胡海

（中共湖南省委黨校/湖南行政學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410014）

1994年，我國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革，按照事權(quán)和財(cái)權(quán)相結(jié)合原則，初步構(gòu)建了地方稅收體系，基本理順了中央與地方的分配關(guān)系，有力地促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的持續(xù)、快速、健康發(fā)展。但是，改革也暴露出一些問題，尤其是地方稅制改革相對(duì)滯后，存在地方稅收稅源分散、稅權(quán)高度集中于中央等問題。這些問題影響了地方政府“理好財(cái)”的積極性，制約了地方政府運(yùn)用地方稅收杠桿，因地制宜地引導(dǎo)、支持本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。1994年我國(guó)實(shí)行的分稅制改革把稅種劃分為中央稅和地方稅，它初步確立的中央稅收體系與地方稅收體系，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是中央與地方的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。中央與地方稅收收入分配比例的大小，既牽涉利益分配，又牽涉權(quán)力分配，也就是“分利”和“分權(quán)”。多年來的實(shí)踐和理論證明，我國(guó)現(xiàn)行的地方稅制與根據(jù)分稅制原則建立的地方稅制體系還有相當(dāng)大的差距。地方稅制體系還遠(yuǎn)遠(yuǎn)談不上科學(xué)、規(guī)范、合理和成熟，已經(jīng)不能適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的要求，需要我們進(jìn)一步明確指導(dǎo)思想，堅(jiān)持正確的原則，科學(xué)劃分中央與地方稅權(quán)，合理配置中央與地方稅收收入，確定恰當(dāng)?shù)牡胤蕉愂杖胍?guī)模，明確地方稅主體稅種，構(gòu)建合理的地方稅制體系。

一對(duì)我國(guó)地方稅制體系的總體認(rèn)識(shí)

地方稅是相對(duì)于中央稅而言的屬于財(cái)稅管理體制范疇的稅收。一般意義上講，地方稅是為了實(shí)現(xiàn)地方政府職能，滿足地方政府公共支出的需要，依據(jù)憲法或者國(guó)家其他法律的規(guī)定，由中央或地方制定地方稅收法律、行政法規(guī)，由地方負(fù)責(zé)征收并擁有一定的管理權(quán)，收入完全歸屬地方政府的各稅種的總稱。[1]要分析一個(gè)稅種是否屬于地方稅，可以從稅收的立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和使用權(quán)三個(gè)方面來判定，各國(guó)對(duì)于立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和收入使用權(quán)是否要同時(shí)歸于地方，在看法和實(shí)踐上各不相同。但是，筆者認(rèn)為，在分稅制財(cái)政管理體制下，由地方征收管理、收入歸地方的稅收都可以成為地方稅，而不論其立法權(quán)如何歸屬。

地方稅是一個(gè)國(guó)家稅收制度的重要組成部分。稅收制度總是與國(guó)家緊密相連，它隨著國(guó)家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，并隨著國(guó)家的發(fā)展而發(fā)展。早期的國(guó)家多為小國(guó)寡民，地少人稀，僅設(shè)有一級(jí)政府，無所謂地方稅可言。地方政府的出現(xiàn)，為地方稅的產(chǎn)生和發(fā)展提供了條件。隨著人類社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家疆域范圍的擴(kuò)大，政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，客觀上要求地方政府更好地履行社會(huì)管理與公共服務(wù)職能。與之相適應(yīng)，引發(fā)了中央與地方政府之間的分權(quán)，事權(quán)的劃分又導(dǎo)致了財(cái)政上的分權(quán)。通過劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)，地方政府掌握了一定的財(cái)政收入權(quán)和財(cái)政支配權(quán)，地方稅因此而形成。由此可見，中央政府與地方政府間的分權(quán)是地方稅產(chǎn)生的必然條件。它是國(guó)家在中央政府與地方政府之間對(duì)各種稅收收入的歸屬和管理權(quán)限進(jìn)行分割的產(chǎn)物，也是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是在出現(xiàn)中央與地方分權(quán)之后而出現(xiàn)的。地方稅制體系是相對(duì)于中央稅體系而言的，包括地方稅制、稅收規(guī)模、征收管理、司法保障以及地方稅理論等要素。其本質(zhì)是由整個(gè)地方稅的立法、執(zhí)法和司法所組成的統(tǒng)一體。地方稅制體系的主要內(nèi)容有：一是地方稅稅制體系。它包括地方稅管理體制、地方稅稅種結(jié)構(gòu)及其法律法規(guī)體系。地方稅管理體制指的是劃分中央與地方之間地方稅管理權(quán)限的制度，其內(nèi)容包括對(duì)地方稅立法權(quán)的劃分和對(duì)地方稅征收管理權(quán)的劃分兩部分。地方稅稅種結(jié)構(gòu)指的是組成地方稅的各稅種的構(gòu)成、比例及相互關(guān)系，內(nèi)容主要包括稅種的設(shè)置、主體稅種的選擇以及主體稅種與輔助稅種的選擇與配合等問題。地方稅法律法規(guī)體系是指由有關(guān)地方稅的全部法律法規(guī)組成的內(nèi)在和諧統(tǒng)一的有機(jī)整體。按內(nèi)容分，它包括稅收實(shí)體法和稅收程序法；按法律級(jí)次分，它涵蓋人大立法、行政法規(guī)和規(guī)范性文件。二是地方稅征管體系。即由地方稅征收管理活動(dòng)各要素（如管理服務(wù)、征收管理、稅務(wù)稽查、機(jī)構(gòu)組織等）相互聯(lián)系和制約所構(gòu)成的整體系統(tǒng)。三是地方稅保障體系。它由地方稅的司法保障體系、稅務(wù)代理和其他的協(xié)稅護(hù)稅系統(tǒng)等組成?？梢?，地方稅體系的內(nèi)容是極為豐富的，它涉及到稅務(wù)理論及實(shí)際工作的方方面面。[1]

