周潤書

(東莞理工學院 工商管理學院，廣東東莞 523808)

以廣東省東莞市和江蘇省江陰市為代表，對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理進行比較研究具有重要的意義。原因有五:(1)東莞市是珠三角模式的代表，江陰市是蘇南模式的代表。(2)農(nóng)村集體資產(chǎn)的規(guī)模大，在全國是典型。(3)其收益是所在地區(qū)農(nóng)民收入重要組成部分。(4)其收入是所在地方財力重要組成部分，對地方經(jīng)濟影響大。(5)在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和城鎮(zhèn)化的雙重影響下，農(nóng)村村、組級集體資產(chǎn)管理遇到了前所未有的困難和挑戰(zhàn)，兩地都在探索如何轉(zhuǎn)型發(fā)展，相關的研究如下:劉水長認為珠江三角洲和蘇南兩地區(qū)是我國農(nóng)村集體資產(chǎn)分布最集中的地區(qū)，他對珠江三角洲與蘇南農(nóng)村集體資產(chǎn)管理方式不同點和相同點進行了比較研究［1］。王秀斌研究了中國農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的4種模式:蘇南模式、華西模式、珠江模式、南街模式，分析了每種模式的特點、好處、不足［2］。張笑寒比較研究了農(nóng)村土地股份合作制的4種模式:南海模式 (廣東)、桓臺模式 (山東)、蘇南模式、上海模式［3］。趙維清等比較研究了廣東、江蘇、遼寧、北京等四省 (市)的農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革情況，認為:農(nóng)村社區(qū)股份合作制改革應按照先易后難的方式，要根據(jù)自身的實際情況選擇合適的股份合作形式［4］。陳天寶對北京、廣東、上海、江蘇和浙江五省市的社區(qū)股份合作制改革情況進行了研究，從改制范圍、改革程序、產(chǎn)權(quán)界定等進行分析，提出恰當?shù)牟僮鞣椒ǎ?］。劉世英、馮治認為:華西的奇跡既是經(jīng)濟的奇跡，也是文化的奇跡。華西的成功離不開領頭人吳仁寶，由他形成了獨具華西特色的管理思想和理論。華西最具特色的是華西的“三制”——體制、機制、班子［6］。李秋陽從生產(chǎn)經(jīng)營上、產(chǎn)權(quán)制度上、組織管理制度上和公共服務上分別研究了東莞農(nóng)村集體經(jīng)濟面臨的諸多困境，并提出了相關建議對策［7］。

一、東莞市與江陰市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理模式比較研究

(一)東莞市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理模式

1．東莞市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理現(xiàn)狀及特點。改革開放以來，東莞市充分利用優(yōu)越的地理和人文優(yōu)勢，大力發(fā)展以廠房、土地等物業(yè)經(jīng)營為主的外向型經(jīng)濟，農(nóng)村集體經(jīng)濟迅速壯大。截至2010年，全市558個經(jīng)聯(lián)社 (村級)、2526個經(jīng)濟社(組級)，兩級集體總資產(chǎn)1228．20億，凈資產(chǎn)936．05億，村、組級集體總資產(chǎn)約占廣東省同級資產(chǎn)的三分之一 (不含深圳)，自設立統(tǒng)計指標以來，在廣東省地級市中一直排在第一位。經(jīng)營總收入143．38億，經(jīng)營純收入76．93億，收不抵支村 (村級)305個，比2009年增加50個①該數(shù)據(jù)來源于東莞市農(nóng)村集體管理資產(chǎn)辦公室。。

經(jīng)濟越是發(fā)展，管理越需要加強。近年來，東莞市從實現(xiàn)農(nóng)村反腐敗關口前移的高度，不斷加大管理力度、強化管理意識、完善管理制度、創(chuàng)新管理方式，使農(nóng)村集體資產(chǎn)管理工作逐步走上了“制度法規(guī)化、公開規(guī)范化、監(jiān)督民主化、手段科學化、檢查經(jīng)常化”的軌道，有關工作得到了中央、省、市領導的充分肯定。中紀委、農(nóng)業(yè)部和廣東省委、省政府先后在東莞市召開了現(xiàn)場會議，推廣東莞市實行村務公開、農(nóng)村會計委派制和農(nóng)村財會電算化的經(jīng)驗。

隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展，近幾年東莞市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體現(xiàn)出以下幾個特點:(1)集體資產(chǎn)總量更加雄厚，集體經(jīng)濟運行風險進一步降低;(2)集體收入重拾回升的趨勢，總收入和純收入都取得增長，并基本恢復到金融危機前的水平，但是，集體收入增長的基礎并不穩(wěn)固，動力不足;(3)集體分配開支大，全市收不抵支面擴大明顯;(4)欠發(fā)達村經(jīng)營狀況得不到改善，收不抵支程度加深。

2．東莞市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的優(yōu)勢。東莞市農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理主要經(jīng)營方式是通過提供土地、廠房和物業(yè)服務等收取租金。這種經(jīng)營模式能“旱澇保收”，避免產(chǎn)品、實業(yè)經(jīng)營的經(jīng)營風險，使東莞市農(nóng)村集體資產(chǎn)在較長時間內(nèi)保持了較高速度的持續(xù)增長。

(二)江陰市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理模式

1．江陰市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理現(xiàn)狀及特點。江陰市是無錫市下屬的一個縣級市，下轄243個村，包括譽為國內(nèi)第一村的華西村與聞名全國的周莊鎮(zhèn)、長江村等，2010年農(nóng)村集體總資產(chǎn)196．3億元，總收入23．9億元。2008年江陰市出臺了《關于進一步做強村級經(jīng)濟實力的意見》，引導各村發(fā)揮各自比較優(yōu)勢，實現(xiàn)集體經(jīng)濟多樣化發(fā)展。農(nóng)村集體資產(chǎn)管理有以下幾個特點:一是壯大特色產(chǎn)業(yè)。鼓勵華西、長江等工業(yè)強村加快工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級;鼓勵交通區(qū)位優(yōu)勢突出的村興辦專業(yè)市、做強生產(chǎn)性服務業(yè);鼓勵農(nóng)業(yè)資源豐富的村做強農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，全市特色專業(yè)村比例達44%。二市發(fā)展物業(yè)租賃經(jīng)濟。在征地過程中返還一定用地指標給村發(fā)展物業(yè)租賃經(jīng)濟;由市級財政下?lián)?000萬元專項資金幫助薄弱村建造標準廠房，建成后資產(chǎn)和收益歸薄弱村所有，每年為其增加收入40萬元。三是實行“能人興村”戰(zhàn)略。全市有1/3左右的村黨組織書記由優(yōu)秀企業(yè)家擔任，充分發(fā)揮優(yōu)秀企業(yè)家經(jīng)營能力強、協(xié)調(diào)能力強、帶富能力強的優(yōu)勢，增強農(nóng)村干部隊伍的活力與創(chuàng)造性②該數(shù)據(jù)來源于中共江陰市委農(nóng)村工作辦公室。。

2．江陰市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的優(yōu)勢。江陰市采取了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主組織資源的方式對集體資產(chǎn)進行管理，這種組織方式將優(yōu)秀的企業(yè)家和農(nóng)村集體資產(chǎn)結(jié)合起來，很快跨越了資產(chǎn)的原始積累階段，實現(xiàn)了江陰市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的領先發(fā)展，使得農(nóng)村集體資產(chǎn)得到很好的運營和管理，具有速度快、成本低的優(yōu)勢特征，農(nóng)村集體資產(chǎn)也發(fā)揮了資本積累的作用。這樣做的好處在于:(1)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可以從不多的農(nóng)村集體資產(chǎn)積累中獲取原始資本，從而帶來創(chuàng)業(yè)成本的節(jié)約;(2)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府可以利用其身份和信譽，為企業(yè)取得計劃外的資源，促進產(chǎn)品銷售和處理商務糾紛，并幫助管理人員規(guī)避來自于財產(chǎn)轉(zhuǎn)移和國家政策歧視方面的風險。

