徐靜嫻

(蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,江蘇 蘇州 215123)

財(cái)產(chǎn)公示制度是官員將自己的個(gè)人財(cái)產(chǎn)或家庭財(cái)產(chǎn)根據(jù)法律規(guī)定向有關(guān)部門進(jìn)行申報(bào)備案并予以公開。通過財(cái)產(chǎn)信息公開，可使官員接受公眾的監(jiān)督，達(dá)到預(yù)防腐敗的有效目的。然這項(xiàng)社會(huì)盼望已久的制度在設(shè)立之后卻并未得到公眾的熱情支持與積極認(rèn)同，并引發(fā)出了值得人們深思的“零投訴”問題。這種“零投訴”問題是社會(huì)對制度改革的深度期望與政府對制度建設(shè)的簡單處理之間矛盾的現(xiàn)實(shí)反映，其中的隱憂也令人反思。長此以往，公眾將對政府的任何變革行為本能地產(chǎn)生抵觸性冷漠心理，反而會(huì)深層次地阻礙我國社會(huì)主義制度的完善。為此，很有必要對之進(jìn)行探討。

一、政治冷漠現(xiàn)象：財(cái)產(chǎn)公示“零投訴”

2009年初新疆阿勒泰首次推行官員財(cái)產(chǎn)公示嘗試，隨后浙江慈溪、湖南瀏陽、江西黎川和安徽廬江等地先后效仿并在社會(huì)上引起極大的反響。首創(chuàng)地新疆阿勒泰注定被寫入中國反腐敗制度建設(shè)的歷史之中。然轟轟烈烈的財(cái)產(chǎn)公示試點(diǎn)成績并未持久。2012年4月《南方都市報(bào)》回訪全國官員財(cái)產(chǎn)公示試點(diǎn)區(qū)，發(fā)現(xiàn)盡管各試點(diǎn)具體操作有較大差異，但結(jié)果卻非常相似:“零投訴、零異議”[1]。

財(cái)產(chǎn)公示“零投訴”現(xiàn)象是對公眾“零關(guān)注”“零認(rèn)真”的制度性反映，折射出社會(huì)公眾普遍的政治冷漠。所謂政治冷漠是指“消極的政治態(tài)度在政治行為上的表現(xiàn)，即不參加政治生活，對于政治問題和政治活動(dòng)的冷漠和不關(guān)心”[2]。中央黨校教授林喆提出“零投訴”是公示效果不好的表現(xiàn)，“說明現(xiàn)在所實(shí)行的公示方法有問題”?！傲阃对V”背后不是“零問題”，特別是近兩年頻頻有與官員關(guān)系密切的人在網(wǎng)絡(luò)上炫富，由此引發(fā)相關(guān)部門對官員財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查，這在無形中向財(cái)產(chǎn)公示“零投訴”現(xiàn)象發(fā)起了挑戰(zhàn)。官員財(cái)產(chǎn)隱憂與公示零投訴的矛盾現(xiàn)象，不得不令人反思?，F(xiàn)代民主政治離不開公眾的積極參與，同樣在此背景下的制度完善也不能脫離民眾基礎(chǔ)。當(dāng)下的政治冷漠卻深深地反映出我國試驗(yàn)性制度變革在現(xiàn)實(shí)中遇到了重重阻力。

二、財(cái)產(chǎn)公示“零投訴”原因探析

政府積極推行機(jī)制改革，為何得不到公眾的認(rèn)同與支持呢？羅伯特·達(dá)爾曾將政治社會(huì)中的人群分為無政治階層、政治階層、謀求權(quán)力者和有權(quán)者四類，并分析了從無政治階層到政治階層的基本理由[3]。筆者認(rèn)為引起官員財(cái)產(chǎn)公開“零投訴”的原因主要有以下三個(gè)方面。

(一)表層誘因：財(cái)產(chǎn)公示機(jī)制不完善

1.官員財(cái)產(chǎn)選擇性公示

“政治參與要求接收關(guān)于政治的一般的和特殊的信息。那些獲取這種信息的人，即在效應(yīng)和心理上更多介入的人，就更有可能參與政治。反之，那些沒有得到這種信息的人，則無動(dòng)于衷，缺乏心理上的介入?！盵4]財(cái)產(chǎn)公示范圍單一且內(nèi)部公示為主，官員可以進(jìn)行財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移或?qū)⒋笞谑杖雭碓催M(jìn)行選擇性“屏蔽”，這絲毫起不到公示的目的，達(dá)不到監(jiān)督的效果。