地方稅制體系是一個(gè)國(guó)家的稅收分配運(yùn)行系統(tǒng)。它是實(shí)行分稅制的國(guó)家在中央與地方之間劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，由地方稅收管理權(quán)限、地方稅收制度結(jié)構(gòu)以及相應(yīng)的地方組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行保障機(jī)制所共同構(gòu)成的稅收分配運(yùn)行系統(tǒng)。具體而言，地方稅制體系應(yīng)包括稅權(quán)體系、稅制體系和稅收征管體系三個(gè)部分。在此系統(tǒng)中，以事權(quán)劃分、支出范圍和財(cái)權(quán)劃分為主要內(nèi)容的分稅制是地方稅制體系存在的前提和基礎(chǔ)，而由稅源分散、功能各異的地方稅種所構(gòu)成的稅收制度結(jié)構(gòu)是地方稅制體系的主要內(nèi)容，稅收征管體系則是地方稅落到實(shí)處的必要保障。

按照通常意義上的地方稅劃分標(biāo)準(zhǔn)，由于立法權(quán)高度集中于中央，我國(guó)的主要稅種、稅基和稅率都是由中央政府統(tǒng)一制定的，地方政府無權(quán)設(shè)置稅率，也沒有獨(dú)立的調(diào)整權(quán)，只能對(duì)地方稅稅權(quán)發(fā)揮監(jiān)控的作用，因此，目前中國(guó)尚無實(shí)質(zhì)意義上的地方稅，自然也就無所謂地方稅制體系可言。這樣，我國(guó)的地方稅可以定義為：依據(jù)中央與地方事權(quán)劃分的狀況，根據(jù)財(cái)政管理體制的特點(diǎn)和要求確定的，由中央統(tǒng)一立法，由地方負(fù)責(zé)征收管理，其收入是由地方專享的各類稅收的總稱。[2]縱然如此，作為地方財(cái)政收入的重要來源，作為國(guó)家在中央政府與地方政府之間對(duì)各種稅收收入的歸屬和管理權(quán)限進(jìn)行劃分的產(chǎn)物，我國(guó)的“地方稅”已然奠定了建設(shè)地方稅制體系的基礎(chǔ)。

二我國(guó)現(xiàn)行地方稅制體系的主要弊端

（一）稅權(quán)劃分不夠明確

改革開放以來，我國(guó)在稅收立法權(quán)方面一直堅(jiān)持稅權(quán)集中、稅法統(tǒng)一的基本原則，1994年開始實(shí)行的分稅制只是將某些地方稅種和共享稅的收入安排和使用權(quán)劃歸地方，其相應(yīng)的稅收立法權(quán)、稅率調(diào)整權(quán)和減免稅權(quán)等仍掌握在中央手中。這種高度集權(quán)的立法模式，必然帶來如下弊?。阂皇遣焕谕卣沟胤蕉惗愒础Ｓ捎谥醒敫叨燃瘷?quán)，自然不利于地方政府根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)稅源優(yōu)勢(shì)，開征相應(yīng)的地方稅，挖掘和拓展地方新稅源；同時(shí)也無法采用稅收杠桿對(duì)地方經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控，從而也就無法培育地方新稅源。二是以費(fèi)代稅以費(fèi)擠稅現(xiàn)象十分普遍。由于地方政府的事權(quán)較以前擴(kuò)大了，但作為地方財(cái)政支柱的地方稅卻呈現(xiàn)弱、小、散、高的局面，即地方稅稅種小，調(diào)控經(jīng)濟(jì)力度弱，稅收收入規(guī)模小，地方稅稅源分散，征管理難度大、征管成本高，因此，地方稅目前的狀況已經(jīng)很難滿足地方政府實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能的需要。為此，許多地方政府常常運(yùn)用變通手段，擠占中央收入以彌補(bǔ)地方財(cái)力的不足。還有一些地方為平衡財(cái)政收支，一方面加快地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)以求增收；另一方面在正規(guī)渠道無權(quán)增收的情況下，往往采取收費(fèi)和基金的形式來加以彌補(bǔ)，通過收費(fèi)的擴(kuò)張，變相地行使一種不規(guī)范的地方稅權(quán)力，致使以費(fèi)代稅、以費(fèi)擠稅的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，因而使地方稅稅源受到嚴(yán)重侵蝕，使地方稅收入規(guī)模進(jìn)一步萎縮。[3]