二、東莞市與江陰市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理異同比較分析

位于珠江三角洲的東莞市地理位置優(yōu)越，又是著名的僑鄉(xiāng)，村里港澳臺和外資企業(yè)眾多，被譽為“世界聞名的制造名城”，具有發(fā)展農(nóng)村集體租賃經(jīng)濟的硬條件。而江蘇省江陰市也因為采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的道路，使得江陰市以有效政府為基礎的農(nóng)村集體經(jīng)濟得到快速發(fā)展。

由于地理位置與經(jīng)濟條件的差異，東莞市與江陰市農(nóng)村集體資產(chǎn)發(fā)展道路所采取的政策不同。改革開放后，“三來一補”的外向型經(jīng)濟發(fā)展模式使得東莞市農(nóng)村經(jīng)濟得到迅速發(fā)展，不僅如此，東莞市的農(nóng)村城市化也在一定程度上加快了進程，集體土地得到批準后被大量征用，農(nóng)村集體利用征地所得到的款項，建設廠房和興辦物業(yè)，實行租賃經(jīng)營，由此，東莞市農(nóng)村集體資產(chǎn)總量得到迅速增長。與之相比，江陰市集體資產(chǎn)主要存在于鄉(xiāng)村集體企業(yè)中，靠的是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主的將優(yōu)秀企業(yè)家和農(nóng)村集體資產(chǎn)整合的基礎上開創(chuàng)經(jīng)營道路，為農(nóng)村集體資產(chǎn)積累原始資本。

除了在發(fā)展道路上所采取的方式不同之外，東莞市與江陰市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的不同點還體現(xiàn)在以下幾點:(1)對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的人才特別是村里發(fā)展領頭人重視程度和培養(yǎng)戰(zhàn)略不同。江陰市重視農(nóng)村集體資產(chǎn)管理人才，實行“能人興村”，招聘優(yōu)秀企業(yè)家，注意選拔和培養(yǎng)農(nóng)村發(fā)展領頭人，開展“鄉(xiāng)村學華西，農(nóng)村干部學吳仁寶”活動;而東莞市對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理村、組人才重視不夠，村干部主要通過選舉和任命，沒有一套完整的人才戰(zhàn)略。(2)對農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的文化建設重視程度不同。以江陰市華西村吳仁寶為代表，在抓農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的同時，注重集體經(jīng)濟管理的文化建設，如形成獨特的華西文化:“愛”、 “嚴”、 “正”、 “共”、 “孝”、“勤”文化;而東莞市村干部，由于受任期時間短 (一般三年)的客觀限制，對村集體經(jīng)濟發(fā)展考慮的多，對集體經(jīng)濟管理的文化建設考慮得較少。(3)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的推動力是兩個地區(qū)的根本區(qū)別所在，東莞市依靠社區(qū)農(nóng)民的強力推動，而江陰市則依靠各級政府的強力推動。(4)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)實現(xiàn)形式不同，東莞市集體資產(chǎn)是在產(chǎn)權(quán)個人化分割基礎上的集合行使，集體產(chǎn)權(quán)唯一實現(xiàn)形式是社區(qū)型 (村級)股份合作社，而江陰市集體產(chǎn)權(quán)實行社區(qū)政府所有，以企業(yè)型股份公司、社區(qū)型 (村級)股份合作社、土地股份合作社為共同實現(xiàn)形式，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)主管的企業(yè)型股份公司為主。(5)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理手段不同，東莞市主要依靠集體經(jīng)濟組織成員的民主監(jiān)督，通過村務公開和村民民主理財政策，讓更多的集體經(jīng)濟組織成員參與到農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理中來，而江陰市主要依靠各級政府建立農(nóng)村集體資產(chǎn)指導監(jiān)督機構(gòu)進行行政指導監(jiān)督。(6)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理重點的不同，東莞市重點在于由征地款項形成的各種集體資產(chǎn)的管理，而江陰市重點在于鄉(xiāng)村集體企業(yè)改制過程中形成的集體資金的管理。(7)農(nóng)村集體資產(chǎn)管理側(cè)重層次的不同，東莞市主要側(cè)重于村、組兩級資產(chǎn)的管理，而江陰市則主要側(cè)重于鄉(xiāng)級資產(chǎn)的管理。

