謝根成 翟軍利

(廣東商學(xué)院 法學(xué)院，廣州 510320)

我國2007年10月1日實施的《物權(quán)法》沒有對不動產(chǎn)登記下定義，但一般認為不動產(chǎn)登記是指國家專門機關(guān)經(jīng)權(quán)利人的申請，以法定程序?qū)⑾嚓P(guān)的不動產(chǎn)物權(quán)記載或不記載于不動產(chǎn)登記簿的現(xiàn)象。其中“國家專門機關(guān)”被稱為“不動產(chǎn)登記機關(guān)”。從既有法律經(jīng)驗來看，完整的不動產(chǎn)登記制度有三個構(gòu)成要素，分別為:基礎(chǔ)要素、程序要素與結(jié)果要素。其中，基礎(chǔ)要素包括不動產(chǎn)登記機構(gòu)和不動產(chǎn)登記簿。不動產(chǎn)登記機關(guān)主導(dǎo)著登記的進程，不動產(chǎn)登記簿反映登記的結(jié)果。沒有這兩個基礎(chǔ)要素，則不動產(chǎn)登記沒有實際意義［1］。由此可以說明不動產(chǎn)登記機構(gòu)有著重大意義。

一、我國不動產(chǎn)登記機構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀及存在的問題

我國《物權(quán)法》第10條規(guī)定:不動產(chǎn)登記，由不動產(chǎn)所在地的登記機構(gòu)辦理。國家對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記的制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法由法律、行政法規(guī)規(guī)定。由此，可以看出我國《物權(quán)法》對不動產(chǎn)登記機構(gòu)只是一個授權(quán)性的規(guī)定，只規(guī)定了國家對不動產(chǎn)應(yīng)實行統(tǒng)一登記制度，但是關(guān)于不動產(chǎn)登記機構(gòu)的統(tǒng)一由哪個機關(guān)實施尚未明確。

我國不動產(chǎn)登記機構(gòu)具有兩大特點:一是登記機構(gòu)分散，呈現(xiàn)“多部門登記，分級登記”的局面。我國目前現(xiàn)行立法中至少有五個登記機關(guān)，有土地局、林業(yè)局、工商局、房產(chǎn)局、證券管理部門等。有關(guān)土地方面的物權(quán)由土地管理部門登記，林業(yè)的所有權(quán)登記由林業(yè)管理部門進行，房屋所有權(quán)、產(chǎn)權(quán)由城建部門管理。其中， 《土地登記規(guī)則》第7條規(guī)定:“國家土地管理局主管全國的土地登記工作，縣級以上地方人民政府土地管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的土地登記工作?！痹撘?guī)則雖規(guī)定“縣級以上人民政府”作為土地登記機構(gòu)，但是并沒有明確規(guī)定土地工作部門到底應(yīng)以哪一級為標準。其他有關(guān)不動產(chǎn)登記的立法也有關(guān)于此項類似的通病［2］。而這種規(guī)定所造成的結(jié)果就是導(dǎo)致各登記機關(guān)權(quán)限不清，出現(xiàn)許多重復(fù)登記或不登記的現(xiàn)象。這種不動產(chǎn)登記的“多部門登記，多級登記”的現(xiàn)象因登記機關(guān)的分散，既不利于當(dāng)事人進行登記，也不利于當(dāng)事人進行查閱。

二是我國現(xiàn)行登記機構(gòu)登記與行政管理部門的職權(quán)結(jié)合在一起，登記具有行政管理性。從第一個特點就可以看出，登記隸屬于行政機關(guān)，進行登記只具有行政管理性而忽視了物權(quán)公示性。然而不動產(chǎn)登記的理論基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟需要的物權(quán)法理論，而不是土地、房屋、森林等不動產(chǎn)行政管理理論。不動產(chǎn)登記的根本目的不是行政管理，而是為了完成物權(quán)變動進行物權(quán)公示并提供統(tǒng)一的不動產(chǎn)物權(quán)的法律基礎(chǔ)［3］426。否則，這種不動產(chǎn)登記的行政管理性不僅造成不動產(chǎn)物權(quán)法律基礎(chǔ)的不統(tǒng)一，也會造成登記部門職權(quán)不清，造成部門利益之間的沖突，增加行政管理的成本，降低管理效率。

