劉芳佳

（西南大學(xué)法學(xué)院，重慶 400715）

新農(nóng)保與城保［1］的銜接制度研究

劉芳佳

（西南大學(xué)法學(xué)院，重慶 400715）

在社會(huì)保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的大背景下，新農(nóng)保與城保制度的銜接問題日益凸現(xiàn)出來。新農(nóng)保和城保制度銜接是新農(nóng)保與其他諸多制度銜接命題的重中之重，通過分析兩者銜接制度建設(shè)的必要性和對(duì)新農(nóng)保與城保制度比較，提出兩者銜接制度的目標(biāo)、原則和具體的操作方式。

新型農(nóng)村合作養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；銜接制度

作為解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的重要舉措,新農(nóng)保發(fā)揮了重要作用，但新農(nóng)保在其銜接制度建設(shè)上仍是空白。作為“候鳥型”的農(nóng)村流動(dòng)勞動(dòng)力（大多是農(nóng)民工）流動(dòng)于城鄉(xiāng)之間，而《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》的出臺(tái)并沒有填補(bǔ)城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移的空白，解決新農(nóng)保與城保制度之間的銜接問題極具緊迫性。只有建立具體的新農(nóng)保與城保的銜接制度，才能有效解決新農(nóng)保制度的可持續(xù)發(fā)展問題。

一、必要性分析

（一）農(nóng)民工現(xiàn)象將長(zhǎng)期存在

農(nóng)村流動(dòng)勞動(dòng)力（農(nóng)民工和失地農(nóng)民）既不同于農(nóng)村居民，也不同于城市居民。他們往往是農(nóng)村精英，但生活在城市底層，被包括社會(huì)保障制度等在內(nèi)的面向城鎮(zhèn)居民的相關(guān)制度所排斥。比如養(yǎng)老保險(xiǎn)，重慶綦江縣委書記王越說：“對(duì)農(nóng)民工而言，更加發(fā)現(xiàn)如此熟悉的城市并不屬于自己：不能享受城市最低生活保障、醫(yī)療保險(xiǎn)和公共福利，不能申請(qǐng)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房”。我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力流入城鎮(zhèn)成為農(nóng)民工，不僅數(shù)量巨大，而且增長(zhǎng)迅速。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)分析表明，“目前最新的人口普查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)流動(dòng)性人口數(shù)量為2.61億人（確切數(shù)為26139萬），比10年前增長(zhǎng)1.17億，增速為81.03%。不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口（農(nóng)村戶口占大多數(shù)）為221426652人，比10年前增長(zhǎng)了1億人，增速為82.89%”［2］?！坝嘘P(guān)專家研究認(rèn)為，到2020年乃至更長(zhǎng)時(shí)間，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)的情況下，我國(guó)的城鎮(zhèn)化將經(jīng)歷一個(gè)高速發(fā)展的時(shí)期，城鎮(zhèn)化水平年均增長(zhǎng)率應(yīng)不低于1%。但即便屆時(shí)達(dá)到專家預(yù)測(cè)的城鎮(zhèn)化程度，2020年我國(guó)城鎮(zhèn)化水平也只能達(dá)到57%左右。實(shí)際上，我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程還受到土地、資金、城鄉(xiāng)社會(huì)保障資源等方面的制約，要達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的水平更為困難”［3］。因此，可以斷定，我國(guó)的城鎮(zhèn)化將是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，農(nóng)村流動(dòng)勞動(dòng)力在我國(guó)也必將是一個(gè)長(zhǎng)期的歷史現(xiàn)象。另外，據(jù)預(yù)計(jì)到2030年，我國(guó)失地農(nóng)民將增至1.1億，他們都有一個(gè)典型特點(diǎn)—?jiǎng)?wù)農(nóng)無地、上班無崗、保障不足。所以我們要立足大部分農(nóng)村流動(dòng)勞動(dòng)力難以城市化的現(xiàn)實(shí)，有效解決新農(nóng)保與城保的銜接問題，從而打破養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“碎片化”格局。