除了上述分析比較的差異之外，東莞市與江陰市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理也存在著相同之處，那便是資產(chǎn)的運營效果和運營方式。從運營效果來看，兩個地區(qū)的農(nóng)村集體資產(chǎn)都較快持續(xù)增長，規(guī)模大，在全國是典型，對所在地農(nóng)民收入增加和地方經(jīng)濟的影響大。從資產(chǎn)運營方式來看，首先都是從過去的直接經(jīng)營，通過改制后逐步過渡到間接經(jīng)營;再者，就是從直接生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)品逐步過渡到為企業(yè)提供各種社會性、基礎性的服務。

三、東莞市與江陰市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理過程中存在的問題分析

(一)東莞市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理過程中存在的問題分析

1．發(fā)展模式局限性突出。改革開放以來，東莞市農(nóng)村村、組集體資產(chǎn)管理在不斷開拓創(chuàng)新，在實踐中結(jié)合當?shù)氐膶嵡?，逐步形成了物業(yè)經(jīng)營及分散發(fā)展的發(fā)展模式，這種模式對調(diào)動各方面的主觀能動性、迅速進行原始資本的積累起到強而有力的作用。但是隨著全球金融危機的影響，加上村里企業(yè)經(jīng)濟模式的轉(zhuǎn)變，這種發(fā)展模式的局限性日益突出，主要體現(xiàn)在以下幾點:(1)以轉(zhuǎn)讓土地和物業(yè)經(jīng)營為主的單一經(jīng)濟增速放緩，其發(fā)展難以為繼。多年來，東莞市農(nóng)村發(fā)展模式基本上沒有多大變化，以致集體經(jīng)濟對轉(zhuǎn)讓土地和興建物業(yè)發(fā)展路徑過度依賴，隨著東莞市可用土地資源日漸稀缺和采取緊縮用地政策，使用土地征款的道路受阻，資產(chǎn)收益率越來越低，增長后勁越來越弱。 (2)村、組級資產(chǎn)管理缺少規(guī)劃，得不到統(tǒng)籌發(fā)展，農(nóng)村集體資產(chǎn)趨向分散發(fā)展，導致效益下滑。(3)農(nóng)村集體經(jīng)濟由于受政府管理職能往基層下移、社會和環(huán)境整治向基層延伸的影響，公共事業(yè)性質(zhì)的開支和公益福利不斷增長，集體資產(chǎn)積累不斷減少，收不抵支，前景堪憂。

2．管理體制負面影響大。東莞市農(nóng)村集體經(jīng)濟采取了行政領導和經(jīng)濟聯(lián)社領導合一的方式，村民委員會既負責經(jīng)濟管理，又負責行政事務，集體經(jīng)濟組織既承擔股東的股份分紅，又承擔社區(qū)的公益福利費用，實行的是“三塊牌子，一套人馬”的領導體制。這一套管理體制，在一定程度上有利于減少管理成本、解決經(jīng)濟糾紛困難等問題，但是其負面影響也日益明顯，主要體現(xiàn)在以下幾點:(1)股權(quán)分配得不到預期效果，東莞市將集體資產(chǎn)劃分為集體股和個人股，從股權(quán)制度上規(guī)范分配關系，用意在于保障社區(qū)運作經(jīng)費和遏制過度分配。由于近年政策性開支大幅增加，集體股的收益不夠支付，不得不擠占個人股的收益或動用以前年度的積累，甚至向外舉債。隨著非股東村民和公益負擔項目的增加，因保留集體股而引發(fā)的集體資產(chǎn)所有權(quán)與收益權(quán)不對等的矛盾將越來越激烈。(2)村民自治制度村組干部變動頻繁、素質(zhì)參差不齊，股權(quán)只允許繼承不允許轉(zhuǎn)讓，導致集體經(jīng)濟形成了相對封閉的局限，難以突破戶籍界限實現(xiàn)經(jīng)營管理人才的引進，以及難以實現(xiàn)經(jīng)濟的聯(lián)合發(fā)展，使得集體經(jīng)濟經(jīng)營管理普遍在低水平徘徊，制約了集體經(jīng)濟的發(fā)展。(3)農(nóng)村集體經(jīng)濟正面臨著稅負加重的問題，近年來東莞市政府管理職能逐步往基層下移，社會和環(huán)境整治逐步向基層延伸，農(nóng)村集體經(jīng)濟承擔了本應由財政承擔的大量事務，卻享受不到相應的稅收分成。隨著租賃稅、房產(chǎn)稅的全面開征以及土地使用稅、所得稅的開征嶄露頭角，農(nóng)村集體經(jīng)濟正處于難以承受的“雙重稅負”的困境。

