派到左翼的新劍橋?qū)W派、新制度學(xué)派、弗萊堡學(xué)派，但是幾乎沒有誰完全否定政府的作用，只是在政府活動的范圍和活動的方式方面存在爭論。

2.計劃經(jīng)濟(jì)體制下的職能

在集中的計劃經(jīng)濟(jì)或統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)體制當(dāng)中，政府的作用和權(quán)力空前膨脹，達(dá)到人類歷史上空前絕后的程度。這時的政府相當(dāng)于一個“十項全能”運(yùn)動員，包攬一切企業(yè)、個人和社會的經(jīng)濟(jì)活動：（1）投資創(chuàng)建企業(yè)；（2）提供生產(chǎn)條件；（3）組織要素生產(chǎn)；（4）指令產(chǎn)品銷售；（5）規(guī)定收入分配；（6）維護(hù)經(jīng)營環(huán)境；（7）仲裁經(jīng)濟(jì)糾紛；（8）統(tǒng)負(fù)企業(yè)盈虧；（9）控制企業(yè)發(fā)展；（10）保證職工一生生活條件的不斷提高。

在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，沒有真正的商品，也沒有真正的價格和競爭。政府代替了市場，政府、企業(yè)和職工都成為革命的“政治人”，“政治人”代替了“經(jīng)濟(jì)人”，計劃機(jī)制代替了市場機(jī)制，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行陷入僵滯狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展則呈現(xiàn)低效狀態(tài)。

3.混合經(jīng)濟(jì)體制下的職能

社會主義市場經(jīng)濟(jì)是一種混合經(jīng)濟(jì)。首先，混合的所有制結(jié)構(gòu)，除了全民所有制和集體所有制，還有個體經(jīng)濟(jì)、私人經(jīng)濟(jì)和外資經(jīng)濟(jì)。其次，混合的分配結(jié)構(gòu)，既有按勞分配，也有按資分配、按要素分配、按需分配和平均分配等分配方式。最后，混合的調(diào)節(jié)方式，以市場配置資源為基礎(chǔ)，以政府調(diào)控為主導(dǎo)。

市場經(jīng)濟(jì)體制中的政府是一個有限的政府：第一，政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力是有限的。不管是公有制經(jīng)濟(jì)還是非公有制經(jīng)濟(jì)，政府都沒有直接參與企業(yè)的生產(chǎn)、交換和分配的權(quán)力；第二，政府的經(jīng)濟(jì)資源是有限的。除了國家的財政收入和國有資產(chǎn)政府可以直接調(diào)動和支配外，其他大量的非國有的資產(chǎn)、資源和收入，政府已不再掌握；第三，政府的活動范圍也是有限的。隨著改革的深化，政府將從直接經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域逐步退出，政府的職能越來越轉(zhuǎn)向社會公共部門，也就是向社會提供優(yōu)質(zhì)、適用、廉價的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，而投資環(huán)境就是其中的一個重要組成部分。

二、公共產(chǎn)品的性質(zhì)與形式

公共產(chǎn)品（public goods）又稱為公共品、公共財貨、集體消費(fèi)產(chǎn)品。無論是意大利學(xué)派的馬爾科還是瑞典學(xué)派的林達(dá)爾，他們都承認(rèn)公共產(chǎn)品的兩個基本特點(diǎn)：即公共產(chǎn)品在消費(fèi)上的非排他性（non-excludable）和非競爭性（non-rival）。非排他性是指任何人都不可能不付成本地排斥他人參與消費(fèi)。非競爭性是指一個人對某種產(chǎn)品的消費(fèi)不會降低或影響到其他人的對該種產(chǎn)品的消費(fèi)，或者按照薩繆爾森均衡條件，每個人的消費(fèi)量都等于社會的供給量。

公共產(chǎn)品的對立概念是私人產(chǎn)品（Private goods）。顧名思義，私人產(chǎn)品就是在消費(fèi)上具有排他性和競爭性，能夠依靠市場機(jī)制達(dá)到資源優(yōu)化配置的產(chǎn)品。私人產(chǎn)品的獲得需要通過市場的交換，私人產(chǎn)品的消費(fèi)嚴(yán)格限定消費(fèi)者的數(shù)量。

