鄒愛華

（西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，重慶401120）

土地征收權(quán)商業(yè)化的含義和種類

鄒愛華

（西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院，重慶401120）

當前人們熱議的“土地財政”實質(zhì)上是土地征收權(quán)商業(yè)化的結(jié)果。土地征收權(quán)商業(yè)化是指土地征收申請人在運用土地征收權(quán)的過程中能夠獲得經(jīng)濟利益的現(xiàn)象。土地征收權(quán)商業(yè)化與土地征收權(quán)資本化不同。土地征收權(quán)商業(yè)化是合法的，產(chǎn)生的經(jīng)濟利益發(fā)生在土地征收行為終結(jié)之后，獲益主體是土地征收申請人本人；而土地征收權(quán)資本化是非法的，產(chǎn)生的經(jīng)濟利益發(fā)生在土地征收程序過程中，獲益主體是掌握土地征收權(quán)力的政府官員。土地征收權(quán)商業(yè)化的形態(tài)分成三種：土地征收權(quán)商業(yè)化形態(tài)Ⅰ是指地方政府通過低價征地高價賣地獲得經(jīng)濟利益的現(xiàn)象；土地征收權(quán)商業(yè)化形態(tài)Ⅱ是指用地單位以自己的名義低價征地獲得經(jīng)濟利益的現(xiàn)象；土地征收權(quán)商業(yè)化形態(tài)Ⅲ是指用地單位通過劃撥低價征地獲得經(jīng)濟利益的現(xiàn)象。

土地征收；土地征收權(quán)；土地財政；土地征收權(quán)商業(yè)化；土地征收權(quán)資本化

隨著城市房價的不斷高漲，高房價嚴重威脅到了中低收入人群的居住權(quán)，高房價成為了人們經(jīng)常關(guān)注和討論的問題。眾多學(xué)者認為，導(dǎo)致高房價的一個重要推手就是“土地財政”。由于高房價問題尚未解決，處于熱議之中，導(dǎo)致“土地財政”問題也成為了一個研究熱點。所謂土地財政，主要是指地方政府通過低價征收農(nóng)民集體所有的土地，將其轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，然后高價出讓國有土地的使用權(quán)獲得收入，這項收入在地方政府總收入中占相當?shù)谋壤齕1]?！巴恋刎斦背蔀榱艘粋€流行用語。遺憾的是，雖然已經(jīng)有許多學(xué)者分析了“土地財政”的起因、危害及其解決對策，但是，現(xiàn)有的研究成果沒有從法學(xué)的角度揭示“土地財政”的實質(zhì)是土地征收權(quán)的商業(yè)化，導(dǎo)致人們對“土地財政”缺乏深層次的理論化認識。為了揭示“土地財政”的本質(zhì)，本文對土地征收權(quán)商業(yè)化的含義及其種類進行了初步研究。

一、土地征收權(quán)商業(yè)化的含義

為了研究土地征收權(quán)商業(yè)化的含義，首先需要研究商業(yè)和商業(yè)化的含義?！冬F(xiàn)代漢語詞典》將“商業(yè)”定義為：“以買賣方式使商品流通的經(jīng)濟活動?！盵2]413根據(jù)該定義，商業(yè)具有三個特征：一是商業(yè)的手段是買和賣。商業(yè)的買和賣可以有兩種含義：一種是指一個交易活動中的買和賣。在一個交易活動中，買方的買和賣方的賣相對應(yīng)，買和賣共存。只有買方提出的買的要求，而沒有賣方相呼應(yīng)時，或者只有賣方發(fā)布的賣的信息，而沒有買方愿意與之成交時，就不可能有買賣的存在，交易活動就無法發(fā)生；另外一種是指一個交易主體的買和賣。一個交易主體為了獲得盈利，要實施買和賣兩個行為，買和賣先后相連，買是為了賣，賣是為了下一次的買；二是商業(yè)的結(jié)果是促使商品流通，即商品或服務(wù)從生產(chǎn)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移，商品隨著買賣行為其使用價值不斷轉(zhuǎn)移；三是商業(yè)的性質(zhì)是經(jīng)濟活動。經(jīng)濟活動是相對于政治活動、文化活動、社會活動和軍事活動而言的。經(jīng)濟活動是以營利為目的的活動，而其他活動在本質(zhì)上不是以營利為目的的活動，而應(yīng)當是以公益為目的的活動。綜上，我們可以將商業(yè)界定為通過買賣方式促進商品流通的營利性活動。