3．收不抵支范圍擴大化。改革開放以來，東莞市通過推動農(nóng)村工業(yè)化和城市化，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，形成了龐大的資產(chǎn)存量和收入規(guī)模。近年來，隨著形勢的發(fā)展變化，東莞市農(nóng)村集體經(jīng)濟收不抵支問題日益嚴重，呈現(xiàn)出以下特點:(1)范圍不斷擴大化。東莞市共有股份經(jīng)濟聯(lián)社(簡稱經(jīng)聯(lián)社，村級集體經(jīng)濟組織)558個，股份經(jīng)濟合作社 (簡稱經(jīng)濟社，組級集體經(jīng)濟組織)2526個，2005—2010年，東莞市收不抵支的經(jīng)聯(lián)社從230個增加至305個，占比從39．4%上升至54．7%，上升了15．3個百分點，收不抵支的經(jīng)濟社從809個增加至1027個，占比從33%上升至40．7%，上升了7．7個百分點。(2)程度日益加重。2005—2010年東莞市收不抵支村的平均資金缺口從 172．9萬元增加至 255．5萬元，增幅47．8%，村最大缺口從1813萬元增加至2636萬元;收不抵支組的平均資金缺口從41．4萬元增加至48萬元，增幅13．8%，組最大缺口從1214萬元減少為1082萬元。由于集體公益費用2/3以上由村承擔，村級的收支矛盾比組級更為突出。2010年，東莞市農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展史上首次出現(xiàn)整體收不抵支①該數(shù)據(jù)來源于東莞市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理辦公室。。

(二)江陰市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理過程中存在的問題分析

1．組織運營及認識度差。相比東莞市在2002—2007年全市已基本完成農(nóng)村股份合作制改革，江陰市農(nóng)村村級集體經(jīng)濟股份合作社、土地股份合作社改革比較晚，目前正在進行，還是一個新生事物，雖然進展較快、成效較好，但在改革和發(fā)展的過程中也存在著一些問題。

首先體現(xiàn)在組織運營層面，江陰市農(nóng)村村級集體經(jīng)濟股份合作社和土地股份合作社的章程、制度、標牌等有形的東西較為齊全，但存在著重組建、輕運行，重形式、輕效果的現(xiàn)象。組織管理松散，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督掛于口，惰于行，合作組織與成員的利益聯(lián)結(jié)也不夠密切。

其次體現(xiàn)在對組織的認識層面，一方面，少數(shù)農(nóng)村基層干部怕字當頭，熱情不高。怕困難，怕組建過程需要過細操作，傾注太多的人力和精力;怕失權(quán)，怕組建合作社后，透明度提高，削弱干部的支配地位，影響自身的利益;怕壓力，怕成立合作社后，農(nóng)民對分紅的期望日益提高，經(jīng)營的壓力日益增大;怕失穩(wěn)，怕成立合作社調(diào)整現(xiàn)有利益格局，造成社會的不穩(wěn)定。另一方面，部分農(nóng)民觀字當頭，參與不夠。一些農(nóng)民只關心組織的短期利益，更看重眼前的紅利分配，缺乏參與經(jīng)營、支持發(fā)展的主動性。