純粹的私人產(chǎn)品是既具有競爭性又具有排他性；純粹的公共產(chǎn)品是既具有非有競爭性又具有非排他性。但是，下面這些產(chǎn)品只具有其中的一種情況，它們既不是純粹的公共產(chǎn)品，也不是純粹的私人產(chǎn)品，而是兼具有雙重性質(zhì)的產(chǎn)品。

（1）共同產(chǎn)品（common goods）。共同產(chǎn)品是指在消費(fèi)上具有競爭性但不具有排他性（或具有非排他性）的產(chǎn)品，例如公海中的漁場、原始森林、各種產(chǎn)權(quán)不清的礦藏等。共同產(chǎn)品由于不能有效地排除消費(fèi)者，所以往往容易引起該類資源的濫用和浪費(fèi)，這被稱為“公地悲劇”。為防止這一現(xiàn)象的發(fā)生，要么是實行限制消費(fèi)者進(jìn)入政策，要么實行限量使用政策。

（2）俱樂部產(chǎn)品（club goods）。俱樂部產(chǎn)品是由布坎南（Buchanan，1965）首先提出來的，它是指對內(nèi)部人（俱樂部成員）是公共產(chǎn)品而對外部人（非俱樂部成員）是私人產(chǎn)品的一種產(chǎn)品類型，它是一種具有排他性但不具有競爭性的產(chǎn)品，各種私人會所、高爾夫球會等均屬于該種產(chǎn)品[2]。

共同產(chǎn)品和俱樂部產(chǎn)品都是準(zhǔn)公共產(chǎn)品（semi-public goods）。他們分別只具有公共產(chǎn)品的兩種性質(zhì)的其中一種。但是現(xiàn)實生活是復(fù)雜的，有些產(chǎn)品同時具有公共產(chǎn)品的兩種屬性但并不是純粹完全的，即它們具有一定的非競爭性和一定的非排他性。這就是混合產(chǎn)品或聯(lián)合產(chǎn)品。

（3）混合產(chǎn)品（mixed goods）。奧克蘭（Oakland，1969）指出，混合產(chǎn)品是指具有一定的排他性但需要排他成本，同時具有一定的競爭性但在消費(fèi)者低于一定水平時又不具有排他性的產(chǎn)品。因此是同時兼有私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品性質(zhì)的產(chǎn)品[3]。排他性和競爭性是產(chǎn)品的兩個不同的屬性。排他性更多的是產(chǎn)品的社會屬性，因為無論“排他”還是“不排他”均是社會需要使然，均是財產(chǎn)權(quán)利制度的產(chǎn)物。競爭性則更多的屬于產(chǎn)品的自然屬性，有些產(chǎn)品天然就適合集體消費(fèi)和共同消費(fèi)?？梢姰a(chǎn)品的這兩種性質(zhì)是可以分離的。

如果進(jìn)一步分析，我們也可以將公共產(chǎn)品劃分為物質(zhì)性的公共產(chǎn)品和制度性的公共產(chǎn)品。所謂物質(zhì)性公共產(chǎn)品是指那些可以直接滿足居民物質(zhì)文化生活需要的產(chǎn)品和服務(wù)，也可以稱之為“硬公共產(chǎn)品”，如政府提供的道路、公園、水電供應(yīng)等公共設(shè)施；教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等福利措施等。所謂制度性公共產(chǎn)品是指政府為規(guī)范居民行為、保證公平正義、維護(hù)社會秩序、保障國家安全而提供的法律、法規(guī)、政策、服務(wù)等，也可以稱之為“軟公共產(chǎn)品”。

三、投資環(huán)境的公共性

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，投資環(huán)境的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)是什么？為什么必須由政府提供而不能依靠私人提供呢？我們認(rèn)為，它是一種特殊的公共產(chǎn)品，它雖然既包括硬件設(shè)施，也包括軟件設(shè)施，但是，它一般并不能直接滿足人們的物質(zhì)文化需要，而是為創(chuàng)造物質(zhì)文化財富提供必要的條件和保證。形象地說，它不能“授人以魚”，而只能“授人以漁”。這種特殊的產(chǎn)品，正如斯密所說的，如果由私人提供，是不能保證盈利的，只有政府才有能力提供并保證滿足社會對它的需求。投資環(huán)境的公共性可以從以下四個方面進(jìn)行證明。