由這兩大特點可以看出目前我國不動產(chǎn)登記機構(gòu)的弊端比較突出，不動產(chǎn)登記機構(gòu)的統(tǒng)一是非常必要的，這一點我國《物權(quán)法》已經(jīng)明確。

二、學(xué)界對不動產(chǎn)登記機構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置的爭論及評析

不動產(chǎn)登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一設(shè)置已是學(xué)術(shù)界不爭的事實，而且我國《物權(quán)法》對此也有明確規(guī)定。關(guān)鍵是應(yīng)由哪個部門來進行不動產(chǎn)登記的問題。對此國內(nèi)學(xué)者有以下幾種意見:

(一)由 (基層)人民法院作為不動產(chǎn)登記機構(gòu)

持該種觀點的學(xué)者①梁慧星先生認為:“登記只能由不動產(chǎn)所在地的縣級人民法院管轄，即一級法院統(tǒng)一管轄。廢止目前實行的多部門登記，以及在有些地方施行的按照權(quán)利人的級別進行分級登記的管轄制度。此制度建立的目的，是為了維護不動產(chǎn)登記地籍資料的統(tǒng)一性?！眳⒁娏夯坌侵骶?《中國物權(quán)法建議草案建議稿》，社會科學(xué)文獻出版社2000年第1版，第143頁。認為，一方面不動產(chǎn)登記直接決定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。由法院作為登記機關(guān)，可以保證登記的權(quán)威性和中立性，實現(xiàn)不動產(chǎn)登記的目標。另一方面，司法機關(guān)作為不動產(chǎn)登記機關(guān)可以節(jié)約訴訟成本。一旦當(dāng)事人發(fā)生訴訟，可以直接進入上訴程序，提高審判效率。但是這種選擇顯然有一定的弊端，主要體現(xiàn)在以下方面:首先，我國各級法院的職能是依法行使審判權(quán)。若其承擔(dān)登記任務(wù)，一來是與登記的目的不相符，二來其所需人力資源、物力資源等均缺乏而恐怕難以勝任，也會影響到法院審判職能的發(fā)揮。其次，所謂司法機關(guān)承擔(dān)登記任務(wù)可以節(jié)約訴訟成本，一旦當(dāng)事人發(fā)生訴訟，可以直接進入上訴程序，提高審判效率。這一點是基于德國不動產(chǎn)登記得出的結(jié)論。德國不動產(chǎn)登記是由地方法院負責(zé)，也叫做不動產(chǎn)登記局。但作為法院的不動產(chǎn)登記局并不是普通法院，而是專門負責(zé)不動產(chǎn)登記的司法機構(gòu)。因此，在德國，不動產(chǎn)登記行為是司法行為，其行為結(jié)果和法院初審判決的效力相同，因不動產(chǎn)登記而產(chǎn)生的爭議不必起訴，而是直接向上一級法院上訴［4］。我國法律沒有可以直接上訴的規(guī)定，如果將不動產(chǎn)記機構(gòu)設(shè)立在基層法院的話，需要修改法律，這是困難的。最后，若法院作為登記機構(gòu)，將無法為當(dāng)事人提供有效的救濟途徑。司法是公民權(quán)利受到侵害時得到救濟的最后途徑，法院必須具有權(quán)威性和公正性。若當(dāng)事人因登記錯誤而遭到起訴，追究法院的責(zé)任，則會影響法院的權(quán)威性。法院既是運動員又是裁判員，這本身就不符合“自己不能作為自己行為的法官”的法理。法院審判機關(guān)，不是行政主體，不適用行政訴訟程序或民事訴訟程序而導(dǎo)致當(dāng)事人無法得到救濟。

(二)由行政機關(guān)作為不動產(chǎn)登記機關(guān)