2．監(jiān)管機制缺乏可行性。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會事業(yè)的迅速發(fā)展，少數(shù)江陰市村“兩委”把主要的精力放在發(fā)展經(jīng)濟和招商引資上，而放松了農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)管;行政機構(gòu)變動也造成農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管缺失。少數(shù)鎮(zhèn)、村沒有完善實施農(nóng)村集體資產(chǎn)定期清查評估、占用管護責任、項目招投標、保值增值考核、民主決策處置、統(tǒng)一扎口監(jiān)管等機制;少數(shù)鎮(zhèn)政府、村委會分別代行鎮(zhèn)、村兩級合作經(jīng)濟組織職能，卻沒有健全規(guī)范的管理機制和完善的管理制度，造成農(nóng)村集體資產(chǎn)存在“無人管、無力管、無法管”的現(xiàn)象。

四、加強和完善東莞市與江陰市農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的建議

(一)創(chuàng)新農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的發(fā)展模式

大膽創(chuàng)新農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的發(fā)展模式，通過盤活集體資產(chǎn)，加快土地流轉(zhuǎn)，多方面培育新的農(nóng)村集體經(jīng)濟增長點。具體來說，可以從5個方面進行，即農(nóng)村發(fā)展的5個新發(fā)動機:(1)利用“三舊改造”改造出的一些建設用地。即把舊城鎮(zhèn)、舊村莊、舊廠房這些城市“瘡疤”變成亮點，化腐朽為神奇，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。因為對于許多村、組來說，新的建設用地沒有，閑置的土地有限，最現(xiàn)實的就是通過“三舊改造”，獲得建設用地。而土地是農(nóng)村最主要經(jīng)濟資源。(2)村企合作進行資源開發(fā)。最佳方式是由村、組將土地折價入股所在地的企業(yè)，由村、組將所用的土地辦證，轉(zhuǎn)成村里建設用地，并據(jù)此持續(xù)獲得收益。(3)鎮(zhèn)、村統(tǒng)籌項目開發(fā)。由所在鎮(zhèn)出資建設廠房等項目，建成后轉(zhuǎn)租村、組。村、組保底分成收益。(4)進行信托投資。村、組的征地款及閑置資金集中委托東莞市信托投資公司進行集中投資，以取得較高的投資收益。 (5)村、組經(jīng)濟參股市屬的基礎設施項目，分享城鎮(zhèn)化成果。參股市屬的道路、燃氣、供水、供電、金融等基礎設施項目，獲得穩(wěn)定、較高收益，努力創(chuàng)造集體經(jīng)濟新的增長點。

要發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，精心篩選一批運行質(zhì)量高、綜合效益好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮墓歉身椖浚鳛榘l(fā)展壯大農(nóng)村集體資產(chǎn)的著力點。

(二)剝離村級集體的社區(qū)財政負擔，實行村社兩賬的獨立核算

按照有利于整合資源，提升公共管理水平的原則，推進大城管、大環(huán)衛(wèi)、大治安建設，將農(nóng)村社區(qū)外的環(huán)境衛(wèi)生、綠化美化、公共設施維護等公共服務，交給鎮(zhèn)街公用事業(yè)部門統(tǒng)一管理。設立村級政務服務中心，承擔原農(nóng)村社區(qū)內(nèi)的治安、環(huán)衛(wèi)、公共設施維護等公共服務和政府行政管理職能。政務服務中心的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費和社會管理經(jīng)費由鎮(zhèn)街財政全面統(tǒng)籌負擔。建議設置一定時間段作為過渡期，過渡期內(nèi)，市鎮(zhèn)財政給予經(jīng)費補助，集體經(jīng)濟組織提供集體股收益的一定比例作為經(jīng)費支持。建議政府相關工作部門要求政務服務中心協(xié)助或承辦的臨時性、非常規(guī)性管理工作，全面實行“費隨事轉(zhuǎn)”或“政府購買服務”，為基層開展專項工作提供資金支持。