（二）主體稅種明顯缺乏

分稅制改革后劃歸地方稅的稅種數(shù)量不少，但是除了營(yíng)業(yè)稅，地方企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅以外大多數(shù)都是一些稅源分散、征收難度大，收入不穩(wěn)定的小稅種，難以形成規(guī)模收入，沒有當(dāng)家的主體稅種、骨干稅種，而真正對(duì)地方稅收有重要影響的遺產(chǎn)稅與贈(zèng)予稅、社會(huì)保障稅和環(huán)保稅等均沒能開征，地方稅收入的流失十分普遍。例如：城市維護(hù)建設(shè)稅由于沒有獨(dú)立的課稅對(duì)象，迄今為止仍未成為一個(gè)獨(dú)立的稅種，所組織的收入極為有限；而在國(guó)外被奉為地方稅主體稅種的財(cái)產(chǎn)稅在我國(guó)極不完善，對(duì)地方稅收入的貢獻(xiàn)甚少。[1]與此同時(shí)，現(xiàn)行企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅也已改為中央和地方共享稅。2008年我國(guó)地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入為9803.3億元，其中營(yíng)業(yè)稅為3084.66億元，個(gè)人所得稅為996.02億元，城市維護(hù)建設(shè)稅為 384.40億元，分別占地方預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的26.7%、12.76%、4.93%，其中營(yíng)業(yè)稅比重較大。但若將地方預(yù)算外收入乃至制度外收入計(jì)算在內(nèi)，以上收入比重還會(huì)明顯下降。地方稅制體系缺少主體稅種，其危害是極大的：一是將造成地方稅收入不穩(wěn)定。二是將使地方稅收入規(guī)模難以增長(zhǎng)。收入總量上與地方政府應(yīng)行使權(quán)力的需要相差懸殊，造成地方財(cái)政困難，直接誘發(fā)各種各樣的地方收費(fèi)。三是嚴(yán)重削弱了地方政府自主調(diào)控經(jīng)濟(jì)的能力。這與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求是不相適應(yīng)。[4]上述各方面的原因使得地方稅收收入規(guī)模增長(zhǎng)的空間非常有限。

（三）稅法體系尚未健全

一是地方稅收法律層級(jí)偏低。目前，我國(guó)稅收正式立法的只有3部，而《稅收基本法》和《地方稅法通則》至今尚未出臺(tái)，削弱了稅法的權(quán)威性、強(qiáng)制性和約束力。同時(shí)，稅收政策制度調(diào)整頻繁，地方稅制體系穩(wěn)定性較差，勢(shì)必對(duì)壯大地方稅收入產(chǎn)生直接影響。二是部分稅收實(shí)體法立法滯后。從地方稅的稅收管理權(quán)限來看，由于《稅收基本法》、《地方稅法通則》尚未出臺(tái)，地方稅收乃至整個(gè)稅收體系建設(shè)缺少依據(jù)和規(guī)范。加上地方稅稅權(quán)劃分不夠清晰，造成稅收立法權(quán)、征收權(quán)和管理權(quán)錯(cuò)位，幾乎所有地方稅收的法規(guī)制定權(quán)、解釋權(quán)、稅目稅率調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)等均由中央掌握和頒布，而地方只享有征收管理權(quán)及制定一些具體征稅辦法和補(bǔ)充措施的權(quán)限。由于稅收管理權(quán)限過度集中于中央，與稅種所屬級(jí)次差距較大，因而形成了統(tǒng)一稅法與分級(jí)管理的割裂，難以調(diào)動(dòng)地方積極性。這種高度集權(quán)的稅收管理模式對(duì)我國(guó)各地復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)狀況和千差萬別的稅源情況很難適用，也不利于地方政府適時(shí)對(duì)地方稅種進(jìn)行合理微調(diào)，從而對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的建設(shè)與發(fā)展、分稅制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)、地方稅制體系的規(guī)范化已經(jīng)產(chǎn)生了負(fù)面影響。[3]三是地方稅收工作缺乏司法保障。目前我國(guó)尚未建立比較完善的地方稅收司法保障體系，稅務(wù)司法程序沒有實(shí)現(xiàn)法治化，因而稅務(wù)司法效力不高。特別是地方稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)管理的都是些不易征收、財(cái)政意義不大的小稅種，加上公民的納稅意識(shí)普遍淡薄等因素，逃避繳納稅款現(xiàn)象屢見不鮮，暴力抗稅事件也時(shí)有發(fā)生，地方稅務(wù)人員的人身安全時(shí)常受到威脅，地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法得不到有力的司法保障。[1]

