楊 光

零基預(yù)算加部門預(yù)算的預(yù)算管理模式近年來在我國得以推廣，并取得一定成效。但是，該模式在我國高等學(xué)校財務(wù)預(yù)算編制中沒有發(fā)揮根本性的作用。不少高校的財務(wù)預(yù)算編制實(shí)際上采用的是一種形式上的零基預(yù)算加部門預(yù)算的預(yù)算編制模式，即：表面上按政府部門預(yù)算的程序要求“二上二下”，填表應(yīng)付了事，學(xué)校內(nèi)部再弄一套所謂校級預(yù)算。而校級預(yù)算由于預(yù)算環(huán)境和預(yù)算過程中許多不完善因素的存在，沒有從根本上采用零基預(yù)算。

一、目前我國高校零基預(yù)算編制存在的問題

（一）對零基預(yù)算缺乏全面的正確認(rèn)識

零基預(yù)算編制復(fù)雜，技術(shù)含量高，同時需要耗費(fèi)大量的人力，因此它的貫徹實(shí)施必須取得單位領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持。目前我國高校普遍對零基預(yù)算的重要性認(rèn)識不足，缺乏在全校范圍內(nèi)對零基預(yù)算的宣傳與培訓(xùn)，以至大學(xué)相當(dāng)多的管理人員不知零基預(yù)算為何物。此外，零基預(yù)算編制復(fù)雜，同時要求決策者面對多種方案能夠正確決策。部分管理人員在此壓力下，產(chǎn)生了懶惰心理。

（二）學(xué)校年度工作計劃推出過遲

零基預(yù)算需要對各種工作計劃進(jìn)行量化分析，排序論證。因此，學(xué)校預(yù)算年度工作計劃的制定應(yīng)與其財務(wù)預(yù)算編制時間相銜接。在財務(wù)預(yù)算編制工作開始之前，學(xué)校和校內(nèi)各單位應(yīng)根據(jù)自己在預(yù)算年度的工作重點(diǎn)和需要采取的具體措施，具體提出預(yù)算年度的工作計劃。按照很多高校的現(xiàn)行做法，預(yù)算年度的工作計劃往往在預(yù)算年度初才發(fā)布執(zhí)行。學(xué)校年度工作計劃推出過遲，會直接影響預(yù)算編制工作的正常進(jìn)行。

（三）預(yù)算編制時間倉促

零基預(yù)算編制復(fù)雜、工作量大，預(yù)算編制前需要做大量的調(diào)研與論證工作。雖然部門預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)周期管理要求從每年的3月份開始下一年度的預(yù)算編制工作，但很多大學(xué)的部門預(yù)算編制工作是從每年的7、8月開始的。部門預(yù)算上報財政部門（即“一上”）的時間一般在每年的8月底，從3月到7、8月，長達(dá)4個多月預(yù)算準(zhǔn)備與編制的時間被省略，而剩下的一個多月的時間顯然過分倉促。加之時值暑假，大量必需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)難以收集，相關(guān)的部門和人員難以集中，其結(jié)果是預(yù)算粗枝大葉，更無項目論證。

（四）部門預(yù)算、校級預(yù)算分段編制

目前很多大學(xué)的部門預(yù)算只是一份“概算”，較為詳細(xì)的校級預(yù)算通常是在部門預(yù)算批復(fù)（即“二下”）后才開始編制，這時已到預(yù)算年度的3、4月份。由于之前的部門預(yù)算編制粗糙，學(xué)校在編制校級預(yù)算時需要與各部門協(xié)商預(yù)算資金的具體分配。這個過程具體而細(xì)碎，往往需要較長的時間。待校級預(yù)算下達(dá)到校內(nèi)各單位時，已經(jīng)進(jìn)入預(yù)算年度的5月份。這時預(yù)算年度的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)已發(fā)生了1/3強(qiáng)，預(yù)算已滯后甚至過時。這樣的預(yù)算既失去了嚴(yán)肅性，也不利于學(xué)校各部門統(tǒng)籌安排年度事業(yè)發(fā)展計劃，其結(jié)果必然會使學(xué)校財務(wù)管理的有效性降低。同時，部門預(yù)算沒有和校級預(yù)算成為一體，造成了“預(yù)算兩張皮”現(xiàn)象，部門預(yù)算最終失去其嚴(yán)肅性和指導(dǎo)意義。

