○朱艷圣

日本大部制改革的做法與啟示

○朱艷圣

在21世紀(jì)之初，日本實(shí)施了自明治維新以來(lái)最為徹底的行政改革——大部制改革。大部制改革試圖將此前無(wú)所不包的“大政府”轉(zhuǎn)變?yōu)橹怀袚?dān)國(guó)家職能的“小政府”。這不僅是日本行政史上劃時(shí)代的重大改革，而且還是日本政治體制的重大改革。隨著日本泡沫經(jīng)濟(jì)的破滅以及面臨少子老年化的嚴(yán)峻局面，此次大部制改革承載了日本第三次崛起的重任。本文將就日本大部制改革的理論基礎(chǔ)、主要內(nèi)容和啟示進(jìn)行闡述。

一、日本大部制改革的理論基礎(chǔ)

日本在21世紀(jì)之初就實(shí)施了大部制改革，表達(dá)了日本要在新世紀(jì)以新的國(guó)家形象出現(xiàn)在世界面前的決心和愿望。這說(shuō)明日本的大部制改革并不只是單純的行政改革，而是希望以大部制改革為契機(jī)，徹底地融入西方，發(fā)揮日本在國(guó)際舞臺(tái)上的積極作用。日本大部制改革的理論基礎(chǔ)主要有以下兩個(gè)：

首先是“小政府”理念。在20世紀(jì)70年代兩次“石油危機(jī)”的沖擊下，西方發(fā)達(dá)國(guó)家陷入經(jīng)濟(jì)“滯漲”。隨后，以里根、撒切爾夫人為代表的美國(guó)英國(guó)新自由主義逐漸興起。日本也深受新自由主義的影響。20世紀(jì)90年代以后在日本興起的新保守主義與新自由主義在理論上異曲同工。隨著泡沫經(jīng)濟(jì)的破滅和少子老年化的來(lái)臨，日本政府越來(lái)越無(wú)法承擔(dān)日益沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。在此背景下，由新保守主義代表人物之一的橋本龍?zhí)赏瞥龃蟛恐聘母镆簿头浅Ｗ匀弧⒑侠怼?/p>

根據(jù)橋本內(nèi)閣通過(guò)的行政改革會(huì)議最終報(bào)告，戰(zhàn)后日本行政的目標(biāo)就是為了克服物資的貧乏和貧窮而擴(kuò)大生產(chǎn)力，以及趕超歐美發(fā)達(dá)國(guó)家。但是，在這種目標(biāo)下，行政對(duì)國(guó)民生活各領(lǐng)域的干預(yù)過(guò)多。而“公共性的空間”絕不是中央“官”的獨(dú)占物品。徹底地減少甚至廢除國(guó)家的管制和干預(yù)將是改革的方向。此外，戰(zhàn)后形成的行政組織過(guò)于龐大、僵硬，造成了行政組織的效率低下，且無(wú)法適應(yīng)已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國(guó)家的日本對(duì)于其在國(guó)際舞臺(tái)上的價(jià)值目標(biāo)的追求。為此，日本政府要改革已經(jīng)出現(xiàn)制度疲勞的、失去活力的戰(zhàn)后型行政體系，在自律的個(gè)人基礎(chǔ)上，向與更自由公正社會(huì)相稱(chēng)的21世紀(jì)行政體系轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)一個(gè)簡(jiǎn)化的、有效的和透明的政府。

其次就是政治主導(dǎo)的理念。明治維新以后，日本官僚確立了其在國(guó)家政治中的獨(dú)特地位。不可否認(rèn)，在日本趕超西方發(fā)達(dá)國(guó)家過(guò)程中，日本官僚確實(shí)發(fā)揮了不可忽視的作用。但是，日本“個(gè)人埋沒(méi)于集體的特性”與憲法“主權(quán)在民”的精神、原則是矛盾的。日本人習(xí)慣于明治體制下作為統(tǒng)治的客體存在，即使是在戰(zhàn)后，仍然依賴(lài)于行政。這就是日本的現(xiàn)狀。要改變這個(gè)現(xiàn)狀，就要“在行政改革中注入靈魂”。這一靈魂，就是“國(guó)民行政本位”，即站在國(guó)民的視角去建立“與國(guó)民同步、國(guó)民信賴(lài)的政府”。