（二）國(guó)家相應(yīng)法律或政策規(guī)定缺乏

“目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的開展主要依靠國(guó)務(wù)院及其部門的有關(guān)通知等政策性文件，規(guī)范性的法律文件較少”［4］?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》的出臺(tái)是我國(guó)社會(huì)保障發(fā)展史上最重要的里程碑，但其內(nèi)容非常不均衡，依然是以城鎮(zhèn)人口為絕對(duì)重點(diǎn)，涉及農(nóng)民權(quán)利的只有一兩句指導(dǎo)性的條文。如《社會(huì)保險(xiǎn)法》第9條規(guī)定：“職工應(yīng)當(dāng)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”?？梢姡攫B(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)于職工是強(qiáng)制性的，但對(duì)于廣大的農(nóng)民沒有規(guī)定相應(yīng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)措施?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第95條規(guī)定：“進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村居民依照本法規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)”?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》第96條規(guī)定：“征收農(nóng)村集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)足額安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，按照國(guó)務(wù)院規(guī)定將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度”。雖然從以上《社會(huì)保險(xiǎn)》的有關(guān)規(guī)定當(dāng)中把農(nóng)民工和失地農(nóng)民納入其調(diào)整范圍，但涉及很多需要法律明確的核心問題，都“由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”或“由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定”，這樣一來，各地方自行其政，實(shí)際上按照有些地方的做法，農(nóng)民工和失地農(nóng)民的社會(huì)保障水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)職工?！氨热绯擎?zhèn)企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)原則上不以戶籍為界限，而是以職業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)廣大農(nóng)民工也同樣適用，但在流動(dòng)時(shí)戶籍仍是保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移續(xù)接的重要約束”［5］。所以說，不管《社會(huì)保險(xiǎn)法》把農(nóng)民工和失地農(nóng)民納進(jìn)與否，戶籍制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系在城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移續(xù)接問題都會(huì)對(duì)農(nóng)村流動(dòng)勞動(dòng)力的養(yǎng)老保障產(chǎn)生約束。所以只有建立新農(nóng)保與城保的銜接制度，才能保證農(nóng)村流動(dòng)勞動(dòng)力自由地選擇養(yǎng)老保障。

2009月2 月5 日，《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》（草案）正式向社會(huì)公開征求意見。雖然向公眾公開的僅僅是其摘要，但關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的焦點(diǎn)問題有所涉及，如新農(nóng)保與城保選擇問題。按照“辦法”的制度設(shè)計(jì)，與用人單位建立勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工必須參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)，且不允許退保；同時(shí)可以選擇參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。參加城保滿15年以上的，與城鎮(zhèn)職工享有同等養(yǎng)老權(quán)益；不滿15年的，又沒參加新農(nóng)保的，一次性支付其個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。參加城保不滿15年，但參加了新農(nóng)保的，個(gè)人賬戶轉(zhuǎn)入戶籍地的新農(nóng)保制度，享受新農(nóng)保待遇。這樣的規(guī)定過于粗糙，對(duì)新農(nóng)保與城保銜接問題也未作出明確的規(guī)定。如參加城保超過15年，但沒有參加新農(nóng)保，又希望回農(nóng)村養(yǎng)老；參加城保超過15年，并參加新農(nóng)保，又希望在城市養(yǎng)老；參加城保不足15年，并參加新農(nóng)保的。他們?cè)诔鞘蟹e累的資金如何轉(zhuǎn)移到新農(nóng)保中？在新農(nóng)保積累的資金如何轉(zhuǎn)移到城保中？對(duì)于這些一系列的銜接問題，仍是空白。