目前，《現(xiàn)代漢語詞典》沒有對“商業(yè)化”這個概念給予界定。在研究中，雖然有許多學(xué)者使用了“商業(yè)化”這個概念，但是，只有極少的學(xué)者對“商業(yè)化”的概念進行了界定。通過總結(jié)分析，“商業(yè)化”主要有五種含義。

1.將非買賣關(guān)系變?yōu)橘I賣關(guān)系，將非營利性的活動變?yōu)闋I利性的活動，即活動目的是為了追求利潤。這種含義的“商業(yè)化”與商業(yè)的概念非常契合。有兩個學(xué)者給“商業(yè)化”所作的界定就是這種含義。有學(xué)者在研究體育商業(yè)化的文章中將商業(yè)化界定為：“所謂商業(yè)化，主要是指社會生產(chǎn)勞務(wù)活動及其成果的商品化、交易化，它的最顯著特點是交換，最基本原則是價值補償即等價互換。違背了等價原則，價值不能得到補償，其結(jié)果只能是或者交易難以成立，或者交易不能持久。因此，一種社會活動若要商業(yè)化，就必須真正體現(xiàn)等價補償原則?！盵3]根據(jù)該定義，商業(yè)化就意味著提供某種產(chǎn)品或者服務(wù)的主體在向使用者提供產(chǎn)品或者服務(wù)時，是按照等價交換的原則向使用者收取費用，雙方之間是一種等價交換的買賣關(guān)系。該定義只是強調(diào)了產(chǎn)品或者服務(wù)的提供者與使用者之間等價交換的買賣關(guān)系，而沒有提到產(chǎn)品或者服務(wù)提供者的目的是追求利潤，并不意味著該定義不認可產(chǎn)品或者服務(wù)的提供者追求利潤的目的，因為一旦產(chǎn)品或者服務(wù)的提供者按照等價交換的原則來提供產(chǎn)品或者服務(wù)時，產(chǎn)品或者服務(wù)提供者必須追求利潤，否則，產(chǎn)品或者服務(wù)的提供者不能維持簡單再生產(chǎn)或者擴大再生產(chǎn)，產(chǎn)品或者服務(wù)提供者將難以生存，其與使用者之間的交易將“難以成立，或者不能持久”。

另有學(xué)者在研究轉(zhuǎn)基因動物商業(yè)化的文章中將商業(yè)化界定為：“‘商業(yè)化’通常是指國有的公立機構(gòu)引入營利性企業(yè)的經(jīng)營管理機制，運行目標為追求利潤，或者是以獲利為目的，以買賣方式使商品和勞務(wù)流通的經(jīng)濟活動?！盵4]該定義明確指出，商業(yè)化意味著產(chǎn)品或者服務(wù)的提供者與使用者之間形成的是買賣關(guān)系，產(chǎn)品或者服務(wù)的提供者的目的是為了追求利潤。

屬于這種含義的商業(yè)化的種類有廣播電視服務(wù)商業(yè)化、體育商業(yè)化和氣象信息服務(wù)商業(yè)化等。

首先，有學(xué)者研究了廣播電視服務(wù)商業(yè)化的問題。該學(xué)者將廣播電視服務(wù)商業(yè)化的表現(xiàn)概括為以下幾個方面：廣播電視服務(wù)的提供者是私有機構(gòu)；在經(jīng)濟上保持獨立，主要靠廣告收入維持運轉(zhuǎn)；廣播電視服務(wù)的提供者與觀眾之間是經(jīng)營者與消費者的買賣關(guān)系，為了迎合觀眾的趣味，廣播電視服務(wù)的提供者制作的節(jié)目出現(xiàn)淺薄庸俗趨向；以追求利潤為目的，為了維護資本的利益，廣播電視服務(wù)的提供者不管自己制作的節(jié)目是否會對意識形態(tài)產(chǎn)生負面影響[5]。