持這種觀點的學(xué)者認為登記具有行政監(jiān)督的功能，不動產(chǎn)登記是國家對不動產(chǎn)市場進行監(jiān)督的手段。所以，由行政機關(guān)來擔(dān)任具有一定的合理性。其中，王利明教授主張在政府機構(gòu)中設(shè)立專門的不動產(chǎn)登記局來專門負責(zé)不動產(chǎn)登記工作②王利明認為:應(yīng)當(dāng)在政府機構(gòu)中設(shè)立專門負責(zé)登記活動的單獨的不動產(chǎn)登記機構(gòu)，其名稱可以為不動產(chǎn)登記局，從中央到地方分級設(shè)立相應(yīng)的不動產(chǎn)登記局，專門負責(zé)登記工作，從而確保等級制度在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一。參見王利明主編:《物權(quán)法研究》(修訂版)，中國人民大學(xué)出版社2007年第2版，第325頁。。這種觀點雖然符合不動產(chǎn)登記機構(gòu)設(shè)立的中立性和專門性原則，但是根據(jù)我國的現(xiàn)實情況來看這樣并不能很好地解決問題。各方面的資源需要重新配置且成本高昂。而原來的機構(gòu)、人員、資源勢必會造成浪費，不具有可行性。而且其主張的從中央到地方分級管理的模式對不動產(chǎn)登記較為不利。一方面，分級管理在登記管理時難免出現(xiàn)交叉與疏漏，使得登記資料出現(xiàn)混亂。另一方面，在第三人進行登記資料的查詢時，由于不了解具體的登記機構(gòu)就不知道到哪個登記機構(gòu)進行查詢，不利于登記的公示性。

另一種觀點是根據(jù)現(xiàn)狀由國土資源部下設(shè)的土地管理部門作為不動產(chǎn)登記機關(guān)③于海涌認為:在選擇不動產(chǎn)登記的問題上，在司法機關(guān)和行政機關(guān)之間應(yīng)選擇行政機關(guān);在土地管理機關(guān)和房產(chǎn)管理機關(guān)之間應(yīng)選擇土地管理機關(guān);在不同級別的行政管理機關(guān)之間應(yīng)當(dāng)選擇縣級行政機關(guān)。簡言之，以縣級土地行政機關(guān)作為我國統(tǒng)一地方不動產(chǎn)登記機關(guān)是切實可行的理性選擇。參見于海涌:《論不動產(chǎn)登記》，法律出版社2007年，第168頁。梁亞榮、王崇敏認為:應(yīng)將土地登記部門和房屋登記部門分別獨立出來，以土地、房屋登記部門為基礎(chǔ)設(shè)立為隸屬于政府的，與土地、房產(chǎn)等管理部門相獨立的不動產(chǎn)登記機構(gòu)。參見于梁亞榮、王崇敏《不動產(chǎn)登記機構(gòu)設(shè)置探析》，載《法學(xué)論壇》2009年第1期。。這樣一來利用原有資源不會造成浪費，又可將房屋和土地等登記合二為一。這種觀點的問題在于沒有將不動產(chǎn)登記和行政部門的職權(quán)相分離出來，登記仍具有行政管理性質(zhì)，而沒有物權(quán)公示性。再次，不動產(chǎn)還涉及到森林、草原、礦產(chǎn)等，如果讓土地部門作為登記機構(gòu)進行登記難免有些狹隘。因此，這種觀點也是不可行的。

(三)由公證機構(gòu)來負責(zé)不動產(chǎn)登記

這種觀點主要以錢進、陳宏榕、俞劍英等為代表①錢進認為:我國不動產(chǎn)登記機構(gòu)之最佳選擇應(yīng)該為公證機構(gòu)。參見錢進:《誰是不動產(chǎn)登記機構(gòu)的最佳選擇》，載《中國公證》2006年第2期。陳宏榕認為:確立公證機構(gòu)為不動產(chǎn)登記機構(gòu)是一種較為理想的制度。參見陳宏榕《應(yīng)確立公證機構(gòu)為統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記機構(gòu)》，載《福建法學(xué)》2002年第4期。俞劍英認為:公證機構(gòu)作為不動產(chǎn)登記機關(guān)具有很大優(yōu)勢。參見《不動產(chǎn)登記機構(gòu)的選擇》，載《中國公證》2008年第2期。。他們認為公證機構(gòu)是非訴機構(gòu)，不會產(chǎn)生與其職能不相符的問題，可以實現(xiàn)登記與行政部門職權(quán)的分離，體現(xiàn)物權(quán)的公示性。但是這種觀點看似完善，卻是美中不足的。其面臨的問題有二:一是對不動產(chǎn)登記進行實質(zhì)審查將缺乏法理依據(jù)。因為實質(zhì)審查權(quán)屬于行政權(quán)或司法權(quán)的范疇，公證機構(gòu)不具有［5］;二是我國《物權(quán)法》沒有規(guī)定登記程序的問題，這就直接駁回了公證機構(gòu)的介入。而且公證機構(gòu)是依法設(shè)立，不以營利為目的，依法獨立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機構(gòu)。其沒有行政處罰權(quán)，不能對從事虛假登記的人行使行政處罰。