2009年12 月22 日，《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》的出臺(tái)，為城保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)奠定了基礎(chǔ)，但對(duì)于城鄉(xiāng)地區(qū)之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)移問題沒有規(guī)定，即新農(nóng)保與城保銜接仍是空白。比如勞動(dòng)者跨統(tǒng)籌地區(qū)流動(dòng)時(shí)，社會(huì)統(tǒng)籌基金只轉(zhuǎn)移單位繳費(fèi)的12%部分，8%留在轉(zhuǎn)出地，轉(zhuǎn)出地是凈受益者，相應(yīng)的8%的損失就要由轉(zhuǎn)入地和勞動(dòng)者來承擔(dān)，除非中央政府能夠補(bǔ)貼這部分損失。尤其是農(nóng)民工呈現(xiàn)明顯地從中西部落后地區(qū)向東部發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，當(dāng)他們無法滿足15年的最低繳費(fèi)年限時(shí)，中西部地區(qū)最終將成為轉(zhuǎn)入地，東部地區(qū)成為轉(zhuǎn)出地。城保與新農(nóng)保的銜接政策沒有出臺(tái)，意味著即使是個(gè)人賬戶部分，農(nóng)民工也要等達(dá)到退休年齡后才能一次性領(lǐng)取。另外，“與城鎮(zhèn)養(yǎng)老制度相對(duì)應(yīng)的是新農(nóng)保，后者與戶籍制度高度相關(guān)，這也是此次轉(zhuǎn)續(xù)流程設(shè)計(jì)中需要考慮的一個(gè)因素”［6］。在城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法中，對(duì)于符合退休條件但各地繳費(fèi)都未滿10年的退休者，需要到戶籍所在地申領(lǐng)養(yǎng)老金，這尤其凸顯了大城市戶口的價(jià)值，因?yàn)閷?duì)于許多農(nóng)民工來說，很難在一個(gè)地方繳費(fèi)滿10年，因此，只能回到自己戶籍所在地申領(lǐng)，但養(yǎng)老卻可能不在戶籍所在地。幾句強(qiáng)烈戶籍色彩的規(guī)定和新農(nóng)保與城保銜接政策的缺失都將制約社會(huì)保障的改革。

不管是從我國(guó)農(nóng)村流動(dòng)人口的現(xiàn)狀還是從相關(guān)立法及政策趨向上看，建立新農(nóng)保與城保的銜接制度都是非常必要的。

二、現(xiàn)有模式分析

新農(nóng)保與城保相同點(diǎn)表現(xiàn)在都是出于社會(huì)保障的普遍原則，強(qiáng)調(diào)“?；?、廣覆蓋”，新農(nóng)保采用“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶”模式與城保“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶”的模式有異曲同工之處。而兩者的區(qū)別表現(xiàn)在：保障對(duì)象不同，前者是農(nóng)村居民群體，而后者保障的是城鎮(zhèn)就業(yè)群體；在強(qiáng)制力上，前者強(qiáng)調(diào)自愿原則，而后者強(qiáng)調(diào)強(qiáng)制性；在政策彈性上，前者有彈性，表現(xiàn)在繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)上，而后者則無；另外在籌資結(jié)構(gòu)上，前者由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼構(gòu)成，后者由個(gè)人繳費(fèi)和用人單位構(gòu)成，無政府補(bǔ)貼；在立法層次上，相對(duì)于城保的立法層次來說，農(nóng)保就低得多。值得一提的是，目前二者在保障水平上存在較大的差異。城保中社會(huì)統(tǒng)籌部分由各省根據(jù)本省上年度平均職工工資的20%進(jìn)行給付，中央財(cái)政每年有大量預(yù)算用于職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)助。根據(jù)人力資源和社會(huì)保障發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)的數(shù)據(jù)，“2010年，全國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入13420億元，比上年增長(zhǎng)16.8%，其中征繳收入11110億元，比上年增長(zhǎng)16.5%；基金支出10555億元，比上年增長(zhǎng)18.7%。年末基金累計(jì)結(jié)存15365億元。各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金1646億元 （其中中央財(cái)政補(bǔ)貼1326億元），2010年參保的離退休人員6299萬人”［7］。相當(dāng)于平均每位離退休人員從財(cái)政那里獲得2890元養(yǎng)老金補(bǔ)貼。相比而言,國(guó)家財(cái)政對(duì)新農(nóng)保投入有限，新農(nóng)保規(guī)定符合條件的老人每人每年僅660元。總的來說，由于我國(guó)這種二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)的特殊性，限于現(xiàn)階段生產(chǎn)力的發(fā)展水平，農(nóng)保必然不同于城保。