（四）地稅征管缺乏規(guī)范

目前，我國(guó)國(guó)稅和地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)的關(guān)系尚未完全理順，稅收征管范圍劃分尚欠合理，在兩個(gè)系統(tǒng)操作運(yùn)行中也暴露出一些矛盾和問題。主要體現(xiàn)在：一是按稅種劃分的收入分配體制難以執(zhí)行不到位；二是稅權(quán)歸屬與征收管理權(quán)沒有統(tǒng)一；三是地方稅收征管工作相互配合不夠默契；四是地稅征收管理操作程序不夠規(guī)范，包括國(guó)稅部門和地稅部門之間在征收管理的具體操作上容易出現(xiàn)互不協(xié)調(diào)的問題，在稅務(wù)登記、納稅申報(bào)、發(fā)票管理、稅款征收、納稅核查、稅務(wù)稽查等日常征收管理工作中經(jīng)常出現(xiàn)互相扯皮、相互拆臺(tái)和爭(zhēng)執(zhí)不休的現(xiàn)象，有時(shí)使得納稅人不知所措無所適從，或者讓納稅人有機(jī)可乘，既影響分稅制的正常運(yùn)行，也削弱了地方稅的管理作用；五是地稅政策不規(guī)范，不僅造成征收范圍的交叉和重疊，導(dǎo)致國(guó)稅、地稅征管工作極易發(fā)生矛盾和困難，而且形成稅負(fù)不平等、稅款流失、收入混庫等一系列問題。特別是自2002年1月1日起重新登記注冊(cè)的企事業(yè)單位的企業(yè)所得稅全部由國(guó)稅局征管，不但造成了基層國(guó)稅、地稅部門之間在對(duì)企業(yè)征管范圍鑒定上的扯皮打架，同時(shí)由于國(guó)、地稅機(jī)關(guān)執(zhí)行企業(yè)所得稅政策的不一致而造成了納稅人企業(yè)所得稅負(fù)的不公平。

（五）違規(guī)減免愈演愈烈

當(dāng)前，不少地方為了吸引外資，不惜一切代價(jià)，紛紛不按規(guī)定給予外商各種優(yōu)惠政策，特別是稅收優(yōu)惠政策，使得許多地方政府違規(guī)減免稅的現(xiàn)象愈演愈烈。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的稅收管理體制，除中央政府有明確授權(quán)的以外，各級(jí)地方政府均無權(quán)制定相關(guān)稅收減免政策。但是實(shí)際情況是，地方政府為了招商引資，往往越權(quán)制定了各種減免稅“土政策”，包括納稅之前的減免優(yōu)惠和納稅之后的稅收返還，即先征后返，當(dāng)稅款入庫之后，財(cái)政進(jìn)行“退庫”，將稅款再返還給企業(yè)。由于某些稅種是中央、地方共享稅種，地方如果擅自減免就等于變相剝奪了中央稅收人，屬于嚴(yán)重違反稅法的行為。

三完善我國(guó)地方稅制體系的基本路徑

（一）要始終堅(jiān)持好地方稅制的基本原則

地方稅制體系的健全和完善是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及方方面面利益的調(diào)整，其實(shí)施應(yīng)該遵循如下一些原則：一是有利于地方配置和分配調(diào)節(jié)的原則。即在地方各級(jí)政府之間劃分稅收、安排稅種應(yīng)根據(jù)各稅種對(duì)各級(jí)地方政府引導(dǎo)資源配置、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用大小為標(biāo)準(zhǔn)。例如，那些在地方引導(dǎo)資源配置和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中起主要作用的應(yīng)作為主體稅種，比如稅基寬、與地方各產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)、收入穩(wěn)定且比重較大的稅種；同理，對(duì)地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整起次要作用的即為地方輔助稅種；而不起作用或作用很小的稅種應(yīng)考慮取消。二是滿足地方基本公共支出需要的原則。即在目前地方公共服務(wù)提供不足、而地方財(cái)政支出又缺乏規(guī)范約束的情況下，地方稅收劃分不能堅(jiān)持充分滿足需要原則，當(dāng)然也不能因?yàn)榈胤截?cái)政支出不規(guī)范而完全放棄滿足需要的原則。最好的選擇是保證滿足提供本地基本公共服務(wù)的需要。為此，在稅收劃分時(shí)應(yīng)首先估計(jì)地方的基本公共支出需要、同時(shí)估計(jì)有一定影響的地方稅種的收入規(guī)模，按二者大體相當(dāng)?shù)脑瓌t來確定稅種范圍。三是地方征管成本最小原則。即要將那些中央不便于征管的稅收劃歸地方、并要求地方精簡(jiǎn)稅制，不能為取得收入而開征各種零散的、不便征管的、依從成本高的地方稅，即使是那些對(duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定影響的稅收，在可能的情況下，也應(yīng)盡量采取中央和地方、地方各級(jí)間共享或代征的方式，以減少征管機(jī)構(gòu)、減少人員支出和依從成本。[5]