其次，有學(xué)者研究了體育商業(yè)化的含義。該學(xué)者將體育商業(yè)化界定為：“所謂體育商業(yè)化，就是指體育服務(wù)商品化，就是指體育服務(wù)商品在讓渡時要實現(xiàn)價值補償，以獲得自己繼續(xù)存在和不斷發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。換句話說，商業(yè)化的體育就是自求生存，自負盈虧，自我發(fā)展的市場化的產(chǎn)業(yè)組織。”[3]根據(jù)該學(xué)者給體育商業(yè)化所下的定義，可以得知，商業(yè)化的體育服務(wù)提供者與使用者之間是經(jīng)營者與消費者的買賣關(guān)系，商業(yè)化的體育服務(wù)提供者為了維持自己的生存，要追求利潤，才能成為“自求生存，自負盈虧，自我發(fā)展的市場化的產(chǎn)業(yè)組織”。

另外，有學(xué)者研究了氣象信息服務(wù)商業(yè)化的問題。通常，人們在接受氣象部門發(fā)布的氣象信息時，是不需要支付費用的，氣象部門在提供氣象信息服務(wù)過程中所需要的經(jīng)費由國家財政給予保障，也就是說氣象部門與氣象信息的使用者不是買賣關(guān)系，氣象部門的活動目的不是為了追求利潤?？墒牵瑲庀蟛块T無償?shù)靥峁┬畔⒎?wù)的模式并不是不能改變的，包括我國在內(nèi)的許多國家規(guī)定氣象信息部門除了可以無償?shù)靥峁庀笮畔⒎?wù)之外，還可以有償?shù)貫橛刑囟ㄐ枨蟮膶ο筇峁庀笮畔⒎?wù)。學(xué)者將氣象部門有償提供氣象信息服務(wù)的現(xiàn)象稱為氣象信息服務(wù)商業(yè)化[6]。此時，氣象部門與氣象信息的使用者之間的關(guān)系就成為了經(jīng)營者和消費者的買賣關(guān)系，氣象部門提供氣象信息的目的是為了謀求利潤。

2.將可以創(chuàng)造商業(yè)價值的影響因素變?yōu)榭梢垣@得經(jīng)濟利益的東西。商業(yè)化的這種含義與商業(yè)的含義并不契合。首先，在這種商業(yè)化的活動中，擁有影響因素的權(quán)利主體與使用者之間并不是經(jīng)營者和消費者之間的買賣關(guān)系，而是權(quán)利轉(zhuǎn)讓的買賣關(guān)系或者影響力有償使用的買賣關(guān)系。在權(quán)利轉(zhuǎn)讓的買賣關(guān)系中，擁有權(quán)利的主體只能將其權(quán)利轉(zhuǎn)讓給一個購買者，不能轉(zhuǎn)讓給多個人；在影響力使用的買賣關(guān)系中，擁有影響力的權(quán)利主體只能將其權(quán)利提供給一個或者幾個特定的購買者使用，而不能同時提供給眾多的不特定的購買者使用；其次，在這種商業(yè)化的活動中，擁有影響因素的權(quán)利主體雖然可以在轉(zhuǎn)讓權(quán)利或者運用影響力的過程中獲得經(jīng)濟利益，但其獲得的經(jīng)濟利益并不是利潤。原因在于，擁有影響因素的權(quán)利主體所獲得的經(jīng)濟利益并不是收入減去成本后的余額，雖然擁有影響因素的權(quán)利主體在獲得影響力的過程中需要付出努力，有成本支出，但是，擁有影響因素的權(quán)利主體在轉(zhuǎn)讓權(quán)利或者有償提供影響力使用的過程中，根本就不需要支出成本或者需要支出的成本很小，而獲得的經(jīng)濟利益一般非常可觀。擁有影響因素的權(quán)利主體不會因為權(quán)利不能轉(zhuǎn)讓或者影響力不能有償提供給他人使用，而導(dǎo)致其成本不能回收，不能生存下去的問題，只存在權(quán)利主體收入減少的問題。