“國(guó)民本位行政”是相對(duì)于日本固有的“官僚主導(dǎo)行政”而言。要建立“國(guó)民本位行政”就是要發(fā)揮作為國(guó)民代理人——政治家或議員的作用，使“官僚主導(dǎo)行政”讓位于“政治主導(dǎo)行政”。從憲法角度看，日本實(shí)行的是“議會(huì)內(nèi)閣制”，作為公務(wù)員的官僚應(yīng)該是“全體國(guó)民的服務(wù)者”，但實(shí)際上，由于官僚在國(guó)家行政中的主導(dǎo)作用和地位，“議會(huì)內(nèi)閣制”變成“官僚內(nèi)閣制”。這導(dǎo)致日本當(dāng)代政治出現(xiàn)了畸形發(fā)展，也是日本金權(quán)政治產(chǎn)生的主要根源。要改變這個(gè)現(xiàn)狀，就要恢復(fù)和發(fā)揚(yáng)政治發(fā)展的最基本精神，那就是真正實(shí)施“主權(quán)在民”，使權(quán)力真正掌握在國(guó)民手中。而通過(guò)投票選舉產(chǎn)生的議會(huì)、內(nèi)閣是最能體現(xiàn)民意的機(jī)構(gòu)。因而，此次行政改革的主要目的就是要恢復(fù)“政治主導(dǎo)行政”，實(shí)現(xiàn)“主權(quán)在民”。

二、日本大部制改革的主要內(nèi)容

根據(jù)中央省廳等改革基本法，日本于2001年1月6日對(duì)中央各省廳進(jìn)行了重新組合和再編，并對(duì)其進(jìn)行了新的命名和職能定位。日本大部制改革的主要做法如下：

第一，中央省廳由再編前的1府22省廳整合成目前的1府12省廳，導(dǎo)入政策調(diào)整制度，以打破條塊分割行政的弊端。其具體做法是：新設(shè)內(nèi)閣府，由此前的總理府、經(jīng)濟(jì)企劃廳、沖繩開(kāi)發(fā)廳整合而成，并將總務(wù)廳、科學(xué)技術(shù)廳、國(guó)土廳的部分職能納入進(jìn)來(lái)，以充實(shí)內(nèi)閣總理大臣的輔佐機(jī)能，幫助首相制定綜合戰(zhàn)略。將任務(wù)進(jìn)行增補(bǔ)或重復(fù)的11個(gè)省廳統(tǒng)合成為4個(gè)省，即將郵政省、自治省和總務(wù)廳合并為總務(wù)省；將文部省和科學(xué)技術(shù)廳合并為文部科學(xué)省；將厚生省和勞動(dòng)省合并為厚生勞動(dòng)省；將運(yùn)輸省、建設(shè)省、國(guó)土廳、北海道開(kāi)發(fā)廳合并為國(guó)土交通省。法務(wù)省、外務(wù)省、農(nóng)林水產(chǎn)省、國(guó)家公安委員會(huì)、防衛(wèi)廳維持現(xiàn)狀不變（防衛(wèi)廳在2007年升格為防衛(wèi)?。?。由于環(huán)境問(wèn)題日益突出，此前的環(huán)境廳升格為環(huán)境省。剩下的7個(gè)省廳，根據(jù)其任務(wù)進(jìn)行新的調(diào)整，將大藏省改組為財(cái)務(wù)省，通商產(chǎn)業(yè)省改組為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省。