實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保與城保的有效銜接，主要是以農(nóng)村流動(dòng)勞動(dòng)力即農(nóng)民工和失地農(nóng)民為對(duì)象。從當(dāng)前的實(shí)踐看，對(duì)于農(nóng)村流動(dòng)勞動(dòng)力（針對(duì)農(nóng)民工）參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)主要有以下幾種模式：

一是“進(jìn)城”模式，即與城鎮(zhèn)職工適用同一的城保制度（如廣東省和深圳市）。這種模式采取社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的形式，明確個(gè)人賬戶可以轉(zhuǎn)移，統(tǒng)籌部分只能在達(dá)到領(lǐng)取養(yǎng)老金條件后，按月發(fā)放，并不能跨統(tǒng)籌區(qū)轉(zhuǎn)移。這種模式具有不足之處：首先，“養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)與繳費(fèi)比例在一定程度上抑制了農(nóng)民工和用人單位參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的積極性”［8］。各地繳費(fèi)比例的不同會(huì)影響到農(nóng)民工的合理流動(dòng)，影響到企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)；其次，在統(tǒng)籌方面，農(nóng)民工跨統(tǒng)籌區(qū)轉(zhuǎn)移時(shí)不能像城鎮(zhèn)職工一樣統(tǒng)籌部分得到承認(rèn)；另外，該模式具有一定的不可銜接性，主要體現(xiàn)在退休年齡上。

二是“返鄉(xiāng)”模式，即將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。這種模式按照新農(nóng)保保障模式、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及待遇計(jì)發(fā)等方面執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。該模式門檻較低，但是這種模式現(xiàn)在仍在試點(diǎn)中，與“進(jìn)城”模式一樣都沒有充分尊重農(nóng)民工對(duì)城市建設(shè)的貢獻(xiàn)，也沒有在尊重“農(nóng)民工”意愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

三是單獨(dú)建制模式，即單獨(dú)為農(nóng)民工設(shè)立新的綜合社會(huì)保險(xiǎn)制度（如上海）。該模式通過政府行政部門統(tǒng)一管理，綜合保險(xiǎn)基金實(shí)行集中管理、單獨(dú)立戶、?？顚Ｓ?。這種模式能夠較好地解決農(nóng)民工的工傷保險(xiǎn)和住院醫(yī)療保障問題，繳費(fèi)費(fèi)率也比城鎮(zhèn)職工的低。但“這種綜合模式?jīng)]有專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶，并且與目前城鎮(zhèn)的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式存在巨大差別，所以制度銜接能力較差”［9］。這種模式在很大程度上限制了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，由于社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系不能接續(xù)，職工的社會(huì)保障權(quán)益受損。

這三種模式共同的問題是，制度設(shè)計(jì)缺乏靈活性和開放性。在其他地區(qū)沒有相應(yīng)的制度與其銜接，不適應(yīng)農(nóng)民工的流動(dòng)性，并會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民工退保現(xiàn)象增加。目前國(guó)內(nèi)各界對(duì)于中國(guó)社保體制走向統(tǒng)一已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，只是在實(shí)現(xiàn)途徑上存在分歧，這三種模式與“一元制”的理念是相悖的。另外，從上述《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法》（草案）、《指導(dǎo)意見》等今年來國(guó)家頒布的相關(guān)文件、草案、征求意見看，國(guó)家決策層放棄為農(nóng)民工單獨(dú)建制，國(guó)家決策層認(rèn)為國(guó)家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)包括城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，且對(duì)于實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一社保應(yīng)分步走，應(yīng)針對(duì)不同人群分別建制，實(shí)現(xiàn)社保全覆蓋，然后再逐步融合，并且力求避免“碎片化”。