屬于這種含義的商業(yè)化的種類有人格標識商業(yè)化和美術(shù)批評商業(yè)化等。人格標識商業(yè)化是指自然人將其對肖像、姓名、聲音等人格標識所擁有的公開權(quán)[7]轉(zhuǎn)讓給經(jīng)營者使用。有學(xué)者研究了美國人格標識商業(yè)化利用的規(guī)制問題。根據(jù)該學(xué)者的論述，在美國，每個自然人對其肖像、姓名、聲音等人格標識都擁有公開權(quán)，該權(quán)利是一種財產(chǎn)權(quán)，權(quán)利主體可以將該權(quán)利轉(zhuǎn)讓給經(jīng)營者使用，經(jīng)營者需要支付使用費，經(jīng)營者可以在轉(zhuǎn)讓協(xié)議中約定的期限內(nèi)擁有獨占使用權(quán)，經(jīng)營者可以利用該自然人的人格標識所擁有的影響力來推銷自己生產(chǎn)的產(chǎn)品或者服務(wù)，獲得商業(yè)利潤。如果經(jīng)營者擅自使用某個自然人的人格標識，用于推銷其生產(chǎn)的產(chǎn)品或者提供的服務(wù)，公開權(quán)受到侵犯的權(quán)利主體可以要求經(jīng)營者賠償損失[8]。美術(shù)批評商業(yè)化是指美術(shù)批評家將其評語的影響力有償提供給畫家使用。根據(jù)學(xué)者的研究，當前，在報紙、期刊、出版社、網(wǎng)絡(luò)、廣播電視、畫廊和博物館等傳媒的合作下，美術(shù)批評家對美術(shù)作品的推介和品評能夠廣為流傳，在公眾中獲得了良好的社會威信，再加上其所擁有的學(xué)術(shù)話語權(quán)，美術(shù)批評家逐漸壟斷了美術(shù)作品的評判權(quán)，美術(shù)作品的藝術(shù)價值和商業(yè)價值在很大程度上取決于美術(shù)批評家的評語。如果一件美術(shù)作品雖然本身具有很高的藝術(shù)價值，但不能得到美術(shù)批評家的肯定，那么該美術(shù)作品在藝術(shù)市場上的商業(yè)價值就不會高；反之，如果一件美術(shù)作品雖然本身并沒有很高的藝術(shù)價值，但能夠得到有影響力的美術(shù)批評家的肯定，那么該美術(shù)作品在藝術(shù)市場上的商業(yè)價值就會看漲。一些畫家為了提升其美術(shù)作品的商業(yè)價值，就支付重金給有影響力的美術(shù)批評家，請美術(shù)批評家撰寫文章，肯定其美術(shù)作品藝術(shù)價值[9]。

3.在運用某種權(quán)力的過程中獲得經(jīng)濟利益的現(xiàn)象。有學(xué)者研究的道路冠名的商業(yè)化問題中的商業(yè)化含義就屬于此類[10]。道路冠名是指根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，行政主管機關(guān)對新開辟的或者無名的道路進行命名，以及更改道路名稱的行為。行政主管機關(guān)在給道路命名或者更名過程中，運用的是行政權(quán)，因此，道路冠名行為是一種行政行為。根據(jù)國務(wù)院1986年1月23日頒布的《地名管理條例》的規(guī)定，行政主管機關(guān)的道路冠名行為應(yīng)當是無償行為，行政主管機關(guān)不能通過道路冠名獲得經(jīng)濟利益。當行政主管機關(guān)在進行道路冠名過程中，與被命名或者更名道路上的某企業(yè)協(xié)商，在該企業(yè)支付一定金額的款項給行政主管機關(guān)的情形下，行政主管機關(guān)以該企業(yè)的名稱來命名該道路的時候，道路冠名行為就變成了一種有償行為，行政主管機關(guān)在運用道路冠名的行政權(quán)過程中，可以獲得經(jīng)濟利益[10]。學(xué)者將這種有償?shù)氐缆饭诿袨榉Q為“道路冠名的商業(yè)化”。