第二，強(qiáng)化內(nèi)閣總理大臣的輔佐體制，確立以政治主導(dǎo)為目標(biāo)的行政運(yùn)營(yíng)。充實(shí)內(nèi)閣官房，直接輔佐總理。以前內(nèi)閣總理大臣輔佐官只有3人，改革后則擴(kuò)充到5人。為處理突發(fā)性政策課題，首相秘書(shū)官、內(nèi)閣參事官、內(nèi)閣調(diào)查官的人數(shù)可以政令形式?jīng)Q定增加。內(nèi)閣官房不僅僅是進(jìn)行政治調(diào)整，而且在重要政策如經(jīng)濟(jì)財(cái)政、綜合科學(xué)技術(shù)、防災(zāi)、男女共同參與等方面或領(lǐng)域制定基本方針的企劃、立案。為加強(qiáng)內(nèi)閣職能，內(nèi)閣府設(shè)置由首相和有識(shí)人士組成的經(jīng)濟(jì)財(cái)政咨詢(xún)會(huì)議、綜合科學(xué)技術(shù)會(huì)議等審議機(jī)構(gòu)。這些審議機(jī)構(gòu)既是首相的智囊團(tuán)，也是最高決策機(jī)關(guān)。此外，通過(guò)修訂國(guó)家行政組織法，使多數(shù)政治家能夠進(jìn)入中央各省廳。以前，中央各省廳只有大臣和政務(wù)次官是政治家，而且，實(shí)際權(quán)力掌握在官僚最高職務(wù)的事務(wù)次官手中。改革后，新設(shè)置副大臣、大臣政務(wù)官職務(wù)，大臣不在時(shí)，副大臣代理。在12個(gè)省廳中共配備22位副大臣和26位政務(wù)次官，取代此前各省廳的32位政務(wù)次官。而事務(wù)次官由此前的20人削減為12人。在內(nèi)閣府，內(nèi)閣總理大臣可以設(shè)置特命擔(dān)當(dāng)大臣。除了在沖繩、北方對(duì)策和金融廳所管轄事務(wù)方面設(shè)置特命擔(dān)當(dāng)大臣外，內(nèi)閣總理大臣還可以根據(jù)特定的事項(xiàng)任命特命擔(dān)當(dāng)大臣。這樣，包括閣僚在內(nèi)，共有68位執(zhí)政黨的政治家進(jìn)入政府工作。不過(guò)，除內(nèi)閣總理大臣以外的國(guó)務(wù)大臣數(shù)量保持在14人以?xún)?nèi)，在特殊情況下，可以再增加3人。為了加強(qiáng)內(nèi)閣對(duì)各行政機(jī)構(gòu)的管理，各省廳大臣在任免各省廳的次官、局長(zhǎng)等官員時(shí)，需要有內(nèi)閣的認(rèn)可。

第三，精簡(jiǎn)行政管理機(jī)構(gòu)和人員。在日本，審議會(huì)尤其是審議基本政策的審議會(huì)遭到了來(lái)自各方的批評(píng)和責(zé)難，認(rèn)為審議會(huì)助長(zhǎng)了條塊分割的行政弊端。要解決這一問(wèn)題，就必須明確政策的決定不是由審議會(huì)而是根據(jù)內(nèi)閣或國(guó)務(wù)大臣的責(zé)任來(lái)行使。因此，這次改革主張削減審議會(huì)的數(shù)量，將其由目前的176個(gè)削減至29個(gè)左右。在中央各省廳合并調(diào)整后，將所有的官房、局的數(shù)量削減25左右，從目前的128個(gè)減少至96個(gè)，課、室的數(shù)量也削減20%，從目前的1200個(gè)減少至1000個(gè)左右。對(duì)于中央各省廳的國(guó)家公務(wù)員中除去郵政業(yè)的55萬(wàn)人，在10年之內(nèi)計(jì)劃削減10%以上，在獨(dú)立行政法人化過(guò)程中，強(qiáng)力削減1成左右的國(guó)家公務(wù)員，并徹底抑制增員，這樣，可在10年之內(nèi)將國(guó)家公務(wù)員的數(shù)量削減25%。