（二）要科學(xué)劃分好中央與地方的稅權(quán)

關(guān)于稅權(quán)劃分，總原則應(yīng)是合理劃分稅權(quán)，并賦予地方適度的稅收立法權(quán)。稅權(quán)的核心是稅收立法權(quán)，還包括征收管理權(quán)、政策調(diào)整權(quán)。當(dāng)今世界通常有三種稅收管理模式：即中央集權(quán)型（如法國(guó)、英國(guó)等）、地方分權(quán)型（如美國(guó)、德國(guó)等）和中央地方兼顧型（如日本、澳大利亞等）。在我國(guó)向成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期，需要提供公平競(jìng)爭(zhēng)的稅收環(huán)境，但也必須看到，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，地區(qū)之間財(cái)政能力和財(cái)源亦有很大差別，因此賦予地方適度的稅權(quán)是必要的也是必須的，稅權(quán)在中央與地方之間應(yīng)“適度集中，相對(duì)分散”，即借鑒分權(quán)與集權(quán)結(jié)合型模式來合理劃分中央與地方的稅權(quán)。要按照“中央立法為主，地方(省級(jí)人大)立法為輔，中央、地方分稅分權(quán)分級(jí)管理”的基本原則劃分稅收管理權(quán)限，實(shí)行“大權(quán)集中、小權(quán)下放”，充分調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性。這有利于促進(jìn)地方因地制宜采取某些稅收政策和措施，不斷挖掘稅收潛力，逐步改善財(cái)政狀況。因此，選擇“中央與地方兼顧型”的模式，不但有助于加強(qiáng)中央對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控力度，充分調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，因地制宜地發(fā)揮地方的自身優(yōu)勢(shì)，而且地方稅稅源分散、收入隱蔽、難以征管，適度下放征管權(quán)也有利于降低征稅成本。具體而言，稅權(quán)可在中央和地方之間做以下分配：對(duì)于共享稅及地方稅主體稅種，應(yīng)由全國(guó)人大或人大常委會(huì)立法，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施細(xì)則，全國(guó)統(tǒng)一執(zhí)行，如增值稅、營(yíng)業(yè)稅等；對(duì)于全國(guó)統(tǒng)一征收的地方稅種，應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)立法，并授權(quán)財(cái)政部制定實(shí)施細(xì)則，在一定范圍內(nèi)將征管權(quán)和部分政策調(diào)整權(quán)下放給地方，地方政府只能在規(guī)定的權(quán)限內(nèi)實(shí)施，不得越權(quán)，如個(gè)人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、資源稅等。對(duì)于在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一征收的、但對(duì)宏觀大局影響較小或地方特色顯著的稅種，由中央制定基本法，實(shí)施細(xì)則的制定權(quán)、政策解釋權(quán)與征收管理權(quán)完全賦予地方，如車船稅、印花稅、房產(chǎn)稅等。對(duì)于非全國(guó)統(tǒng)一開征的地方稅種，稅權(quán)完全下放，其立法開征可完全由地方政府自行管理。另外，各地還可結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)資源和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，決定單獨(dú)開征區(qū)域范圍內(nèi)的某些稅種，同時(shí)報(bào)經(jīng)中央批準(zhǔn)。[6]