(四)應(yīng)設(shè)立一個中立的事業(yè)性組織來負責(zé)不動產(chǎn)登記② 顧文斌先生建議:以縣、市為單位，建立統(tǒng)一的專門的事業(yè)編制的物權(quán)登記機構(gòu)，來專門負責(zé)物權(quán)登記工作。參見顧文斌《關(guān)于物權(quán)登記機構(gòu)的新構(gòu)想》，載《江西社會科學(xué)》2003年第5期

建立一個具有服務(wù)性的事業(yè)性組織進行不動產(chǎn)登記，能夠體現(xiàn)不動產(chǎn)物權(quán)變動的公示性，可以實現(xiàn)登記機構(gòu)的獨立，可以防止行政權(quán)對不動產(chǎn)登記的不當(dāng)干預(yù)。而且政府也可以通過有效的手段對其進行管理，滿足政府監(jiān)管職能的需要。但是其公信力卻會大大降低，因為中介機構(gòu)在性質(zhì)上只是一個民間組織，在對不動產(chǎn)進行審查方面不能借助行政權(quán)力來進行。另外，在登記申請人從事虛假登記的情況下，對其實施行政處罰將會遇到一定的困難［6］。最后，中介機構(gòu)缺乏相關(guān)的經(jīng)驗，沒有相應(yīng)的配套設(shè)施，同時還得培訓(xùn)高素質(zhì)技術(shù)人員，改革成本較大。因此，社會性中立的事業(yè)性組織負責(zé)不動產(chǎn)登記在目前是行不通的。

三、一些主要國家和地區(qū)不動產(chǎn)登記機構(gòu)設(shè)置的立法例及啟示

(一)由司法機關(guān)作為不動產(chǎn)登記機構(gòu)

作為一種重要的物權(quán)公示手段，世界各國對不動產(chǎn)登記機構(gòu)都有自己的規(guī)定，由司法機關(guān)作為不動產(chǎn)登記機構(gòu)有以下幾個國家:日本《不動產(chǎn)登記法》第8條第12項規(guī)定:“登記事務(wù)，以管轄不動產(chǎn)所在地的法務(wù)局，地方法務(wù)局，或其支局，派出所為登記所，而予以管轄。”德國《土地登記條例》第1條第1款規(guī)定:“不動產(chǎn)登記簿由地方法院 (不動產(chǎn)登記局)統(tǒng)一掌管。不動產(chǎn)登記局對本區(qū)域內(nèi)的土地有管轄權(quán)?！痹谌鹗浚廊鹗棵穹ǖ浼爸莘ǖ囊?guī)定，不動產(chǎn)登記機關(guān)通常為各州法院。

(二)由行政機關(guān)作為不動產(chǎn)登記機構(gòu)