4.大規(guī)模生產(chǎn)或者銷售某種產(chǎn)品或服務(wù)，獲得經(jīng)濟利益的階段。美國商業(yè)詞典網(wǎng)站將商業(yè)化（Commercialization）定義為：“全面的生產(chǎn)和推介決定已經(jīng)作出的產(chǎn)品開發(fā)階段。”該含義的商業(yè)化意味著，某種產(chǎn)品或者服務(wù)的研究、試生產(chǎn)和試用的準備階段已經(jīng)完成，可以大規(guī)模地生產(chǎn)該產(chǎn)品或者服務(wù)，通過市場向廣大消費者進行銷售，從而獲得經(jīng)濟利益。也就是說，商業(yè)化階段是產(chǎn)品開發(fā)中的收獲階段。國內(nèi)有學(xué)者在研究轉(zhuǎn)基因動物商業(yè)化問題時，也是從這種含義的角度來界定轉(zhuǎn)基因動物商業(yè)化的，其認為轉(zhuǎn)基因動物商業(yè)化“是指轉(zhuǎn)基因動物及其產(chǎn)品由研究、開發(fā)及應(yīng)用到推向市場，供人們選擇消費或用作醫(yī)藥而追求經(jīng)濟利益的一種過程”,并認為“轉(zhuǎn)基因動物商業(yè)化可以帶來商業(yè)利益，或者說帶來經(jīng)濟利益”[4]。根據(jù)該學(xué)者對轉(zhuǎn)基因動物商業(yè)化的界定，可以得知，只有當轉(zhuǎn)基因動物及其產(chǎn)品能夠大規(guī)模地生產(chǎn)，推向市場，供人們消費或用作醫(yī)藥時，轉(zhuǎn)基因動物及其產(chǎn)品的研究、開發(fā)者才能獲得經(jīng)濟利益。因此，雖然該學(xué)者將轉(zhuǎn)基因動物的商業(yè)化界定為一個過程，但是，該學(xué)者也承認，轉(zhuǎn)基因動物及其產(chǎn)品的研究、開發(fā)者只有在轉(zhuǎn)基因動物及其產(chǎn)品大規(guī)模地推向市場階段才能獲得經(jīng)濟利益。

5.為了追求名利而違反基本規(guī)則的現(xiàn)象。有學(xué)者在研究學(xué)術(shù)問題商業(yè)化的特征及其危害性文章中所使用的商業(yè)化含義就屬于此類[11]。該文認為學(xué)術(shù)問題商業(yè)化的表現(xiàn)是：有一些學(xué)者，特別是一些年輕的學(xué)者，為了早出名、快出名，在學(xué)術(shù)積累不夠、功底不扎實的情形下，不管自己的學(xué)術(shù)觀點是否會對社會產(chǎn)生負面影響，不是全面地和客觀地分析材料，而是以偏概全，信口開河，提出一些驚世駭俗的和嘩眾取寵的學(xué)術(shù)觀點[11]。

總結(jié)以上商業(yè)化的含義，可以得知，雖然不同含義的商業(yè)化的內(nèi)涵并不完全一樣，但是，所有的商業(yè)化的含義具有一個相同點，即商業(yè)化意味著實施商業(yè)化活動的主體能夠獲得經(jīng)濟利益或者以獲得經(jīng)濟利益為目的。

根據(jù)以上對商業(yè)化所作的分析，可以將土地征收權(quán)商業(yè)化的含義界定為：土地征收申請人在運用土地征收權(quán)的過程中能夠獲得經(jīng)濟利益的現(xiàn)象。

在當前，正是由于土地征收權(quán)的商業(yè)化，才導(dǎo)致了“土地財政”現(xiàn)象。作為土地征收申請人的地方政府憑借著土地征收權(quán)，在征收農(nóng)民集體所有的土地時，不是按照被征收土地的實際價值給予補償，而是按照地方政府規(guī)定的具體補償標準給予補償，補償數(shù)額要遠遠小于被征收土地的實際價值，作為土地征收申請人的地方政府在獲得被征收土地后，則以被征收土地的實際價值出讓，于是，地方政府就通過低價征地和高價賣地，獲得了兩者之間的差價，形成了財政收入。