1.投資環(huán)境內(nèi)涵的豐富性

所謂投資環(huán)境（Investment Environment，Investment Climate），理論界已經(jīng)給出了幾十種定義，摘其要者有：（1）哈明虎等（2006）認(rèn)為，投資環(huán)境，一般是指投資所處的自然、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和社會的各種條件，它包括地理位置、資源條件、基礎(chǔ)設(shè)施、工資水平、技術(shù)水平、原料供應(yīng)、市場情況、信息渠道、納稅負(fù)擔(dān)、資金融通、投資政策、法律保障、政治局勢和社會秩序等等[4]；（2）世界銀行的定義（胡鞍鋼等，2006）是，投資環(huán)境是指一個地區(qū)或國家所特有的決定企業(yè)進(jìn)行生產(chǎn)型投資、創(chuàng)造就業(yè)、擴(kuò)大規(guī)模的各種機(jī)會和激勵機(jī)制的一系列因素[5]；（3）劉潤芳等（2007）指出，投資環(huán)境是指一個地區(qū)或經(jīng)濟(jì)體在一定時期內(nèi)擁有的對投資活動有影響力的各種因素和條件的綜合系統(tǒng)，是一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)步的標(biāo)志。它不僅包含了對投資有直接影響的因素——硬環(huán)境，更包括影響投資的軟環(huán)境[6]；（4）艾建玲等（2000）認(rèn)為，投資環(huán)境是一個多因素、多層次的動態(tài)綜合系統(tǒng)，它涉及自然、經(jīng)濟(jì)、政治等眾多領(lǐng)域[7]。

不管根據(jù)哪一個定義，投資環(huán)境都具有復(fù)雜性、綜合性和動態(tài)性的特點(diǎn)。所謂復(fù)雜性是指投資環(huán)境所包含的因素復(fù)雜多樣，關(guān)系到社會的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、自然等各個方面；所謂綜合性是指各因素之間是相互聯(lián)系、相互影響的；所謂動態(tài)性，是指投資環(huán)境在不斷地變化演進(jìn)，各地的投資環(huán)境比較優(yōu)勢也是此消彼長的。

2.投資環(huán)境對經(jīng)濟(jì)影響的廣泛性

對于投資環(huán)境的理解，學(xué)術(shù)界最初是比較狹隘的，主要是外國投資的環(huán)境，或者說外國商人的待遇。自從我國政府逐步對外資實行國民待遇之后，人們對投資環(huán)境的概念也有所擴(kuò)展，轉(zhuǎn)而指一般投資環(huán)境。但是，我們認(rèn)為僅僅這樣理解也是不夠的。實際上，現(xiàn)在投資商對投資環(huán)境的要求不僅要考慮到投資時的情況，還要考慮到投資后的經(jīng)營環(huán)境，甚至還要考慮到撤資時的狀況。所以，投資環(huán)境從某種意義上說就是一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，它不僅影響到投資者，同樣影響到經(jīng)營者，不但影響到外國和外地資本，同樣影響本土資本和本土企業(yè)。

3.投資環(huán)境的非排他性和可共享性

投資環(huán)境，既可以是統(tǒng)一平等的，也可以是差別對待的；既可以排他，也可以不排他；即可以作為純粹的公共產(chǎn)品，也可以作為共同產(chǎn)品、俱樂部產(chǎn)品或混合產(chǎn)品。但是，公平競爭是市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)要求，市場經(jīng)濟(jì)的效率、均衡和穩(wěn)定均來自于這一前提。如果對企業(yè)實行差別待遇，不同的企業(yè)給予不同的環(huán)境，必然會造成資源配置的扭曲和效率的降低。同時，對于受到不公正對待的資本來說，恐怕也會用腳投票，遠(yuǎn)走高飛了。

從制度成本的角度考察，投資環(huán)境的總成本可能很高，但是邊際成本卻很低。良好的投資環(huán)境一旦建立起來，增加一個消費(fèi)者（這里指投資商）并不會再增加多少成本，這就是說它具有消費(fèi)的非競爭性，投資商可以共享共贏。

4.投資環(huán)境的外部性

投資環(huán)境是企業(yè)的外部條件，同時，它又會對其他方面產(chǎn)生影響。一個地方的投資環(huán)境的優(yōu)化，可以帶動該地的社會環(huán)境和人文環(huán)境的優(yōu)化。例如，良好的投資環(huán)境包含良好的政府服務(wù)環(huán)境、潔凈的自然環(huán)境和和諧的社會環(huán)境等。這正是人們從事生產(chǎn)、享受生活所需要的環(huán)境。所以，通過投資環(huán)境的建設(shè)，可以帶動、影響各方面的環(huán)境建設(shè)，使國家或地區(qū)的文明程度不斷攀登新的臺階。