2.官員財(cái)產(chǎn)重申報(bào)輕查證

目前試點(diǎn)地區(qū)財(cái)產(chǎn)公示建立在個(gè)人申報(bào)基礎(chǔ)之上，這意味著申報(bào)內(nèi)容和數(shù)額完全取決于個(gè)人自覺。官員申報(bào)只是第一步，更重要的是展開核查監(jiān)督，及公布核查結(jié)果。試點(diǎn)地區(qū)僅公示官員自報(bào)的財(cái)產(chǎn)信息，公眾無法參與監(jiān)督，必然導(dǎo)致公眾對政府改革的不信任。

3.官員財(cái)產(chǎn)公示無明確法律保障

目前我國社會(huì)公眾對財(cái)產(chǎn)公示結(jié)果的判斷無法律依據(jù)。國外官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公開制度被稱為“陽光法案”，許多國家都已建立了比較完備的制度。但是自1988年全國人大提出官員財(cái)產(chǎn)公示立法動(dòng)議至今，我國遲遲無法出臺(tái)官員財(cái)產(chǎn)公示的相關(guān)法規(guī)。在歷年的全國兩會(huì)上，代表和委員們也多次提過相關(guān)議案和提案，但這些動(dòng)議均不了了之。

(二)中層原因：社會(huì)公眾普遍政治冷漠

1.經(jīng)濟(jì)水平制約政治參與熱情

試點(diǎn)地區(qū)有些農(nóng)民甚至尚未解決溫飽問題，迫于無奈選擇外出打工，成為流動(dòng)的勞動(dòng)力?！皩λ麄儊碚f，優(yōu)先的不是要民主，而是要保障?！盵5]“政治參與只是實(shí)現(xiàn)其他目的的手段。如果個(gè)人能夠通過移居城市，獲得地位較高的職業(yè)或者改善他們的經(jīng)濟(jì)福利等方式實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，那么這些方式將在一定程度上成為他們參與政治的替代物?！盵6]農(nóng)村精英的流失直接導(dǎo)致官員財(cái)政公開“零投訴”現(xiàn)象。

2.公眾參政能力不足

試點(diǎn)地區(qū)“空巢家庭”和“留守老人”的文化教育水平落后，文盲或半文盲現(xiàn)象依然存在。“一個(gè)國家如果有許多人不識(shí)字，就不可能有現(xiàn)代化的民主?！盵7]“文盲是站在政治之外的……不識(shí)字就不可能有政治。”[8]同時(shí)作為“經(jīng)濟(jì)人”，公眾不愿為收集政府官員財(cái)產(chǎn)信息而付出高昂的信息搜尋成本，他們選擇冷漠對待政府改革。公民“理性無知”是一種對有限知識(shí)或信息約束的理性妥協(xié)和適應(yīng)。

(三)核心內(nèi)因：政府與公眾“零信任”

1.公共信息資源不對稱

社會(huì)公眾以冷漠的態(tài)度來對待政府的財(cái)產(chǎn)公示機(jī)制創(chuàng)新，歸根結(jié)底是政府和民眾間缺乏必要的信任。政府公信力的強(qiáng)弱，取決于政府所擁有的信息資源的豐富程度。政府財(cái)產(chǎn)公示信息權(quán)力上的“不對稱”消減了公示內(nèi)容本身的說服力。試點(diǎn)地區(qū)無一例外政府自上而下的“自我展示”，雖然內(nèi)容不乏詳盡，可總讓人有面對“無知之幕”[9]的迷惑。

2.公共權(quán)力運(yùn)行不透明

官員財(cái)產(chǎn)公示是管理學(xué)“金魚缸效應(yīng)”(fish tank effect)的具體應(yīng)用。試點(diǎn)地區(qū)公示流于形式，同級紀(jì)委部門對黨委政府或者各部門內(nèi)部官員財(cái)產(chǎn)進(jìn)行調(diào)查、申報(bào)、公示，理論上是完美的過程與形式結(jié)合，但其客觀性和公正性卻令人懷疑。由于存在利益關(guān)系，擔(dān)任監(jiān)督主體的“內(nèi)部人”在相互監(jiān)督中的積極性不容樂觀。