第四，創(chuàng)設(shè)獨(dú)立行政法人制度。為提高行政效率和行政服務(wù)質(zhì)量,將各省廳所屬的業(yè)務(wù)執(zhí)行部門(mén)作為獨(dú)立行政法人分離出來(lái),如國(guó)立博物館、國(guó)立美術(shù)館、國(guó)土地理院、汽車(chē)檢查、貿(mào)易保險(xiǎn)等。根據(jù)第146次國(guó)會(huì)審議決定，有59個(gè)獨(dú)立行政法人從2001年4月開(kāi)始運(yùn)行。這些獨(dú)立行政法人主要集中在文部科學(xué)省、農(nóng)林產(chǎn)業(yè)省、國(guó)土交通省。獨(dú)立行政法人從“公平與效率”兩方面來(lái)設(shè)定目標(biāo)，進(jìn)行事業(yè)運(yùn)營(yíng)。

第五，構(gòu)建21世紀(jì)新的國(guó)家職能，即通過(guò)變革中央各省廳的行政職能范圍，實(shí)現(xiàn)“由官向民的轉(zhuǎn)移”，使龐大、僵硬的政府組織轉(zhuǎn)變成高效率、真正民眾的組織，最終達(dá)到國(guó)家職能合理的目標(biāo)。國(guó)家職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要方面就是把政府對(duì)公共事務(wù)方面的職能更多地轉(zhuǎn)移給民間或社會(huì)，徹底減輕國(guó)家負(fù)擔(dān)，廢除國(guó)家承擔(dān)的一些事務(wù)或事業(yè)，積極推進(jìn)民營(yíng)化或民間委托，實(shí)行規(guī)制緩和、地方分權(quán)等。如將郵政、郵政儲(chǔ)蓄、簡(jiǎn)易保險(xiǎn)這三項(xiàng)事業(yè)移交郵政事業(yè)廳管轄，并在2003年變?yōu)猷]政公社。這樣，從事郵政業(yè)的30萬(wàn)人全部民營(yíng)化。其他的相關(guān)措施還有廢除煙草專(zhuān)賣(mài)和北海道開(kāi)發(fā)廳建設(shè)機(jī)械工作所，將糧食檢查民營(yíng)化等。

三、日本大部制改革的經(jīng)驗(yàn)與啟示

日本21世紀(jì)初的這次大部制改革是戰(zhàn)后以來(lái)改革力度最大、涉及面最廣的一次改革。無(wú)論是從改革的規(guī)模還是從改革的內(nèi)容來(lái)看，這次大部制改革在日本歷史上都具有劃時(shí)代的意義。根據(jù)大部制改革的基本框架和改革方向，日本大部制改革已經(jīng)實(shí)施了10年。盡管這次改革還有許多完善之處，但是，日本大部制改革仍然在許多方面具有值得借鑒的地方。

首先，日本非常注重立法，以立法而不是行政命令來(lái)推動(dòng)行政改革，做到依法行政、依法改革。職權(quán)法定、行為法定、程序法定是依法行政的基本要求。戰(zhàn)后日本的歷次行政改革，均是通過(guò)立法的形式來(lái)推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)的改革，整頓行政機(jī)構(gòu)和裁減人員。這次大部制改革也不例外。