三、政策建議

隨著農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化、非農(nóng)化及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程的加速推進(jìn)，對(duì)新農(nóng)保制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的轉(zhuǎn)移接續(xù)提出了迫切要求。當(dāng)農(nóng)村勞動(dòng)力因轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)職工等農(nóng)轉(zhuǎn)非因素或遷往其他地區(qū)而脫離農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系時(shí)，為避免其養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶不能順利銜接的問題出現(xiàn)，建議各地政府應(yīng)創(chuàng)造條件探索實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，逐步建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系?！坝斜匾诨鸸芾砩咸岣咿r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，在經(jīng)辦管理上加強(qiáng)與職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整合，以進(jìn)城務(wù)工人員和失地農(nóng)民為重點(diǎn)對(duì)象，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保與城保的有效銜接”［10］。

（一）目標(biāo)、原則

新農(nóng)保與城保銜接制度的目標(biāo)就是通過新農(nóng)保與城保有效銜接,保障農(nóng)村流動(dòng)勞動(dòng)力的養(yǎng)老權(quán)益，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保障制度。

新農(nóng)保與城保的銜接制度應(yīng)確定以下原則：第一，公平原則。銜接制度必須確保養(yǎng)老保險(xiǎn)金的公平分配，不能因?yàn)椤稗r(nóng)民工”身份而降低待遇標(biāo)準(zhǔn)，侵犯農(nóng)民工養(yǎng)老權(quán)益。例如新農(nóng)保與城保可雙向轉(zhuǎn)換，但不能同時(shí)享受，要有效避免制度待遇重復(fù)的問題。第二，經(jīng)濟(jì)效率原則。任何制度在建立、執(zhí)行的過程中都會(huì)考慮成本的高低問題，新農(nóng)保也不例外，在構(gòu)建新農(nóng)保與城保銜接制度時(shí)，應(yīng)以最低成本取得最高效益，有效保證新農(nóng)保與城保養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的轉(zhuǎn)、接、并、續(xù)。第三，制度統(tǒng)一原則。養(yǎng)老保障的最終形式是實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，各地實(shí)行的新農(nóng)保本來就有“碎片化”的趨勢(shì)，新農(nóng)保制度與城保制度的銜接上，對(duì)于農(nóng)民工，只要不參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)，就應(yīng)被新農(nóng)保制度所覆蓋，而不應(yīng)該建立獨(dú)立制度。第四，簡(jiǎn)單透明原則。該銜接制度只有越簡(jiǎn)單透明，才越容易推廣，跟上新農(nóng)保制度施行的步伐。

（二）具體建議

1、對(duì)象

本銜接制度適用于參加城保制度的農(nóng)民工和參加新農(nóng)保制度的農(nóng)村戶籍人員。已經(jīng)按國(guó)家規(guī)定領(lǐng)取城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的農(nóng)民工,或者已經(jīng)男年滿60周歲、女年滿50周歲農(nóng)村戶籍人員,不再轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。

筆者認(rèn)為，對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行分類，如長(zhǎng)期打算在城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工參加城保，季節(jié)性臨時(shí)工參加新農(nóng)保，一時(shí)拿不定主意的農(nóng)民工，可以任選其一的規(guī)定不具合理性。首先前兩種“進(jìn)城”、“返鄉(xiāng)”的情況都具有剝奪性的嫌疑，從一定程度上剝奪了農(nóng)民工自由選擇的權(quán)利。其次，對(duì)于長(zhǎng)期、季節(jié)性臨時(shí)工也不好作出準(zhǔn)確界定。再次，農(nóng)民工在作出參加城?；蛐罗r(nóng)保時(shí)，對(duì)于自身的支付能力是有一定知曉的，政策規(guī)定不能硬性劃定他們應(yīng)該參加城?；蛐罗r(nóng)保制度。另外，只要做好新農(nóng)保與城保制度的銜接，如個(gè)人養(yǎng)老信息全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，就可以解決上述硬性規(guī)定的問題。