按照現(xiàn)行自治組織與經(jīng)濟組織的權(quán)責，督促指導村級界定經(jīng)費來源和費用承擔，獨立核算村(居)委會行政賬和村級聯(lián)合社經(jīng)濟賬。村級集體經(jīng)營性收支統(tǒng)一劃歸經(jīng)濟賬，集體股分紅、財政補助等收入和公共管理、公益福利等支出統(tǒng)一劃歸行政賬。明晰細化兩賬核算范圍和收支項目，嚴格按章程和制度進行分配開支，嚴禁隨意擠占資金行為，確保集體資金在規(guī)定范圍和項目內(nèi)合理使用。

(三)改革農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體制

改革農(nóng)村集體資產(chǎn)管理體制，首先進一步深化農(nóng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)制度改革，增強集體經(jīng)濟組織活力，實現(xiàn)制度創(chuàng)新，真正成為產(chǎn)權(quán)明晰、農(nóng)民入股、主體多元、充滿生機和活力的市場主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要打破產(chǎn)權(quán)封閉、區(qū)域封閉的格局，實現(xiàn)開放式經(jīng)營，堅持實施資本引進和資本跟進戰(zhàn)略，積極推進高起點、大范圍、寬領域的資產(chǎn)重組，實現(xiàn)投資主體和經(jīng)營方式的多元化。優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟的投資結(jié)構(gòu)，提高資金使用效益，抓住發(fā)展機遇，大力培育符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新型工業(yè)發(fā)展方向的主導產(chǎn)業(yè)，增強農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展能力。

建立現(xiàn)代企業(yè)制度，是集體經(jīng)濟運營體制改革的一個重要方向。按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，積極推進農(nóng)村集體企業(yè)改革，集體獨資企業(yè)可以實行股份制、股份合作制或其他形式的合資合作經(jīng)營，也可以進行租賃或拍賣。農(nóng)村集體資產(chǎn)的拍賣必須經(jīng)過該集體經(jīng)濟組織成員大會或成員代表大會的討論決定，并處理好債務債權(quán)，堅持公開、公平、公正的原則，拍賣所得資金屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，用于償還債務、投入優(yōu)勢企業(yè)或投資新辦企業(yè)，也可以用于該集體經(jīng)濟組織成員的社會保障支出。然而，值得注意的一點是，在公共財政沒有全面覆蓋到社區(qū)之前，不宜將農(nóng)村社區(qū)型股份合作制急于改為公司，否則，稅務部門按照相關稅法對其收稅，而社區(qū)型股份合作制改制的公司仍要承擔其他公司所不需要承擔的社區(qū)公共開支，使得農(nóng)村集體經(jīng)濟承擔雙重的資產(chǎn)支出責任。

(四)加強農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的宣傳教育

宣傳教育要到位，要多途徑、多層次、多形式開展宣傳教育，形成共建共享農(nóng)村集體資產(chǎn)的社會氛圍。要加強基層干部教育，認識農(nóng)村村級集體經(jīng)濟股份合作社、土地股份合作社的重要意義，走出思想誤區(qū)。要把農(nóng)村村級集體經(jīng)濟股份合作社、土地股份合作社作為工作的重要職責、富民的重要途徑;作為督促干部管好權(quán)、用好權(quán)的制度保障，化壓力為動力，促進集體經(jīng)濟更好更快地發(fā)展;作為維護社會和諧穩(wěn)定的重要內(nèi)容，陽光操作，消除社會矛盾隱患。要積極培育農(nóng)民主動參與和民主管理的意識，重視合作組織發(fā)展的長遠利益，認識到共建才能共享，讓農(nóng)民真正成為合作組織的主人。

此外，還要提供專業(yè)培訓，著重培養(yǎng)一批懂技術、善經(jīng)營、會管理的帶頭人，并定期組織農(nóng)業(yè)專家教授、農(nóng)業(yè)科技人員等為合作組織成員傳授技術、答疑解惑，從而提高合作組織的發(fā)展水平。要加強管理指導，利用現(xiàn)代物質(zhì)條件、現(xiàn)代科學技術、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、現(xiàn)代經(jīng)營形式、現(xiàn)代發(fā)展理念等進一步科學規(guī)范合作組織，達到標準化生產(chǎn)、品牌化經(jīng)營，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