二、土地征收權(quán)商業(yè)化與土地征收權(quán)資本化的區(qū)別

為了更好地理解土地征收權(quán)商業(yè)化，有必要將其與相近的概念——土地征收權(quán)資本化進行比較。

目前，學(xué)者只研究了權(quán)力資本化這個概念，尚未研究土地征收權(quán)資本化這個概念?？偨Y(jié)學(xué)者的論述可知，權(quán)力資本化是指掌握公共權(quán)力的個人或者集團，利用自身擁有的權(quán)力，謀取不正當利益的行為。根據(jù)權(quán)力資本化的含義的界定，可以將土地征收權(quán)資本化界定為：在土地征收過程中，擁有土地征收申請權(quán)、審批權(quán)和執(zhí)行權(quán)的行政官員或者小集團違反土地征收法的規(guī)定，利用自己掌握的權(quán)力，謀取不正當利益的行為。通過比較可知，土地征收權(quán)商業(yè)化與土地征收權(quán)資本化存在著以下三點區(qū)別。

1.性質(zhì)不同。土地征收權(quán)商業(yè)化是合法的。土地征收申請人獲得的經(jīng)濟利益是合法運用土地征收權(quán)的結(jié)果，是土地征收法所允許的。而土地征收權(quán)資本化是非法的。掌握土地征收申請權(quán)、審批權(quán)或者執(zhí)行權(quán)的行政官員或者小集團所獲得的利益是濫用權(quán)力的結(jié)果，是土地征收法所不允許的。

2.受益的主體不同。土地征收權(quán)商業(yè)化的受益主體是土地征收申請人，受益主體處于本人地位。被征收土地實際的價值和支付給被征收人的補償款項之間的差額都是落入土地征收申請人的囊中，土地征收申請人的工作人員無法獲得土地征收權(quán)商業(yè)化所產(chǎn)生的經(jīng)濟利益。而土地征收權(quán)資本化的受益主體是行政主體的工作人員，受益主體處于代理人地位。濫用權(quán)力的行政主體的工作人員在獲得用地單位給予的經(jīng)濟利益后，由于其獲得的經(jīng)濟利益是非法的，所以，其不會將獲得的經(jīng)濟利益轉(zhuǎn)交給處于本人地位的行政機關(guān)。

3.經(jīng)濟利益產(chǎn)生的時間不同。土地征收權(quán)商業(yè)化所帶來的經(jīng)濟利益產(chǎn)生于土地征收程序終結(jié)之后。如果是實際使用被征收土地的用地單位直接以自已的名義提起征收申請的，土地征收權(quán)商業(yè)化所帶來的經(jīng)濟利益產(chǎn)生于土地征收程序終結(jié)，用地單位占有被征收土地的時候；如果是管理被征收土地的地方政府作為土地征收申請人提出申請，征收程序完結(jié)后，將被征收土地劃撥給實際使用被征收土地的用地單位的，土地征收權(quán)商業(yè)化所帶來的經(jīng)濟利益也產(chǎn)生于征收程序終結(jié)之后；如果是管理被征收土地的地方政府作為土地征收申請人提出申請，征收程序完結(jié)后，將被征收土地出讓給需用土地的用地單位的，土地征收權(quán)商業(yè)化所帶來的經(jīng)濟利益產(chǎn)生于管理被征收土地的土地征收申請人與受讓被征收土地的用地單位簽訂的國有土地使用權(quán)有償使用合同生效之時。

而土地征收權(quán)資本化創(chuàng)造的經(jīng)濟利益產(chǎn)生于土地征收程序?qū)嵤┻^程中。只有在土地征收程序?qū)嵤┻^程中，土地征收申請權(quán)、審批權(quán)和執(zhí)行權(quán)的主管人員所掌握的權(quán)力才對土地征收程序的啟動和推進有影響，一旦土地征收程序終結(jié)，主管人員的權(quán)力就失去了效力，正因為如此，掌握權(quán)力的主管人員就會在土地征收程序?qū)嵤┻^程中，實現(xiàn)權(quán)力和資本的轉(zhuǎn)化。否則，掌握權(quán)力的主管人員就會讓土地征收程序不能啟動，或者啟動后不能順利推進。只有當需用土地的用地單位給予掌握權(quán)力的人員好處后，土地征收程序才能啟動和推進，直至完成。