二、問題成因分析

預(yù)算編制體系是一個有機(jī)的整體，既涉及高校內(nèi)部的方方面面，又涉及高校外部的政策制度和具有相關(guān)資金分配職能的政府部門。因此，上述問題的產(chǎn)生，既有內(nèi)部原因，也有外部原因。

（一）外部原因

1、政策法規(guī)配套方面的原因

現(xiàn)行我國《高等學(xué)校財務(wù)制度》和《高等學(xué)校會計制度》分別于1997年、1998年開始實(shí)施并沿用至今。該制度在當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下起到了積極的規(guī)范指導(dǎo)作用。但是，該制度主要依據(jù)當(dāng)時的《事業(yè)單位會計制度》、《事業(yè)單位會計準(zhǔn)則》制定，在強(qiáng)調(diào)會計制度與預(yù)算管理的融合，推動高校事業(yè)發(fā)展方面力度很薄弱，僅僅只做了粗略的嘗試性的要求，已不符合自本世紀(jì)初以來市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下高?？焖侔l(fā)展的要求。

此外，現(xiàn)行高校財務(wù)預(yù)算按公歷年度編制，與高校按學(xué)年度進(jìn)行日常運(yùn)作的實(shí)際不符。預(yù)算編制要求從年初編到本年底，而學(xué)校當(dāng)年9月份收取的學(xué)費(fèi)要一直使用到次年8月底。成本周期與預(yù)算執(zhí)行周期、會計核算周期不相吻合，給高校財務(wù)的預(yù)算、核算、決算、管理和監(jiān)督等各個方面均帶來很大的困擾。

2、政府部門協(xié)作方面的原因

零基預(yù)算編制復(fù)雜，技術(shù)含量高。目前，政府主管部門對高校零基預(yù)算的宣傳與培訓(xùn)不夠，也沒有提供相關(guān)的技術(shù)支持。對高校的高層領(lǐng)導(dǎo)即校長書記們，政府主管部門沒有設(shè)立相關(guān)的職責(zé)要求，要求高校的高層領(lǐng)導(dǎo)重視零基預(yù)算的實(shí)施。如果沒有高校高層領(lǐng)導(dǎo)的重視與支持，零基預(yù)算在高校是難以推行的。

要保證高校零基預(yù)算編制的有序地進(jìn)行，還需要相關(guān)政府部門工作的協(xié)調(diào)銜接。如高校預(yù)算年度的招生計劃，按目前的做法，均在預(yù)算年度的年初才予以下達(dá)，完全沒有和高校預(yù)算的編制時間相銜接。同樣，部門預(yù)算的批復(fù)過遲，通常在預(yù)算年度已經(jīng)開始了3個月才批復(fù)下來，不利于預(yù)算的及時執(zhí)行。

（二）內(nèi)部原因

1、全面認(rèn)識方面的原因

首先，對零基預(yù)算編制重要性的認(rèn)識不足不僅存在于大學(xué)的普通教職工和中層管理人員中，也存在于大學(xué)的高級管理層中。學(xué)校高級管理層沒有認(rèn)識到零基預(yù)算編制是一項復(fù)雜而龐大的系統(tǒng)工程，是對現(xiàn)有利益分配格局的重新調(diào)整和現(xiàn)有資金管理權(quán)利的再分配。由于涉及面廣，關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，敏感度高，學(xué)校高級管理層應(yīng)切實(shí)把零基預(yù)算編制工作當(dāng)成學(xué)校經(jīng)濟(jì)工作的重心。

其次，學(xué)校年度工作計劃推出過遲，部門預(yù)算、校級預(yù)算分段編制，這種工作時間上的安排均反映出學(xué)校對部門預(yù)算的要求理解不透徹、重要性認(rèn)識不足，認(rèn)為部門預(yù)算是上級部門的事，按其格式填好表格上報就行了，以致預(yù)算編制時間倉促、預(yù)算嚴(yán)重滯后。

再次，高校普遍存在對預(yù)算管理的宣傳與培訓(xùn)力度不夠的現(xiàn)象，沒有讓大家特別是管理人員對預(yù)算管理的作用和功能有較系統(tǒng)、較深入的了解，導(dǎo)致各部門對未來行動事先進(jìn)行財務(wù)計劃、對資金預(yù)先進(jìn)行分配與控制的能力較差。