（三）要明確選擇好地方稅的主體稅種

主體稅是指在稅收制度中居于主導(dǎo)地位、起主導(dǎo)作用的稅種。主體稅在整個(gè)稅制中可以起到舉足輕重的作用。建立和完善我國(guó)地方稅收體系的核心內(nèi)容，就是要提高地方稅收入的規(guī)模，逐步促使地方稅收入達(dá)到國(guó)家稅收收入的 40%左右，占地方財(cái)政收入的70%以上。目前我國(guó)地方稅收占地方財(cái)政的收入普遍不足60%，因此要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵取決于主體稅種的選擇。從我國(guó)當(dāng)前的國(guó)情和稅制結(jié)構(gòu)來看，我國(guó)地方稅的主體稅種選擇營(yíng)業(yè)稅和財(cái)產(chǎn)稅比較適宜，這也符合國(guó)際慣例。[7]從理論上講，一個(gè)好的地方稅主體稅種應(yīng)具備以下三個(gè)條件：一是稅基較寬，稅源豐富，即有穩(wěn)定足夠的收入，且具有增長(zhǎng)潛力；二是收入可控性較強(qiáng)，即便于管理和執(zhí)行，能夠調(diào)節(jié)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；三是在稅制方面嚴(yán)密規(guī)范，透明度高，便于征管。由于我國(guó)稅制建設(shè)目前還處于不成熟階段，主體稅種的結(jié)構(gòu)也還不穩(wěn)定，可以遵循如下步驟：短期內(nèi)以營(yíng)業(yè)稅、所得稅為雙主體；中期以所得稅、財(cái)產(chǎn)行為稅為雙主體；長(zhǎng)期以財(cái)產(chǎn)行為稅為主體。只有這樣分步進(jìn)行，才能逐步規(guī)范化，并相對(duì)穩(wěn)定化。短期內(nèi)，應(yīng)當(dāng)把當(dāng)前收入量較大的營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅作為主體稅種，以適應(yīng)地方政府支出的需要。

但在整個(gè)稅收體系中收入數(shù)量占比重很大或宏觀調(diào)控意義重大以及關(guān)系國(guó)家主權(quán)的稅種，不能成為地方稅種，自然也就不能成為地方稅的主體稅種。從目前世界各國(guó)各地主體稅的選擇來看，各國(guó)普遍趨向于選擇財(cái)產(chǎn)稅或所得稅。財(cái)產(chǎn)稅之所以能夠擔(dān)當(dāng)?shù)胤蕉愔黧w稅種的重任，是因?yàn)榕c其本身具有的諸多特點(diǎn)分不開的：財(cái)產(chǎn)稅稅源充足，區(qū)域性強(qiáng)，稅基穩(wěn)定性好，而且具有適度彈性，調(diào)節(jié)目標(biāo)非常集中，便于管理和執(zhí)行，因此非常適合由地方政府征管這些特點(diǎn)正能夠滿足地方稅主體稅種的選擇原則。所得稅也是一個(gè)優(yōu)良的地方稅主體稅種，如美、日等國(guó)家都是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，所得稅稅源充足，而且征管水平也較高，因此所得稅也能夠成為其地方稅主體稅種的現(xiàn)實(shí)選擇。除財(cái)產(chǎn)稅和所得稅外，國(guó)外地方稅中主體稅種各國(guó)差異較大，如日本都道府縣的主體稅種為法人事業(yè)稅和個(gè)人道府公民稅，市町村的主體稅種為固定資產(chǎn)稅和個(gè)人市町村民稅。我國(guó)由于地方稅制體系不夠完整、稅制不夠合理及省級(jí)以下的分稅制改革不夠規(guī)范等原因，地方各級(jí)財(cái)政主體稅種比較模糊。因此必須在新一輪的稅制改革中明確我國(guó)地方稅制的主體稅種，在其選擇上可以學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，逐步建立以營(yíng)業(yè)稅、財(cái)產(chǎn)稅和城鄉(xiāng)維護(hù)建設(shè)稅為主體的地方稅制體系。[3]

（四）要努力解決好稅收征管權(quán)的交叉問題

中央稅與地方稅征管交叉問題由來已久，這一現(xiàn)象的出現(xiàn)，既違背了實(shí)行分稅制財(cái)政體制的原則和初衷，又造成了機(jī)構(gòu)的重疊設(shè)置，客觀上還誘發(fā)了國(guó)稅、地稅部門之間的矛盾，甚至導(dǎo)致納稅人無所適從，嚴(yán)重?fù)p害了稅務(wù)部門在社會(huì)上的良好形象。因此，建議國(guó)家有關(guān)部門引起高度重視，在分稅制財(cái)政體制尚未調(diào)整改革之前，盡快采取切實(shí)有效的措施加以解決，科學(xué)合理地劃分國(guó)稅、地稅部門的征管范圍和權(quán)限，從而降低國(guó)稅、地稅部門的協(xié)調(diào)成本和納稅人的遵從成本，提高社會(huì)滿意度。