(五)加大農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管機制

當前要進一步加快農(nóng)村集體資產(chǎn)管理的立法工作，做到依法管理，嚴厲打擊農(nóng)村基層組織中的腐敗現(xiàn)象，切實維護農(nóng)民的合法權(quán)益，真正建立起一套運轉(zhuǎn)正常的農(nóng)村集體資產(chǎn)管理與監(jiān)管機制。

首先，建立集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和登記制度，在所有權(quán)界定中要劃清集體資產(chǎn)、國有資產(chǎn)以及其他資產(chǎn)的界限，認真解決各種因素引起的產(chǎn)權(quán)糾紛，進而對集體所有的資產(chǎn)進行全面的登記、清產(chǎn)核資、發(fā)放產(chǎn)權(quán)證書，作為開展經(jīng)濟活動的依據(jù)。其次是建立集體資產(chǎn)流轉(zhuǎn)和評估管理制度，凡是涉及到集體資產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)轉(zhuǎn)移的事項，均要嚴格履行民主討論、開展評估和向上一級集體資產(chǎn)管理機構(gòu)申報的程序。再次，要建立完善集體資產(chǎn)審計和年鑒報告制度，以切實掌握資產(chǎn)的使用效率和經(jīng)濟效益，了解集體資產(chǎn)增減變化和保值狀況，并認真抓好農(nóng)村干部離任審計、熱點問題專項審計、專案審計等工作，切實維護好農(nóng)村集體利益，防止集體資產(chǎn)的流失。最后，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織要完善民主理財小組，定期召開民主理財會議，凡是涉及到農(nóng)村集體資產(chǎn)運營和管理等與群眾利益密切相關的重大事項都要由村民代表大會討論，避免項目盲目投資建設。實行民主管理、民主決策、民主監(jiān)督，這樣才能為發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟提供良好的內(nèi)部治理環(huán)境。

(六)扶持農(nóng)村集體資產(chǎn)管理薄弱村、組

扶持農(nóng)村集體資產(chǎn)管理薄弱村組，壯大農(nóng)村集體資產(chǎn)，主要措施有以下幾個方面:(1)加強組織領導，凝聚扶貧幫困合力。成立扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟薄弱村工作領導小組，由主要領導任組長，機關有關部門負責人為成員，統(tǒng)籌農(nóng)村扶貧工作。領導小組下設辦公室，負責扶貧工作的具體事宜，扶持工作需要出臺相應的幫扶政策措施，明確具體的扶持工作目標。同時，領導干部都要開展走村進戶活動，幫助解決薄弱村發(fā)展中的實際問題。(2)深化結(jié)對掛鉤，構(gòu)建社會幫扶體系。承擔結(jié)對掛鉤任務的機構(gòu)部門和骨干企業(yè)，要堅持定期不定期深入基層走訪調(diào)研，了解村情民意，探討發(fā)展路子，積極發(fā)揮自身優(yōu)勢，加大資金、科技、項目、政策等扶持力度，對薄弱村基礎設施和社會公益事業(yè)建設給予力所能及的資助，幫助薄弱村培育長效增收機制。(3)控減村級負擔，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度。重視幫助薄弱村解其燃眉之急，不僅需要在生產(chǎn)性投入方面設立財政專項補助，還要對涉及村級組織正常運轉(zhuǎn)的一些項目安排財政專項補助，以減輕村級負擔，緩解村級收支矛盾壓力。保持扶持政策的長期性和穩(wěn)定性，把農(nóng)村公益事業(yè)和公共設施建設納入市鎮(zhèn)財政重點支持范圍。在村級集體“社區(qū)財政”負擔未剝離前，繼續(xù)實施公共管理支出市財政補助政策，并提高扶持標準、擴大扶持范圍，切實減輕村集體收不抵支壓力。探索由市鎮(zhèn)兩級共同承擔原由村級承擔的農(nóng)民養(yǎng)老保險保費部分，減輕農(nóng)村集體社保公益負擔。

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