從世界各國和地區(qū)立法資料看來，大都將行政機關(guān)作為不動產(chǎn)登記機關(guān)。例如:在英國，土地登記機關(guān)為土地登記局，統(tǒng)一管理英國的城鄉(xiāng)土地權(quán)屬。土地管理局是政府唯一從事土地所有權(quán)的審查、確認、登記、發(fā)證及辦理過戶換證的部門［7］。澳大利亞土地登記的權(quán)利在州政府，聯(lián)邦政府和地方政府可以和其他法人一樣擁有土地權(quán)利，其所有或使用的土地在州政府土地登記機關(guān)登記［8］。中國舊土地登記規(guī)則第4條第1款第1句規(guī)定:“土地登記，由土地所在地之市縣地政機關(guān)辦理之?！痹谖覈_灣地區(qū)，依《土地法》第39條的規(guī)定，不動產(chǎn)登記系由市縣地政機關(guān)辦理。具體言之，由臺灣市縣政府與轄區(qū)內(nèi)設(shè)置的專門的地政事務(wù)所，主辦不動產(chǎn)登記。在我國香港，不動產(chǎn)登記系由專門的“田土注冊處”負責(zé)，行政上隸屬于香港總署。我國歷史上制定民法之初也曾采取過法院統(tǒng)一登記的做法，后來因民國初期司法混亂而改為屬于行政機構(gòu)的地政局統(tǒng)一登記，此法在我國臺灣沿用至今。但我國大陸目前的不動產(chǎn)登記分散在多個部門是由于我國歷史上在改革之前曾長期不承認不動產(chǎn)尤其是不承認土地的財產(chǎn)性，故而不動產(chǎn)制度從財產(chǎn)法中被刪除，則實際不動產(chǎn)的管理被分散在多個部門。改革之后，各不動產(chǎn)陸續(xù)進入市場，原有制度并沒有被廢除。另一方面在理論上是由于過去長期未進行不動產(chǎn)法的研究，沒有認識到不動產(chǎn)登記的司法意義［3］419。

根據(jù)上述立法例及分析，我們可以看出，關(guān)于不動產(chǎn)登記機關(guān)有兩大特點:一是不動產(chǎn)登記機關(guān)一般有兩種情形，即司法機關(guān)和行政機關(guān);二是不動產(chǎn)登記機構(gòu)的統(tǒng)一設(shè)置，無論是司法機關(guān)還是行政機關(guān)，均設(shè)置統(tǒng)一的機構(gòu)對不動產(chǎn)及不動產(chǎn)權(quán)利進行登記。因此，在市場經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，統(tǒng)一不動產(chǎn)登記機構(gòu)勢在必行。不動產(chǎn)登記機構(gòu)要統(tǒng)一就要結(jié)束“多部門登記”的局面，要將土地、房屋、水利、林業(yè)等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記;就要結(jié)束不動產(chǎn)“多級登記”的局面，改變各登記部門職權(quán)不清、重復(fù)登記的現(xiàn)象，實現(xiàn)不動產(chǎn)登記由一個統(tǒng)一的登記機構(gòu)進行;就要明確不動產(chǎn)登記與行政管理之間的關(guān)系，使不動產(chǎn)登記的物權(quán)公示性得以恢復(fù)，減少交易負擔(dān)。

四、對我國不動產(chǎn)登記機構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置的設(shè)想

(一)選擇不動產(chǎn)登記機構(gòu)應(yīng)考慮的因素

1．應(yīng)考慮不動產(chǎn)登記的目的。不動產(chǎn)登記的主要目的在于公示，即通過登記將不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)立、轉(zhuǎn)移、變更的情況向公眾予以公開，使公眾了解某項不動產(chǎn)上所形成的物權(quán)狀態(tài)。公示原則體現(xiàn)了物權(quán)的變動只有以法定公示方法進行公示才能生效。公示原則的邏輯結(jié)果是公信原則。物權(quán)變動公示后，若出讓人事實上無處分權(quán)即公示有瑕疵，善意受讓人基于對公示的信賴，仍能取得物的所有權(quán)。比如:甲將擁有的一處房產(chǎn)登記在自己的名下，而后又出賣給丙。則丙經(jīng)過過戶登記之后就享有了房屋的所有權(quán)。雖然甲是真正的權(quán)利人，但丙基于對房屋登記的信賴進行過戶登記后就不對甲負返還義務(wù)。公示公信原則能更好地保護交易中善意受讓人的利益，維持交易秩序。

2．應(yīng)考慮不動產(chǎn)登記的功能?！段餀?quán)法》確立的不動產(chǎn)物權(quán)之所以要登記是因為物權(quán)是支配權(quán)，具有排他性，物權(quán)的實施是以排除他人干涉為前提的。不動產(chǎn)經(jīng)過權(quán)利人的登記可以將這一信息公示出來，供第三人獲悉以更好地保護權(quán)利人的權(quán)益?？梢?，不動產(chǎn)登記的功能有:一是不動產(chǎn)物權(quán)的登記可以解決相關(guān)不動產(chǎn)的糾紛;二是將不動產(chǎn)物權(quán)的權(quán)屬及變動情況登記在不動產(chǎn)登記簿上，保證權(quán)利人行使權(quán)利，排除他人干涉;三是可以使有關(guān)不動產(chǎn)的信息公開透明，降低了交易的風(fēng)險，保護了交易的安全和秩序;四是也可加強政府的行政管理和監(jiān)管調(diào)控。