2、管理體制方面的原因

首先，零基預(yù)算編制是對現(xiàn)有利益分配格局的重新調(diào)整和對現(xiàn)有資金管理權(quán)利的再分配。在很多大學(xué)現(xiàn)行的管理體制下，財務(wù)處是大學(xué)預(yù)算的編制、執(zhí)行與管理部門。財務(wù)處作為大學(xué)的一個二級職能部門，在學(xué)校政策的制定和資源的分配上沒有控制權(quán)，不可能解決學(xué)校資源配置中的深層次問題，作為預(yù)算管理機(jī)構(gòu)其權(quán)威性不足，這樣就造成了學(xué)校政策的制定實(shí)際上是在財務(wù)處主導(dǎo)的預(yù)算編制過程之外。財務(wù)預(yù)算與政策決策不能有效對接，兩者的分離是很多大學(xué)預(yù)算編制中存在的一個突出問題。預(yù)算常常需要不斷調(diào)整、疲于應(yīng)付，造成預(yù)算軟約束現(xiàn)象。

其次，零基預(yù)算強(qiáng)調(diào)在編制項目預(yù)算時，必須認(rèn)真做好調(diào)研和論證工作，按成本—效益分析法和輕重緩急的原則對各項目進(jìn)行分析排序。目前國內(nèi)不少大學(xué)在編制項目支出預(yù)算時，因沒有權(quán)威論證制度，在成本費(fèi)用預(yù)算中存在一個惡性循環(huán)的局面，即：校內(nèi)各單位支出預(yù)算普遍“報大數(shù)”，財務(wù)處主要精力用于削減經(jīng)費(fèi)；各單位“報大數(shù)”是為了應(yīng)對成本費(fèi)用預(yù)算被削減，而預(yù)算被削減則是因為可能存在夸大成本。

3、技術(shù)力量方面的原因

零基預(yù)算編制復(fù)雜、技術(shù)含量高，同時強(qiáng)調(diào)全員參與、落實(shí)到基層。這就需要高校擁有一支較高素質(zhì)的財務(wù)預(yù)算管理隊伍。目前我國很多高校的財務(wù)預(yù)算管理隊伍的素質(zhì)有待提高。這里所說的較高素質(zhì)，不是指高學(xué)歷高職稱，而是更強(qiáng)調(diào)熟練掌握零基預(yù)算編制與管理的知識，充分了解本單位財務(wù)預(yù)算編制的相關(guān)信息。只有立足于本單位本部門的實(shí)際情況，才能把預(yù)算編細(xì)、編好，使預(yù)算具有可行性。

此外，零基預(yù)算強(qiáng)調(diào)全部收支均須進(jìn)行細(xì)化管理，工作量大。要保障零基預(yù)算的落實(shí)，提高工作效率，必須運(yùn)用現(xiàn)代化信息管理技術(shù)。目前不少大學(xué)的預(yù)算編制還停留在手工操作，不能保障零基預(yù)算編制工作的落實(shí)。

三、完善高等學(xué)校零基預(yù)算編制體系的建議

針對以上問題，本文在政策配套、機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度安排、技術(shù)支持等方面提出改進(jìn)建議。

（一）改革現(xiàn)行的相關(guān)政策

現(xiàn)行的《高等學(xué)校財務(wù)制度》和《高等學(xué)校會計制度》已不符合自本世紀(jì)初以來我國市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下高?？焖侔l(fā)展的要求。高等學(xué)校財務(wù)制度和會計制度改革應(yīng)強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理，尤其是應(yīng)強(qiáng)調(diào)會計制度和預(yù)算管理的融合，使預(yù)算管理從編制、執(zhí)行、到控制、評估都能在會計制度上得以體現(xiàn)和制約，從而起到加強(qiáng)高校預(yù)算管理的作用。

要保證高校零基預(yù)算編制的有序地進(jìn)行，還需要政府相關(guān)部門工作的協(xié)調(diào)銜接。部門預(yù)算批復(fù)過遲、招生計劃批復(fù)過遲、經(jīng)費(fèi)劃撥過遲等問題均會直接影響高校預(yù)算管理工作的順利進(jìn)行。

此外，政府政策部門應(yīng)對高校現(xiàn)行的按公歷年度編制財務(wù)預(yù)算，與按學(xué)年度進(jìn)行日常運(yùn)作的實(shí)際不相符合的問題予以重視。成本周期與預(yù)算執(zhí)行周期、會計核算周期不相吻合，給高校財務(wù)的預(yù)算、核算、決算、管理和監(jiān)督等各個方面均帶來很大的困擾。