3.財(cái)產(chǎn)公示無明確頂層設(shè)計(jì)

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度能否順利推行，本質(zhì)體現(xiàn)了一個(gè)國家、官員與公眾之間簽訂的社會(huì)契約是否得到確認(rèn)。財(cái)產(chǎn)公示是地方政府的積極嘗試，由于沒有既定的頂層制度框架，處于既無明文規(guī)定又無禁止的灰色地帶。財(cái)產(chǎn)公示制度實(shí)施之初面臨“基層贊揚(yáng)聲、中層爭議聲、頂層不吭聲”的局面，民眾由于對該項(xiàng)制度的發(fā)展前景預(yù)期不明，對政府改革采取冷眼旁觀的態(tài)度。

三、財(cái)產(chǎn)公示“零投訴”的消解路徑

官員財(cái)產(chǎn)公示，實(shí)質(zhì)上是對官員的監(jiān)督機(jī)制，但是現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中卻仍依靠官員自身去立法，設(shè)定規(guī)則然后執(zhí)行。在這一過程中，官員既是規(guī)則的制定者，又是規(guī)則的執(zhí)行者和監(jiān)督對象，官員的多重身份決定了財(cái)產(chǎn)公示制度改革的舉步維艱。財(cái)產(chǎn)公示要打破“零投訴”困境，筆者認(rèn)為可嘗試從以下幾方面加以完善。

(一)完善財(cái)產(chǎn)公示制度

1.完善財(cái)產(chǎn)信息公開制度

一方面增強(qiáng)信息公開的義務(wù)性?！墩畔⒐_條例》將信息公開變成了政府的法定義務(wù)，政府信息以公開為原則，以不公開為例外。另一方面增強(qiáng)信息公開的有效性。我國政府信息公開目前處于“政府部門完成硬性規(guī)定”的起步階段，主動(dòng)公開的信息民眾不需要，而民眾關(guān)注的信息卻因諸多原因很難公開。因此政府今后工作的重點(diǎn)是從信息公開的數(shù)量、頻次等轉(zhuǎn)為對質(zhì)量的關(guān)注。

2.加強(qiáng)財(cái)產(chǎn)申報(bào)審核制度

國外財(cái)產(chǎn)審核有兩種模式：一是受理與審核機(jī)關(guān)相結(jié)合，大多數(shù)國家采用，受理機(jī)關(guān)同時(shí)肩負(fù)對申報(bào)材料的審核職責(zé)；另一種是受理與審核機(jī)關(guān)相分離，其典型是韓國，其受理機(jī)關(guān)是國家機(jī)關(guān)的內(nèi)部各部門，而審查機(jī)關(guān)則是公職人員道德委員會(huì)。筆者較贊同第二種模式，同時(shí)監(jiān)督審核人員的組成，必須由獨(dú)立的、與被審核官員和審核組織沒有利益和隸屬關(guān)系的第三方或組織參與，且審核過程也必須始終處于公眾的監(jiān)督之下。

3.加快財(cái)產(chǎn)公示法律保障

目前財(cái)產(chǎn)申報(bào)只是通過一般的制度形式表現(xiàn)出來，沒有以法律或者行政法規(guī)等國家法律形式予以確定。因而很難具有普遍適用的權(quán)威性和公信力，缺乏約束力和執(zhí)行力，無法保證該制度的有效實(shí)施，也影響公眾對該制度的知曉和監(jiān)督程度。只有加快我國《公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》的出臺(tái)，才能有明確的具體申報(bào)要求等實(shí)體性規(guī)定和申報(bào)程序等程序性規(guī)定，推動(dòng)現(xiàn)有財(cái)產(chǎn)公示制度不斷完善。

(二)完善公眾參與機(jī)制

1.健全公眾的隨時(shí)查閱和舉報(bào)機(jī)制

行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)公開政府信息，通過政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。各級人民政府應(yīng)當(dāng)在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所，并配備相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。此外，公眾可通過來信、來訪、電話、網(wǎng)絡(luò)等進(jìn)行投訴舉報(bào)，也可委托他人代為投訴舉報(bào)。投訴舉報(bào)機(jī)構(gòu)有義務(wù)為投訴舉報(bào)者保密，不得將投訴舉報(bào)材料原件(復(fù)印件)轉(zhuǎn)給被投訴舉報(bào)部門和個(gè)人。