從以上諸方面看，投資環(huán)境是一種純粹的公共產(chǎn)品，它既不應(yīng)該是私人產(chǎn)品，也不應(yīng)該是俱樂部產(chǎn)品。政府應(yīng)該將其與其他公共產(chǎn)品放到同樣重要的地位去建設(shè)、維護(hù)和完善，政府有責(zé)任也有能力向全體投資商和企業(yè)提供統(tǒng)一的投資環(huán)境。

四、政府在優(yōu)化投資環(huán)境中的功能定位

1.從直接參與轉(zhuǎn)向間接支持

在計劃經(jīng)濟(jì)時期，政府直接包攬企業(yè)或項目的投資活動，在改革的前期，政府雖然已不再包攬，但是對于許多投資項目還是熱心參與。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府的主要經(jīng)濟(jì)職能就是進(jìn)行投資環(huán)境或經(jīng)濟(jì)環(huán)境的建設(shè)，從運(yùn)動員轉(zhuǎn)向立法者和裁判員。

2.從差別待遇轉(zhuǎn)向國民待遇

我們將投資環(huán)境定性為公共產(chǎn)品，還有一層重要含義就是要消除歧視性和排他性。在過去，往往同一個地方實際存在不同的投資環(huán)境：外國資本的待遇最高，享受的是超國民待遇，這在全世界都是很罕見的。外地資本的待遇次之，本地國有資本的待遇又次之，最低的是本地的中小型民營資本，它們被壓在最底層。這樣一種階梯型的政策待遇所造成的投資環(huán)境和經(jīng)營環(huán)境是非常不利于企業(yè)之間公平競爭的。

因此，必須在國民待遇這一法律框架下，將投資環(huán)境作為純粹的公共產(chǎn)品向全體投資商和企業(yè)家提供。政府的作用就是要“推平競技場”，堅持統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和普遍服務(wù)，提供公共平臺，使外資與內(nèi)資、本土資本與外來資本、新建企業(yè)與原有企業(yè)公平競爭，共同發(fā)展。

3.從物質(zhì)優(yōu)惠轉(zhuǎn)向服務(wù)優(yōu)質(zhì)

過去各地在投資環(huán)境建設(shè)上注重減稅讓利、完善基礎(chǔ)設(shè)施等硬環(huán)境，甚至在招商引資過程中惡性競爭，無限優(yōu)惠，在國家優(yōu)惠的基礎(chǔ)上，各地還紛紛出臺本省優(yōu)惠、本市優(yōu)惠條件，層層疊加，使外商不用辛苦經(jīng)營，就可以獲得高額利潤。甚至有少數(shù)投機(jī)商專門進(jìn)行政策尋租，不斷地在不同地區(qū)開關(guān)企業(yè)，持續(xù)地享受優(yōu)惠政策，一旦政策用完，轉(zhuǎn)換地點(diǎn)再行尋租。

政府應(yīng)將對投資硬環(huán)境的優(yōu)化將轉(zhuǎn)向服務(wù)優(yōu)化方面。通過提供優(yōu)質(zhì)、穩(wěn)定和廉價的政府服務(wù)，降低投資成本和投資風(fēng)險，吸引外地資本，留住本地資本。

[1] 亞當(dāng)·斯密.國民財富的性質(zhì)和原因的研究：下卷[M].上海：商務(wù)印書館，1974.

[2] Buchanan，James M..An Economic Theory of Clubs[J].Economica，1965,（32）.

[3] Oakland，William H..Joint Goods[J].Economica，1969，（36）.

[4] 哈明虎，張會敏，白云超.河北省投資環(huán)境綜合評價研究[J].河北大學(xué)學(xué)報：哲學(xué)社會科學(xué)版，2006，（5）.

[5] 胡鞍鋼，馬偉王，一丁，等.青海省投資環(huán)境研究[J].青海社會科學(xué)，2010，（3）.

[6] 劉潤芳，魯玲.陜西省投資環(huán)境的模糊綜合評價[J].商業(yè)研究，2007，（6）.

[7] 艾建玲，方美燕.湖南省投資環(huán)境影響因素分析及評價[J].湘潭師范學(xué)院學(xué)報，2000，（3）.