（五）要建立健全好地方稅的法律體系

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，在科學(xué)合理劃分稅權(quán)的基礎(chǔ)上，各級(jí)地方政府應(yīng)按照各自的管理權(quán)限，完善地方稅收的立法工作，使地方稅的征收管理工作步入法制化規(guī)范化軌道。從近期來看，應(yīng)當(dāng)盡快對(duì)現(xiàn)行地方稅法律法規(guī)進(jìn)行清理，對(duì)符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的地方稅法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)盡快加以完善，提交立法機(jī)關(guān)審批，使之上升為法律，對(duì)不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的地方稅法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)廢除或者加以修訂，使之更加完善并與實(shí)際相符，從而達(dá)到提高立法層次，增強(qiáng)其適用性有效性的目的。

（六）要謹(jǐn)慎把握好改革的方式方法

地方稅制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其改革內(nèi)容錯(cuò)綜復(fù)雜，改革方法千差萬別，急進(jìn)式的改革不但難免顧此失彼，反而會(huì)影響社會(huì)對(duì)改革的預(yù)期和評(píng)價(jià)。因此，在地方稅制改革和建設(shè)上，建議通過統(tǒng)籌規(guī)劃，試點(diǎn)推廣，分步實(shí)施，實(shí)行漸進(jìn)式的改革。同時(shí)，廣東作為改革開放的前沿陣地，各方面基礎(chǔ)條件較好，但省內(nèi)區(qū)域發(fā)展仍然差距較大，適合作為試點(diǎn)為改革探路。另外，在改革的方式方法上還應(yīng)注意以下兩點(diǎn)：其一，制度創(chuàng)新是一切工作永恒的主題，作為一種財(cái)政主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)體制，地方稅制的制度創(chuàng)新工作是關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革中十分重要的制度創(chuàng)新問題。在制度創(chuàng)新過程中，要強(qiáng)調(diào)地方政府在國(guó)家稅收制度創(chuàng)新中的作用，應(yīng)賦予地方政府有一定的創(chuàng)造新的制度規(guī)則的自主權(quán)。原因在于，一是地方政府作為國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的基本組成部分，它同樣是創(chuàng)設(shè)新稅收制度的要求者；二是作為制度創(chuàng)新的參與者、支持者、協(xié)調(diào)者、聯(lián)結(jié)者的地方政府，在經(jīng)濟(jì)體制改革中起到了制度創(chuàng)新的作用。由于地方政府同各級(jí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)微觀主體之間有著更為直接的聯(lián)系，因而地方政府有著更廣泛的制度創(chuàng)新信息，從而使得地方政府制訂的稅收制度規(guī)則具有直接的現(xiàn)實(shí)性和針對(duì)性。由于中國(guó)制度創(chuàng)新活動(dòng)的主體當(dāng)然包括地方政府在內(nèi)，因此地方政府對(duì)國(guó)家收入制度的創(chuàng)新活動(dòng)同樣應(yīng)構(gòu)成中國(guó)制度創(chuàng)新的一個(gè)內(nèi)在組成部分。其二，賦予地方政府一定的稅收制度創(chuàng)新自主權(quán)的前提是以地方政府提供服務(wù)的層次性和受益范圍來確定地方政府的事權(quán)范圍。應(yīng)依據(jù)各級(jí)政府提供服務(wù)的層次性和受益范圍來劃分各級(jí)政府的事權(quán)，以此為基礎(chǔ)來確定各級(jí)政府的財(cái)權(quán)，并將各級(jí)政府的這種依存關(guān)系通過法律框架進(jìn)行規(guī)范，這樣，不僅可以形成對(duì)各級(jí)政府的外在約束，而不至于產(chǎn)生單純追求收入而不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率等問題，而且有助于劃分中央和地方之間的各種權(quán)責(zé)關(guān)系，構(gòu)筑一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的格局，同時(shí)有利于發(fā)揮各級(jí)政府各自的職能，也有利于發(fā)揮稅收制度的收入再分配的功能和調(diào)節(jié)社會(huì)公平、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的功能。

（七）要健全完善好相應(yīng)的配套措施

首先，要精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)。為了各級(jí)政府間稅權(quán)的合理劃分鋪平道路，必須痛下決心真正精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)。政府機(jī)構(gòu)改革既是政治體制改革的重要內(nèi)容，又是政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的重要交匯點(diǎn)。古今中外的政府治理模式和經(jīng)驗(yàn)表明，要提升政府的治理能力和行政效率，務(wù)必轉(zhuǎn)變政府職能，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，“拆廟搬神”，這樣，才能為各級(jí)政府間稅權(quán)的科學(xué)劃分鋪平道路。政府機(jī)構(gòu)的“瘦身”，按照“標(biāo)本兼治，治本為主”的思路，主要包括以下三方面內(nèi)容：一要減少政府級(jí)次，將目前的中央—省—市(地區(qū))—縣—鄉(xiāng)五級(jí)政府體制改為中央—省—縣(農(nóng)村)或者中央—市—區(qū)(大中城市)三級(jí)政府體制，使三級(jí)政府具有相對(duì)應(yīng)的稅權(quán)。同時(shí)，可撤銷地區(qū)和鄉(xiāng)政府建制，將其分別作為省級(jí)與縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。二要按照職能歸并原則精減一些無關(guān)緊要的機(jī)構(gòu)。三是裁撤冗員，重點(diǎn)是省以下各級(jí)政府機(jī)關(guān)。不然，“廟沒有拆，和尚還在，仍會(huì)變著法子收香火錢”，亂收費(fèi)問題無疑難以徹底解決。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，“降低政府行政成本，提高政府這個(gè)特殊產(chǎn)業(yè)部門為納稅人服務(wù)的效率”既是改革的根本目的，也是完善我國(guó)地方稅制的題中應(yīng)有之義。