1997年12月，行政改革會(huì)議提出最終報(bào)告，確定了中央省廳等改革的方向。1998年6月，日本國(guó)會(huì)通過(guò)并公布了中央省廳等改革基本法，確立了中央省廳改革的大政方針。1999年7月，日本國(guó)會(huì)通過(guò)并公布了中央省廳改革關(guān)聯(lián)法，明確了改革后的內(nèi)閣與省廳的機(jī)構(gòu)調(diào)整、中央與地方責(zé)權(quán)劃分以及獨(dú)立行政法人的職能。省廳改革關(guān)聯(lián)法共包括17部法律，其中，涉及強(qiáng)化內(nèi)閣機(jī)能關(guān)系的法律有2部，涉及省廳再編關(guān)系的法律有12部，涉及獨(dú)立行政法人關(guān)系的法律有2部。1999年12月，日本國(guó)會(huì)通過(guò)并公布了省廳改革施行關(guān)聯(lián)法，明確了各省廳之間的關(guān)系和每個(gè)獨(dú)立行政法人的目的、事業(yè)范圍等。省廳改革施行關(guān)聯(lián)法共包括61部法律，其中，涉及省廳改革關(guān)系施行法和獨(dú)立行政法人關(guān)系整備法各1部，涉及獨(dú)立行政法人個(gè)別法的有59部。正是在這些法律的基礎(chǔ)上，日本政府才能推動(dòng)這些改革，并確保行政改革平穩(wěn)、順利地進(jìn)行。不僅如此，日本政府先后成立的各種行政改革審議會(huì)、行政改革本部、行政改革推進(jìn)本部等機(jī)構(gòu)，也都是依據(jù)國(guó)會(huì)通過(guò)的有關(guān)法規(guī)設(shè)置的。堅(jiān)持用法律手段來(lái)推動(dòng)行政改革和鞏固改革的成果，從而確保行政改革做到有法可依，有章可循。先立法、后改革，是日本戰(zhàn)后歷次行政改革的基本程序。日本行政改革的過(guò)程實(shí)際上就是依法改革的過(guò)程。只有這樣，才能確保行政改革的順利實(shí)施。

其次，確保行政改革的連續(xù)性，避免半途而廢，從而確保穩(wěn)定的政治局面。日本這次大部制改革有一個(gè)非常獨(dú)特的特點(diǎn)，那就是，從1996年11月橋本龍?zhí)墒紫嗵岢鲂姓母镩_(kāi)始至2001年1月正式實(shí)施，這次大部制改革歷經(jīng)橋本龍?zhí)?、小淵惠三、森喜郎三屆內(nèi)閣。也就是說(shuō)，日本大部制改革并不是哪一屆內(nèi)閣完成的，而是由多個(gè)不同的內(nèi)閣接力完成的。每屆內(nèi)閣都在自己的任期內(nèi)把行政改革的步伐向前推進(jìn)一步。

在橋本龍?zhí)蓛?nèi)閣期間，行政改革作為政府改革目標(biāo)之一不僅被提出，而且隨即被提上議事日程。中央省廳等改革基本法通過(guò)后，橋本內(nèi)閣設(shè)置了由其親任部長(zhǎng)的中央省廳等改革推進(jìn)本部。在小淵惠三內(nèi)閣期間，由小淵首相兼任的中央省廳等改革推進(jìn)本部制定出《中央省廳等改革相關(guān)法案的大綱》，以及中央省廳改革相關(guān)17法案和《關(guān)于推進(jìn)中央省廳改革的方針》。這樣，經(jīng)過(guò)橋本內(nèi)閣和小淵內(nèi)閣，日本行政改革的法律準(zhǔn)備工作大體結(jié)束。在森喜郎內(nèi)閣末期，中央省廳等改革正式啟動(dòng)。不過(guò)，在2001年1月中央省廳的改革正式實(shí)施后，日本的大部制改革并沒(méi)有就此結(jié)束。相反地，其他的相關(guān)改革和配套措施則陸續(xù)展開(kāi)。如在小泉純一郎內(nèi)閣期間進(jìn)行的郵政改革。在民主黨政權(quán)鳩山由紀(jì)夫內(nèi)閣成立后，為了進(jìn)一步加強(qiáng)內(nèi)閣總理的權(quán)力，鳩山首相設(shè)置了直屬于總理大臣的國(guó)家戰(zhàn)略局。國(guó)家戰(zhàn)略局由國(guó)會(huì)議員、中央各省廳的官僚、地方自治體的代表以及民間有識(shí)之士組成。隨后的菅直人內(nèi)閣繼續(xù)加強(qiáng)和完善國(guó)家戰(zhàn)略局的職能。