2.健全公眾的自我保障機(jī)制

財(cái)產(chǎn)公示遭遇“零投訴”尷尬，很大程度上源于公眾害怕官員依靠政治資源打擊報(bào)復(fù)。目前我國法律對舉報(bào)投訴人的保護(hù)力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，根據(jù)我國《刑法》第254條規(guī)定，國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)、假公濟(jì)私，對舉報(bào)人實(shí)行報(bào)復(fù)陷害的，處二年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)嚴(yán)重的，處二年以上七年以下有期徒刑。然犯罪主體必須是國家機(jī)關(guān)工作人員，這就導(dǎo)致一些企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)不在法律管轄之內(nèi)。因此，公眾應(yīng)一方面加強(qiáng)投訴舉報(bào)的針對性，弄清楚投訴舉報(bào)受理的機(jī)關(guān)部門，最好不要多頭舉報(bào)；另一方面，如果投訴舉報(bào)內(nèi)容復(fù)雜或者公眾擔(dān)心自身安全，可采用約見檢察官面談的方式進(jìn)行自我保護(hù)。

(三)完善政民互信機(jī)制

1.建立政民溝通機(jī)制

政府與民眾之間有效溝通與互動(dòng)的制度設(shè)計(jì)，是民主政治的制度基礎(chǔ)。政府與民眾溝通有兩個(gè)層面，一是按照民主原則通過規(guī)章制度讓民眾直接或間接參與決策，使決策本身就是民意的體現(xiàn)，二是通過相對獨(dú)立的第三方對有關(guān)決策展開公開討論和獨(dú)立評估。新形勢下，政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的辦公理念，充分尊重媒體的自由話語權(quán)，積極利用媒體搭建與公眾溝通的橋梁，成為必然要求。

2.保障民眾監(jiān)督機(jī)制

社會(huì)民眾并不缺乏對監(jiān)督官員財(cái)產(chǎn)公示的熱情，近些年來兩會(huì)涉及官員財(cái)產(chǎn)公示的提案，總能引起民眾的廣泛關(guān)注。而財(cái)產(chǎn)公示的不完善，影響了民眾在財(cái)產(chǎn)公示過程中行使監(jiān)督權(quán)利。民眾行使監(jiān)督權(quán)可通過多種方式實(shí)現(xiàn)，如信訪舉報(bào)、向人大代表或新聞媒體反映情況，或通過民主監(jiān)督聽證會(huì)、民主評議會(huì)、網(wǎng)上評議政府等。

3.實(shí)現(xiàn)法律的終極保障

財(cái)產(chǎn)公示制度的完善需要一個(gè)過程，法律保障可嘗試給問題官員一定的過渡期。人大代表在兩會(huì)的財(cái)產(chǎn)公示法律議案中也曾建議，對官員定下三年豁免期[10]。三年內(nèi)申報(bào)對象主動(dòng)上繳以前的全部違法違紀(jì)收入，審查機(jī)關(guān)可按條例免紀(jì)律處分，并視情況由上級行政監(jiān)察部門建議司法機(jī)關(guān)減輕或免除相關(guān)刑事責(zé)任，反之則加重行政處分。三年豁免期可有效減少財(cái)產(chǎn)公示的推行阻力。

四、結(jié)論

官員財(cái)產(chǎn)公示現(xiàn)階段遭受“零投訴”尷尬，表明試點(diǎn)城市的財(cái)產(chǎn)公示制度發(fā)展已到新拐點(diǎn)，折射出民眾對制度變革的政治冷漠。政府對官員財(cái)產(chǎn)公示機(jī)制的簡單化處理，往往會(huì)導(dǎo)致公眾的厭惡和反感，自然就不能指望公眾來熱情支持和積極贊同各種制度變革。制度變革離不開政府與公眾之間的雙向互動(dòng)。只有不斷地使公眾相信政府、支持政府及擁護(hù)政府，政府才能真正具備堅(jiān)強(qiáng)的制度變革基礎(chǔ)。官員財(cái)產(chǎn)公示制度雖然牽涉到官員個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益問題，卻是對我國政治制度完善的長足推動(dòng)。所以，讓公眾拋棄“政治冷漠”，積極參與到官員財(cái)產(chǎn)公示制度建設(shè)，可以長遠(yuǎn)推動(dòng)我國反腐倡廉工作。

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