3．應(yīng)考慮不動產(chǎn)登記的審查。不動產(chǎn)登記的審查有兩種:形式審查和實質(zhì)審查。形式審查即登記機關(guān)不管當(dāng)事人對不動產(chǎn)物權(quán)的申請是否為實體上的權(quán)利關(guān)系，只進行形式上的審查。只要當(dāng)事人遞交的書件齊備，即依據(jù)契約所記載的內(nèi)容登記。主要代表國家是法國、意大利等。其優(yōu)點是公權(quán)力不得干預(yù)私權(quán)利，提高了登記的效率。缺點是登記無公信力，登記人是否是真正權(quán)利人不得而知，從而可能損害真正權(quán)利人的利益。實質(zhì)審查是登記機關(guān)除了對申請書件是否完備進行審查外，還對與實體法上的權(quán)利是否一致進行審查，經(jīng)審查確定后方可予以登記。主要代表國家是德國、瑞士、奧地利。實質(zhì)審查的優(yōu)點是防止了登記權(quán)利人與真實權(quán)利人不一致的情形，更好地保護了善意受讓人的利益。而缺點是公權(quán)力過分干預(yù)了私權(quán)利。

我國《物權(quán)法》第12條對登記機關(guān)的審查職責(zé)作出了規(guī)定，即登記機關(guān)應(yīng)履行以下職責(zé):(1)查驗申請人提供的權(quán)屬證明和其他必要材料;(2)就有關(guān)登記事項詢問當(dāng)事人;(3)如實、及時登記有關(guān)事項;(4)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)。申請登記不動產(chǎn)的有關(guān)情況需進一步證明的，登記機構(gòu)可以要求申請人補充材料，必要時可以實地查看。從該規(guī)定可以看出，我國對不動產(chǎn)登記實行實質(zhì)審查的模式。從審查的材料看，申請人要提供權(quán)屬證明和其他材料，權(quán)屬證明就是物權(quán)歸屬或變動的證明，而且還要對登記事項進行詢問。這說明登記機關(guān)應(yīng)對申請材料的真實性、合法性進行查驗。另外，申請登記時的補充材料，必要時的實地查看，實際上賦予了登記機關(guān)的調(diào)查權(quán)。如此而來，實質(zhì)審查對登記機關(guān)的要求就更高。

(二)不動產(chǎn)登記機構(gòu)設(shè)置的原則

根據(jù)物權(quán)法基本原理及其規(guī)定，我們可以得出設(shè)立不動產(chǎn)登記機構(gòu)應(yīng)遵循以下幾個原則:

1．統(tǒng)一性原則。登記制度不僅有橫向上平等主體之間的私權(quán)關(guān)系，而且有縱向上的行政管理關(guān)系，承載著個人目標與國家目標的雙重價值，不動產(chǎn)登記要實現(xiàn)這雙重目標的有機統(tǒng)一。統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記機構(gòu)是指由一個登記機關(guān)，根據(jù)統(tǒng)一的法律，按照統(tǒng)一的程序進行不動產(chǎn)登記，并頒發(fā)統(tǒng)一的權(quán)屬證書［9］。建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記機構(gòu)也是我國物權(quán)法公示公信原則對不動產(chǎn)登記的要求。而我國現(xiàn)實情況中的“多部門登記、多級登記”的情況，卻是分散了登記的信息，造成了登記的混亂，不利于當(dāng)事人的查閱，降低了市場交易的效率，對我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展產(chǎn)生了相對的阻礙。