從以上可以看出，無(wú)論是哪一屆政府或內(nèi)閣，無(wú)論是哪一個(gè)政黨執(zhí)政，都堅(jiān)持行政改革的連續(xù)性，鞏固行政改革的成果。事實(shí)上，日本政界不是把行政改革作為一勞永逸或權(quán)宜之計(jì)，而是把行政改革看作是長(zhǎng)期的歷史性的任務(wù)，是促使國(guó)家機(jī)器正常運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的客觀必然性。因而，盡管戰(zhàn)后日本內(nèi)閣頻繁更迭，但推進(jìn)行政改革的方針始終未變。不是“畢其功于一役”,而是循序漸進(jìn)，保持改革的連續(xù)性，推動(dòng)和保證國(guó)家機(jī)器的高效運(yùn)轉(zhuǎn)，這既有利于鞏固改革的成果，也有利于保持穩(wěn)定的政治局面。

第三，民間參與，確保行政改革的科學(xué)化、透明化與民主化。在戰(zhàn)后日本的歷次行政改革中，幾乎每次行政改革之前，日本政府都要成立專(zhuān)門(mén)的咨詢(xún)和參謀機(jī)構(gòu)，為行政改革出謀劃策，如1961年和1981年分別成立的“臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)”?？梢哉f(shuō)，日本的歷次行政改革基本上是按照這些咨詢(xún)和參謀機(jī)構(gòu)的方案進(jìn)行的。這些機(jī)構(gòu)提出的方案之所以可行，是因?yàn)檫@些咨詢(xún)和參謀機(jī)構(gòu)的組成人員均來(lái)自日本各界（政界、學(xué)界、商界、新聞界等）的有識(shí)之士。他們來(lái)自社會(huì)不同領(lǐng)域，對(duì)政府機(jī)構(gòu)的要求也不同。因而，他們能根據(jù)當(dāng)前的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，有針對(duì)性地提出改革的重點(diǎn)和方向，從而避免了改革的盲目性以及由此帶來(lái)的失誤，確保改革的順利進(jìn)行。

1996年11月，橋本龍?zhí)蓛?nèi)閣成立了由其親任會(huì)長(zhǎng)的行政改革會(huì)議。該會(huì)議由15人組成，除了行政改革擔(dān)當(dāng)大臣等內(nèi)閣成員外，還包括豐田公司董事長(zhǎng)豐田章一郎、三菱公司和小野田公司的負(fù)責(zé)人，東京、京都著名大學(xué)的5位教授，日本工會(huì)總聯(lián)合會(huì)顧問(wèn)、日本廣播電視協(xié)會(huì)顧問(wèn)、國(guó)際日本文化研究中心所長(zhǎng)、讀賣(mài)新聞社社長(zhǎng)等。1998年6月，橋本龍?zhí)蓛?nèi)閣在設(shè)置中央省廳等改革推進(jìn)本部的同時(shí)，還設(shè)置了由經(jīng)濟(jì)評(píng)論家屋太一、經(jīng)團(tuán)聯(lián)會(huì)長(zhǎng)今井敬、京都大學(xué)教授佐藤幸治等10位民間人士組成的顧問(wèn)會(huì)議。正是這些有識(shí)之士的參與，日本行政改革的方案不僅體現(xiàn)了民意，而且還確保了行政改革決策的科學(xué)性、透明性和民主性。

在日本行政改革的過(guò)程中，廣泛的民間參與特別是各界專(zhuān)家的參與，使行政改革方案不僅具有切實(shí)的可行性基礎(chǔ)，而且也由于理論（學(xué)界）和實(shí)踐（政界、商界）的結(jié)合而具有了更大的科學(xué)性基礎(chǔ)。可以說(shuō)，行政改革方案充分體現(xiàn)了民意和科學(xué)性，這也是行政改革方案得以順利推行的重要條件和保證。此外，行政改革從某種意義上講是對(duì)社會(huì)資源的再分配，涉及多方的利益關(guān)系。民間參與行政改革，實(shí)際上也是各方利益的博弈過(guò)程。行政改革的最終方案在很大程度上整合了各方的利益，從而獲得了各方的支持。

（作者系中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部研究員）

（責(zé)任編輯 崔光勝）