三、土地征收權(quán)商業(yè)化的種類

我們當前所看到的管理被征收土地的地方政府作為土地征收申請人通過低價征地和高價賣地獲得巨額財政收入的“土地財政”現(xiàn)象，只是土地征收權(quán)商業(yè)化的表現(xiàn)形式之一?？梢詫⑵浜喎Q為土地征收權(quán)商業(yè)化形態(tài)Ⅰ。事實上，還存在著另外兩種土地征收權(quán)商業(yè)化的表現(xiàn)形式。一種是當需用土地的用地單位可以直接以自己的名義提出土地征收申請來征收土地，而不需要通過管理被征收土地的地方政府提出征收申請來征收土地時，土地征收權(quán)商業(yè)化的表現(xiàn)是實際使用被征收土地的土地征收申請人通過向被征收人支付低于被征收土地實際價值的補償款項獲得了高價土地，少支付了用地成本，從而獲得了經(jīng)濟利益，可以將其簡稱為土地征收權(quán)商業(yè)化形態(tài)Ⅱ；另一種是當需用土地的用地單位不能直接以自己的名義提出土地征收申請來征收土地，而需要通過管理被征收土地的地方政府提出征收申請來征收土地，但地方政府是以劃撥的形式將土地提供給用地單位時，土地征收權(quán)商業(yè)化的表現(xiàn)是實際使用被征收土地的用地單位通過支付低于被征收土地實際價值的補償款項獲得了高價土地，少支付了用地成本，從而獲得了經(jīng)濟利益，可以將其簡稱為土地征收權(quán)商業(yè)化形態(tài)Ⅲ。以上三種土地征收權(quán)商業(yè)化表現(xiàn)形式存在于不同的歷史階段。

新中國成立后到1998年《土地管理法》修訂之前，除了在短時期內(nèi)存在例外情形之外，需要實際使用被征收土地的單位能夠以自己的名義直接提出征收申請，直接與被征收人發(fā)生關(guān)系，此時，實際的土地征收申請人與名義上的土地征收申請人是合二為一的。雖然被征收土地上的財產(chǎn)補償標準有變化，但是，被征收土地本身的補償標準一直是按照被征收土地的平均年產(chǎn)值的一定倍數(shù)來確定的，根據(jù)該補償標準計算出來的補償款項要小于被征收土地的實際價值。不管補償款項是由土地征收申請人直接發(fā)放，還是通過政府轉(zhuǎn)交，直接向被征收人承擔補償義務(wù)的主體是實際使用被征收土地的土地征收申請人。在這種情形下，由于土地征收申請人并不能通過轉(zhuǎn)手倒賣其所獲得的被征收土地而獲得經(jīng)濟利益，土地征收申請人并沒有因為土地征收而增加看得見的收益，只是減少了獲得必需的土地而需要支付的使用成本，因此，其所獲得的經(jīng)濟利益是隱性的。

1998年《土地管理法》修訂之后，實際使用被征收土地的用地單位不能以自己的名義直接提出征收申請，而是由管理被征收土地的市、縣人民政府以自己的名義提出征收申請，經(jīng)征收審批機關(guān)同意后，再由管理被征收土地的市、縣人民政府的土地管理部門組織實施，實際使用被征收土地的單位不需要直接與被征收人發(fā)生關(guān)系，此時，實際使用被征收土地的單位只是實際的土地征收申請人，而不能成為名義上的土地征收申請人，實際的土地征收申請人與名義上的土地征收申請人是分開的。

如果實際使用被征收土地的用地單位是將土地用于《劃撥用地目錄》規(guī)定的用途的，實際使用被征收土地的單位只需要向管理被征收土地的市、縣人民政府支付按照《土地管理法》規(guī)定的補償標準計算的補償款項，管理被征收土地的市、縣人民政府再將實際使用被征收土地的單位所支付的補償款項支付給被征收土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人，完成土地征收程序，將集體所有的土地變?yōu)閲宜械耐恋睾螅苯訉⒈徽魇胀恋氐氖褂脵?quán)劃撥給實際使用被征收土地的單位，這就意味著，用地單位只需要支付低于被征收土地實際價值的補償款項就可以獲得被征收土地的使用權(quán)了。同樣，由于用地單位并不能通過轉(zhuǎn)手倒賣其所獲得的被征收土地而獲得經(jīng)濟利益，就意味著作為實際的土地征收申請人的用地單位并沒有因為土地征收而增加看得見的收益，只是減少了獲得必需的土地而需要支付的使用成本，因此，其所獲得的經(jīng)濟利益也是隱性的。