2、基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人繳費(fèi)

前文所述，新農(nóng)保采用“基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶”模式．與城市職工基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶”的模式有異曲同工之處。建議新農(nóng)保提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金給付水平。財(cái)政按上一年農(nóng)民人均純收入的20%進(jìn)行補(bǔ)貼，農(nóng)民個(gè)人也按上年純收入的8%繳納養(yǎng)老費(fèi)?！霸谀Ｊ缴蠈?shí)現(xiàn)了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)接。雖然保障水平不能與城鎮(zhèn)職工保障水平相比，但是基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率、個(gè)人繳費(fèi)率都相同，從某種程度上更符合農(nóng)民對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求，而且實(shí)現(xiàn)了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的相對(duì)公平?？s小與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保障水平的差距，有利于政府提供的基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)，有利于社會(huì)保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”［11］。這樣的修改在形式上實(shí)現(xiàn)了新農(nóng)保與城保的對(duì)接；這種給付標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民純收入掛鉤，和經(jīng)濟(jì)發(fā)展想適應(yīng)，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也是與農(nóng)民的收入掛鉤，隨收入增加而增加。另外，這樣的修改與國(guó)家財(cái)力和農(nóng)民收入增長(zhǎng)是相符合的，具有一定的可行性。

3、養(yǎng)老關(guān)系、資金轉(zhuǎn)移

堅(jiān)持養(yǎng)老關(guān)系和養(yǎng)老資金一并轉(zhuǎn)移、統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶均轉(zhuǎn)移。

實(shí)行城保到新農(nóng)保的銜接。參加城保農(nóng)民工在城鎮(zhèn)之間跨省流動(dòng)就業(yè)參保的,按照《暫行規(guī)定》辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)。返回農(nóng)村就業(yè)或務(wù)農(nóng)的,由城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系所在地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)將城保的關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)到本人戶籍所在地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)新農(nóng)保的關(guān)系上。對(duì)于參加城保滿15年的，均享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇；對(duì)于未滿15年的，將城保賬戶的資金轉(zhuǎn)入新農(nóng)保賬戶：其統(tǒng)籌賬戶中財(cái)政補(bǔ)貼部分計(jì)入新農(nóng)保的統(tǒng)籌賬戶，單位與個(gè)人繳納部分（24%）計(jì)入新農(nóng)保的個(gè)人賬戶。

實(shí)行新農(nóng)保到城保的銜接。養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系由新農(nóng)保養(yǎng)老關(guān)系所在地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)將新農(nóng)保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)到城鎮(zhèn)戶口所在地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)城保的關(guān)系上。對(duì)于參加新農(nóng)保滿15年的，享受新農(nóng)保保險(xiǎn)待遇；對(duì)于未滿15年的，將新農(nóng)保賬戶的資金轉(zhuǎn)入城保賬戶：其統(tǒng)籌賬戶資金計(jì)入城保統(tǒng)籌賬戶，個(gè)人賬戶資金計(jì)入城保的個(gè)人賬戶。