2．獨立性原則。從不動產(chǎn)登記的性質(zhì)上來說，登記具有私法性，是一種私法上的行為。在因交易行為而發(fā)生的不動產(chǎn)物權(quán)中，登記必須以當(dāng)事人的合意為基礎(chǔ)的。登記的主要效果是發(fā)生私法意義上的物權(quán)變動，登記機構(gòu)的登記主要目的是確保這種變動具有公示性和真實性。因此，無論是由哪個部門作為登記機關(guān)，均不能對不動產(chǎn)登記進行不必要的干涉，不能強加給當(dāng)事人任何意志。登記機構(gòu)的登記只是對民事主體私法行為的確認及向社會公眾予以公示。這種確認和公示旨在保護產(chǎn)權(quán)，維護交易安全。不動產(chǎn)登記機構(gòu)必須是獨立而存在的，能獨立行使職權(quán)。登記行為也不受其他部門的干涉，以保證不動產(chǎn)登記的私法性質(zhì)。

3．效率性原則。效率是市場經(jīng)濟的基本要求，也是行政管理的整體要求。效率原則就是不動產(chǎn)登記機構(gòu)根據(jù)其職責(zé)通過合理的登記程序?qū)Σ粍赢a(chǎn)進行實質(zhì)性審查，在最短的時間內(nèi)確定登記或不登記的原則。我國《物權(quán)法》第13條規(guī)定登記機構(gòu)不得有下列行為:(1)要求對不動產(chǎn)進行評估;(2)以年檢等名義進行重復(fù)登記;(3)超出登記范圍的其他行為。由此可以看出，這些行為不僅是影響登記機構(gòu)效率也是法律規(guī)定的禁止性的行為。不動產(chǎn)登記機構(gòu)的效率原則有利于權(quán)利人節(jié)省時間和精力，同時也加快了市場交易的速度，符合市場交易的要求。

4．專門性原則。不動產(chǎn)登記機構(gòu)履行職責(zé)的另一個要求就是要具有專門性。其人員資格、工作程序等需要符合不動產(chǎn)登記的專業(yè)要求。因此，要加強登記機構(gòu)從業(yè)人員的專業(yè)化和職業(yè)化建設(shè)，建立相應(yīng)的職業(yè)準入制度。運用資格考試的方式選拔人員，從而建立一支專業(yè)化職業(yè)化的不動產(chǎn)登記機構(gòu)服務(wù)隊伍。

5．現(xiàn)實性原則。目前我國不動產(chǎn)登記機構(gòu)呈現(xiàn)出“多部門登記、多級登記”和登記與行政管理部門的職權(quán)結(jié)合在一起的局面。不動產(chǎn)登記機構(gòu)的設(shè)置只有符合我國的國情，適應(yīng)過渡時期市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，改革方案才能落實。要改革這種局面，我們既不能稍加修改，又不能跨越式改革。一方面，不動產(chǎn)改革應(yīng)考慮到現(xiàn)行各登記部門的實際情況。比如:經(jīng)驗總結(jié)、各部門登記資料、專業(yè)人才安排等情況。另一方面，還要考慮到改革的成本。若新建立一個登記機構(gòu)，則改革成本過大，而且現(xiàn)行登記部門為了既得利益也會加大改革阻力。所以不動產(chǎn)登記機構(gòu)的改革應(yīng)從我國的現(xiàn)實情況出發(fā)，結(jié)合各方面因素進行可行性研究，建立一個統(tǒng)一的、完善的不動產(chǎn)登記機構(gòu)。

(三)在縣一級行政級別機構(gòu)內(nèi)設(shè)立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記局

通過以上分析，我們認為把不動產(chǎn)登記機關(guān)設(shè)立在行政機構(gòu)內(nèi)是比較合理且可行的。具體來說是在縣一級行政級別機構(gòu)內(nèi)設(shè)立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記局，內(nèi)設(shè)登記科與管理科。登記科專門進行各類不動產(chǎn)的登記，而管理科是對原有的各類不動產(chǎn)登記行政部門進行整合而成，其僅保留且只保留對各類不動產(chǎn)的行政管理權(quán)，將不屬于行政管理的其他不動產(chǎn)物權(quán)變動的登記事項轉(zhuǎn)移給登記科。對原有不動產(chǎn)登記部門的可用資源 (如不動產(chǎn)登記材料等)、人才資源 (經(jīng)過考核篩選的原有人力資源)以及在實踐中不斷積累的經(jīng)驗等都可以分門別類地轉(zhuǎn)移和繼承給新設(shè)立的不動產(chǎn)登記科或不動產(chǎn)管理科，以更好地利用資源，減少損失。