如果實際使用被征收土地的單位不是將土地用于《劃撥用地目錄》規(guī)定的用途的，管理被征收土地的市、縣人民政府可以按照兩種不同的模式向?qū)嶋H使用被征收土地的單位提供被征收土地的使用權(quán)。

其一，實際使用被征收土地的單位首先需要向管理被征收土地的市、縣人民政府支付按照《土地管理法》規(guī)定的補償標準計算的補償款項，管理被征收土地的市、縣人民政府再將實際使用被征收土地的單位所支付的補償款項支付給被征收土地的所有權(quán)人和使用權(quán)人，完成土地征收程序，將集體所有的土地變?yōu)閲宜械耐恋睾螅瑢凑毡徽魇胀恋氐氖袌鰞r格出讓給實際使用被征收土地的申請人，實際使用被征收土地的土地征收申請人還需要支付土地出讓價格與補償款項之間的差額。

其二，管理被征收土地的市、縣人民政府自己承擔補償款項，完成土地征收程序，將集體所有的土地變?yōu)閲宜械耐恋睾?，按照被征收土地的市場價格出讓給實際使用被征收土地的申請人。

在以上兩種模式中，實際使用被征收土地的用地單位都是按照被征收土地的實際價值獲得被征收土地使用權(quán)的，其在土地征收過程中沒有獲得經(jīng)濟利益，而管理被征收土地的市、縣人民政府可以獲得經(jīng)濟利益，在形式上體現(xiàn)為管理被征收土地的市、縣人民政府出讓國有土地使用權(quán)所獲得的收入與支付的補償款項之間的差額，該收益是顯性的。

綜上可知，在1998年之前，存在著土地征收權(quán)商業(yè)化形態(tài)Ⅱ，在1998年之后，存在著土地征收權(quán)商業(yè)化形態(tài)Ⅰ和土地征收權(quán)商業(yè)化形態(tài)Ⅲ。

四、余論

征收權(quán)的商業(yè)化造成了非常嚴重的社會后果，亟需改變征收權(quán)的商業(yè)化運作狀態(tài)。從實踐上看，征收權(quán)去除商業(yè)化也符合當前的指導(dǎo)思想。2010年10月18日，中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第五次全體會議通過的公報指出，在當代中國，堅持發(fā)展就是要堅持科學(xué)發(fā)展，更加注重以人為本，更加注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，更加注重統(tǒng)籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義。很顯然，貫徹以上指導(dǎo)思想，就需要去除征收權(quán)的商業(yè)化運作狀態(tài)，否則，就很難說是以人為本，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展和統(tǒng)籌兼顧就難以實現(xiàn)，民生就難以改善，正義的陽光就難以照耀在農(nóng)民集體所有的土地上。為了貫徹這個指導(dǎo)思想，2011年1月21日，國務(wù)院頒布了《國有土地上房屋征收與補償條例》，該條例規(guī)定，征收國有土地上的房屋時，必須按照被征收房屋的市場價值給予補償。這個規(guī)定體現(xiàn)了征收權(quán)去商業(yè)化的思想，該條例的出臺，為農(nóng)村集體土地的征收去商業(yè)化樹立了一個標桿?；诖耍覀兛梢缘贸鼋Y(jié)論，征收權(quán)去商業(yè)化的結(jié)果應(yīng)當是可以期許的，被征收人的前途是光明的。但是，我們也要清醒地認識到，打破原有制度的路徑依賴狀態(tài)并不是一件容易的事，而且，征收權(quán)去商業(yè)化要求對政府本身進行改革，這種改革將損害政府本身的利益，這也不是一件容易的事。

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D922.39

A

1001－4799（2012）01－0056－06

2011-01-05

湖北省社會科學(xué)基金資助項目：[2010]205；武漢市社會科學(xué)基金2010年資助項目：whsk10033；中國博士后科學(xué)基金第50批面上資助項目：2011 M 500652

鄒愛華（1971-），男，湖北沙洋人，西南政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院博士后流動站研究人員，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院副教授，法學(xué)博士，主要從事經(jīng)濟法研究。

朱建堂］