4、重復(fù)參保繳費(fèi)問題

農(nóng)村戶籍人員同期不能同時(shí)參加新農(nóng)保和城保制度。如果參加城保和新農(nóng)保都超過15年的，可同時(shí)享受城保和新農(nóng)保的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇；如果兩者其一滿15年，另一種未滿15年，享受滿15年所屬的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，未滿15年所屬的養(yǎng)老金清退給個(gè)人；兩者都未滿15年的，可協(xié)商本人保留其中一個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,清退另外的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。如保留的是城保關(guān)系,則由轉(zhuǎn)入地清退本人農(nóng)保個(gè)人賬戶中的個(gè)人繳費(fèi)部分本息額,財(cái)政補(bǔ)助劃入個(gè)人賬戶中的部分不能清退個(gè)人,并入基金統(tǒng)一管理。如保留的是新農(nóng)保關(guān)系,則由轉(zhuǎn)入地清退本人城保中個(gè)人賬戶和單位繳費(fèi)部分并入新農(nóng)保的個(gè)人賬戶。

5、轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)辦理

由用人單位或參保人員向新參保地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的書面申請(qǐng),并提交原參保地參保繳費(fèi)憑證。新參保地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在15個(gè)工作日內(nèi),審核轉(zhuǎn)移接續(xù)申請(qǐng),對(duì)符合本辦法規(guī)定條件的,向參保人員原基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系所在地的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)發(fā)出同意接收函,并提供相關(guān)信息；對(duì)不符合轉(zhuǎn)移接續(xù)條件的,向申請(qǐng)單位或參保人員作出書面說明。

四、結(jié)語

新農(nóng)保與城保的銜接制度是新農(nóng)保與其他制度銜接命題中的重中之重，加快新農(nóng)保與城保銜接制度的建立勢(shì)在必行。當(dāng)然，建立和有效運(yùn)作新農(nóng)保與城保的銜接制度，還需建立全國(guó)統(tǒng)一的社保賬戶平臺(tái)和養(yǎng)老金支付平臺(tái)及信息查詢服務(wù)系統(tǒng)，加強(qiáng)社?；鸬谋O(jiān)管，推進(jìn)戶籍制度的改革，優(yōu)化基金管理模式和投資運(yùn)營(yíng)模式。

［注 釋］

［1］ 本文所稱新農(nóng)保指的是新型農(nóng)村合作養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，城保指的是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

［2］ 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.2010年第六次全國(guó)人口普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)［EB/OL］.http://www.stats.gov.cn/tifx/jdfx/t20110428-402722253.htm,2011-04-28/2011-09-28.

［3］ 陳佳貴,王延中.社會(huì)保障綠皮書—中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告（2010）［M］.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2010.197.

［4］ 陳佳貴,王延中.社會(huì)保障綠皮書—中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告（2010）［M］.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2010.148.

［5］ 翁仁木.我國(guó)社會(huì)保障制度與戶籍制度關(guān)系變遷探討［J］.社會(huì)觀察,2010,（12）.

［6］ 鄭秉文.養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)續(xù)辦法帶來新挑戰(zhàn)與新思考［N］.上海證券報(bào),2010-01-30.

［7］ 人力資源社會(huì)保障部.2010年全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)情況［EB/OL］.http://www.gov.cn/gzdt/2011-08-10/content/1923002.htm,011-09-28.

［8］ 呂鵬博,雒慶舉.中國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策對(duì)比分析［J］.金融與經(jīng)濟(jì),2009,（3）.

［9］ 呂鵬博,雒慶舉.中國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)政策對(duì)比分析［J］.金融與經(jīng)濟(jì),2009,（3）.

［10］王琬.從“3元”養(yǎng)老金到“55元”國(guó)家養(yǎng)老金—新農(nóng)保制度變遷解讀［J］.學(xué)習(xí)月刊,2009,（10）.

［11］華黎,李中付.“新農(nóng)?！备倪M(jìn)探析［J］.江淮論壇,2011,（3）.

F840.612 < class="emphasis_bold">［文章標(biāo)識(shí)碼］ A

A

1671-5136（2012）02-0023-04

2012-05-18

劉芳佳（1987-），女，重慶人，西南大學(xué)法學(xué)院2010級(jí)民商法碩士研究生。研究方向：經(jīng)濟(jì)法。