這樣做的好處有:第一，可以解決不動產(chǎn)登記機構(gòu)“多部門登記、多級登記”的現(xiàn)象，實現(xiàn)不動產(chǎn)登記統(tǒng)一性的原則，結(jié)束不動產(chǎn)重復(fù)登記的現(xiàn)象，解決各登記機關(guān)權(quán)限不清的問題。第二，將不動產(chǎn)登記科與不動產(chǎn)管理科分開設(shè)立可以解決不動產(chǎn)登記與行政管理部門職權(quán)相結(jié)合的問題。不動產(chǎn)登記科專司不動產(chǎn)歸屬和變動等事項，具有物權(quán)公示性，符合了物權(quán)法的原理。不動產(chǎn)管理科則專司不動產(chǎn)行政統(tǒng)計管理事項，實現(xiàn)了國家對不動產(chǎn)物權(quán)的監(jiān)管職能。第三，這個設(shè)置既滿足了對土地、房屋、水利、森林、草原等不同不動產(chǎn)進行物權(quán)登記與行政管理的需要，也滿足了對不動產(chǎn)進行市場交易的需求。這樣不僅有利于國家對不動產(chǎn)方面的宏觀調(diào)控，也提高了不動產(chǎn)交易的效率，有利于建立良性的交易市場。最后，將不動產(chǎn)登記機關(guān)設(shè)立在縣一級是由于分級管理的模式不利于登記機關(guān)對登記申請的審核，也不利于當(dāng)事人進行申請登記，而設(shè)立在縣一級這種便利是非常明顯的。

(四)設(shè)立時必須注意的幾個問題

1．要明確不動產(chǎn)登記機構(gòu)的職權(quán)和職責(zé)。根據(jù)《物權(quán)法》及相關(guān)法理可以得出不動產(chǎn)登記機構(gòu)的職權(quán)應(yīng)包括:①審查權(quán)。登記工作人員對申請人提供的材料進行實質(zhì)審查的權(quán)利。②調(diào)查權(quán)。登記工作人員可以對申請人進行詢問或在必要時進行實地查看的權(quán)利。③決定權(quán)。根據(jù)審查的結(jié)果給予登記或不登記的權(quán)利。

不動產(chǎn)登記機構(gòu)的職責(zé)包括:①對申請人提供的材料依法進行審查。②及時、準確地辦理登記。③及時頒發(fā)權(quán)屬證書。④當(dāng)發(fā)生登記錯誤或異議登記、變更登記的情形時，及時通知相對人。

2．要建立從業(yè)資格和職業(yè)準入制度。登記機構(gòu)統(tǒng)一以后必須保證登記人員的專業(yè)素質(zhì)能滿足登記工作的需要。登記工作者要具有從事登記服務(wù)工作應(yīng)具備的專門登記知識，以滿足不同登記的需要。不動產(chǎn)登記局應(yīng)制定嚴格的考核要求以錄取人員，而且在一定時期內(nèi)還要進行再次考核。登記工作人員還需具有良好的職業(yè)道德素質(zhì)，以提高不動產(chǎn)登記的水平。

3．要根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定及物權(quán)原理建立統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記程序制度。只有不動產(chǎn)登記程序的統(tǒng)一，不動產(chǎn)登記局才能進一步制定其內(nèi)部程序，才能有序地進行不動產(chǎn)登記，提高不動產(chǎn)登記機構(gòu)的辦事效率，節(jié)約登記成本。

4．要建立不動產(chǎn)登記信息的公開查閱制度。

不動產(chǎn)登記的目的就是公示，不動產(chǎn)權(quán)屬登記的一個重要作用是公示作用。這樣可以使雙方或多方的不動產(chǎn)交易公開化、透明化，更好地保護交易各方的利益，穩(wěn)定市場秩序。

5．要建立不動產(chǎn)登記局的責(zé)任賠償制度。若是由于登記錯誤、遺漏而給權(quán)利人造成損失，則不動產(chǎn)登記局應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其應(yīng)有的責(zé)任，對受損權(quán)利人進行賠償。登記局在承擔(dān)賠償責(zé)任后可以對有過錯的登記工作人員進行追償。建立不動產(chǎn)登記責(zé)任賠償制度可以保證登記的公平、公正，以便提高登記工作人員的水平。

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