其次，要完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。第一，合理確定我國(guó)轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)。我國(guó)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)應(yīng)該是：一要在分稅制財(cái)政體制下，通過政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付保障各級(jí)政權(quán)具有正常的施政所需的財(cái)力。二要使全國(guó)各地居民基本享有水平接近的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本生活條件以及能源、交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施。三要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制起不到作用或無法作用的領(lǐng)域，通過政府間轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行調(diào)節(jié)，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。第二，選擇科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付模式。國(guó)際上轉(zhuǎn)移支付模式主要有兩種，一種是單一縱向的轉(zhuǎn)移支付制度，一種是以縱向?yàn)橹鳎v橫交錯(cuò)的轉(zhuǎn)移支付制度。根據(jù)我國(guó)當(dāng)前和將來一段時(shí)間的經(jīng)濟(jì)改革狀況，筆者認(rèn)為，我國(guó)可推行單一的縱向轉(zhuǎn)移模式。其理由在于：一是目前世界上多數(shù)國(guó)家的政府間轉(zhuǎn)移支付制度正在采用這種模式，有很多可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)和做法；二是我國(guó)長(zhǎng)久以來一直采用這種模式處理政府間財(cái)政分配關(guān)系，也積累了豐富經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)在主要應(yīng)通過法律化、民主化的制度設(shè)計(jì)增強(qiáng)透明度，減少隨意性，逐步完善我國(guó)的縱向轉(zhuǎn)移支付制度。第三，合理使用轉(zhuǎn)移支付手段。依據(jù)轉(zhuǎn)移支付手段的不同功能和我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)，建議我國(guó)設(shè)置一般補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助和特殊自然災(zāi)害補(bǔ)助。第四，科學(xué)運(yùn)用因素法考核地方支出。我國(guó)今后的財(cái)政體制將保持長(zhǎng)期相對(duì)穩(wěn)定，采用因素法代替基數(shù)法考核地方支出很有必要。因素法的主要內(nèi)容包括：在找出對(duì)地方財(cái)政支出有影響的一般因素、社會(huì)發(fā)展因素、經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素和其它特殊因素的基礎(chǔ)上，確定各類因素所占的分值或計(jì)分權(quán)數(shù)，然后再分別計(jì)算出各地區(qū)的分?jǐn)?shù)，把所有地區(qū)的分?jǐn)?shù)加以匯總，同時(shí)去除中央財(cái)政的財(cái)力支援總數(shù)，得出每一分所對(duì)應(yīng)的補(bǔ)助數(shù)，這樣，根據(jù)每個(gè)地區(qū)的分?jǐn)?shù)最后就能夠得出該地區(qū)應(yīng)得的補(bǔ)助數(shù)量。第五，轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范化和法制化。應(yīng)大力加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)，進(jìn)一步修改和完善預(yù)算法，通過立法形式明確中央與地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)，建立中央政府對(duì)地方政府的激勵(lì)機(jī)制，確保中央政府掌握大量的激勵(lì)資金以備不時(shí)之需。

[1]謝國(guó)財(cái).完善我國(guó)地方稅體系的思考[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào),2010,(1).

[2]金哲.中國(guó)現(xiàn)行地方稅體系評(píng)析[J].經(jīng)濟(jì)與管理,2010,(11).

[3]胡巍.論稅權(quán)分置與地方稅體系的完善[J].商丘師范學(xué)院學(xué)報(bào),2007,(11).

[4]徐博聞.我國(guó)地方稅體系的改革與完善[J].中國(guó)證券期貨,2009,(8).

[5]王德祥,袁建國(guó).地方分稅制改革與地方稅制的完善[J].財(cái)經(jīng)科學(xué),2010,(6).

[6]周莉,張超.當(dāng)前地方稅改革存在的問題及完善對(duì)策[J].商業(yè)時(shí)代,2009,(22).

[7]揭曄.對(duì)中國(guó)地方稅制改革的一些思考[J].稅收研究資料,2008,(8).