賀雪峰

學(xué)界、政策部門和社會輿論都在關(guān)注農(nóng)村土地問題。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前土地制度嚴(yán)重不合理，要害是農(nóng)民土地權(quán)利得不到保障，地方政府的土地財政“坑農(nóng)害農(nóng)”，城市建設(shè)占用農(nóng)民土地，是建國后第二次對農(nóng)民利益的“大剝奪”。

以上觀點(diǎn)存在若干似是而非之處。土地征收是涉及中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的利益如何分配的大問題，相關(guān)決策必須要有真正的戰(zhàn)略視野。將一些枝節(jié)問題上升到根本問題層面，會得出太多情緒化的結(jié)論。

僅從土地農(nóng)業(yè)價值來看，在非農(nóng)就業(yè)機(jī)會眾多的情況下，土地價值之于農(nóng)民是具體的。土地的價值不僅來自其絕對價值，還來自經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市擴(kuò)張、制度安排?？傮w來講，當(dāng)前中國絕大部分農(nóng)村的農(nóng)地價值仍然很低。

從農(nóng)村土地征收的情況來看，在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū)，農(nóng)地征收給農(nóng)民的土地補(bǔ)償，已高于農(nóng)民從農(nóng)業(yè)用途土地中可獲的收益。由于土地位置不可移動，無論政府給農(nóng)民多么高的征地補(bǔ)償，城郊農(nóng)民都會有獲取更大利益的愿望。無論農(nóng)戶獲得多少征地補(bǔ)償，相對于土地一級市場上招拍掛動輒數(shù)百萬元每畝的價格，都是比較少的。

但顯然，土地特定位置產(chǎn)生的級差收益，以及國家土地用途管制及采取偏緊的土地非農(nóng)使用政策，使被征收農(nóng)地產(chǎn)生遠(yuǎn)高于農(nóng)地的級差收益，這些收益與農(nóng)民的勞動投入無關(guān)。而且，農(nóng)地非農(nóng)化的增值收益不應(yīng)全歸農(nóng)民占有。當(dāng)前中國90%的農(nóng)地都不允許改變用途為建設(shè)用地，農(nóng)民無法獲得土地非農(nóng)使用的級差收益。這不公平，應(yīng)該給絕大多數(shù)失去機(jī)會的農(nóng)民以補(bǔ)償。

中國特殊的土地制度政策派生出中國特色的土地征收與土地補(bǔ)償制度。當(dāng)前中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之所以取得很大很好的進(jìn)展，關(guān)鍵原因之一是有中國特色的土地財政。國家征收農(nóng)地還為劃撥公益事業(yè)建設(shè)用地、低成本工業(yè)用地提供了可能。低成本的工業(yè)用地是中國經(jīng)濟(jì)奇跡的一大秘密，而劃撥公益事業(yè)和公共工程建設(shè)用地又是中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以建設(shè)得相當(dāng)好的前提。在這個意義上講，我們不能完全否定土地財政。

因此，如何分配土地非農(nóng)使用產(chǎn)生的級差收益就成為焦點(diǎn)問題。失地農(nóng)民應(yīng)該獲得土地被征收后的補(bǔ)償?？傮w來講，當(dāng)前失地農(nóng)民所獲補(bǔ)償偏低，但與此同時，失地農(nóng)民不可能，也不應(yīng)該按土地商業(yè)用途市場價值來要求土地補(bǔ)償。這是由中國特殊的土地制度安排決定，也是中國之所以可以取得快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展的秘密之一。

給失地農(nóng)民補(bǔ)償?shù)膮^(qū)間應(yīng)是：第一，失地農(nóng)民有足夠的生存保障；第二，失地農(nóng)民不應(yīng)成為土地食利階層。一旦中國土地政策安排失當(dāng)，土地補(bǔ)償越來越高，失地農(nóng)民可以獲取極大的補(bǔ)償之時，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生剩余就可能會被土地食利者階層占有。若中國出現(xiàn)一個龐大的土地食利集團(tuán)，將是中國發(fā)展之殤。

土地制度安排尤其是征地制度安排的根本問題，是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所產(chǎn)生的剩余如何分配，即到底是應(yīng)該用征地補(bǔ)償?shù)姆绞?，將中國?jīng)濟(jì)發(fā)展剩余給予少數(shù)失地農(nóng)民，還是維持當(dāng)前將經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余以土地財政等形式用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和向廣大中西部地區(qū)農(nóng)民的轉(zhuǎn)移支付。在筆者看來，后者應(yīng)是中國土地制度的不二選擇。▲（作者是華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任）