（二）提前預(yù)算編制時間

我國高校預(yù)算編制比較粗，難以做到精細(xì)化，許多項目還沿襲了過去切塊打捆的編制方法，究其原因，是預(yù)算編制沒有按零基預(yù)算的要求切實(shí)做到自下而上，將支出安排細(xì)化到具體的單位和項目。在這個問題上，西方發(fā)達(dá)國家的做法是大幅度提前預(yù)算編制的啟動時間，大量的工作和時間都用在進(jìn)行辦學(xué)形勢的預(yù)測、年度工作計劃的制定、以及財務(wù)部門和其他部門之間的反復(fù)充分的磋商上。這樣下來，預(yù)算編制可以比較好地反映實(shí)際需求和財力支持的結(jié)合。這種做法很值得我們借鑒。

零基預(yù)算要求預(yù)算從最基層的單位開始編制，自下而上，形成一個完整全面的綜合預(yù)算，同時要求全部收支均須進(jìn)行細(xì)化管理，強(qiáng)調(diào)預(yù)算向微觀管理層次延伸。目前很多大學(xué)在每年的7、8月份才開始下年度的預(yù)算編制工作，編制時間倉促。要做到細(xì)化預(yù)算編制，達(dá)到實(shí)際需求與財力支持相結(jié)合的目的，必須讓有關(guān)各方能夠?qū)︻A(yù)算項目進(jìn)行充分研究分析，讓財務(wù)部門和其他部門能夠充分地磋商。因此，提前預(yù)算的準(zhǔn)備和編制時間是十分必要的。

（三）設(shè)立校級預(yù)算機(jī)構(gòu)

零基預(yù)算編制復(fù)雜，同時涉及到學(xué)校的方方面面，需要耗費(fèi)大量的人力，更重要的是零基預(yù)算要求決策者面對多種方案能夠正確決策。按照許多高校的現(xiàn)行做法，學(xué)校的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)是財務(wù)處，預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整、甚至監(jiān)督均由學(xué)校財務(wù)處負(fù)責(zé)。零基預(yù)算需最大程度地利用現(xiàn)有資源，盡可能地促進(jìn)教學(xué)、科研、后勤建設(shè)等方面的全面發(fā)展。財務(wù)處只是大學(xué)的一個二級職能部門，不可能解決諸如學(xué)科布局、專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)等學(xué)校資源配置中的深層次問題。同時，一所大學(xué)包含多個學(xué)院、研究部門、職能部門等，這些二級單位由于專業(yè)方向、管理職能等方面的不同而各具特點(diǎn)，零基預(yù)算編制涉及它們工作的方方面面，是一項非常容易引起不同部門因不同的利益和觀點(diǎn)而產(chǎn)生分歧的工作。協(xié)調(diào)解決職能之間、部門之間的矛盾是預(yù)算管理部門的一大職責(zé)。僅僅由財務(wù)處擔(dān)當(dāng)學(xué)校預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，不但很難形成全校共識，而且會使學(xué)校預(yù)算這一與全校教學(xué)科研等方方面面密切相關(guān)的重大活動顯得過于簡單，其權(quán)威性不足，影響了預(yù)算編制的科學(xué)性和預(yù)算的約束力。因此，大學(xué)設(shè)立校級預(yù)算管理機(jī)構(gòu)非常必需。

校級預(yù)算管理機(jī)構(gòu)應(yīng)由學(xué)校一把手親自掛帥，財務(wù)部門牽頭，教學(xué)、科研、基建、后勤、人事等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人和專家教授參與。該機(jī)構(gòu)是學(xué)校的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)，也是學(xué)校預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對學(xué)校政策的制定和資源的調(diào)配有較大的控制權(quán)，負(fù)責(zé)制定學(xué)校預(yù)算框架、測算預(yù)算收支指標(biāo)、集中審議預(yù)算周期中出現(xiàn)的重大問題、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行等。在學(xué)校與各部門進(jìn)行預(yù)算磋商的階段，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)就磋商中出現(xiàn)的重大分歧問題進(jìn)行論證?？傊ㄟ^校級預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的工作，達(dá)到增加學(xué)校預(yù)算編制的科學(xué)性，增強(qiáng)學(xué)校各部門和有關(guān)專家參與預(yù)算管理力度的目的，同時實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理工作中的權(quán)力制衡。

（四）建立專家論證制度

零基預(yù)算強(qiáng)調(diào)在編制項目支出預(yù)算時，必須認(rèn)真做好調(diào)研和論證工作，按成本—效益分析法和輕重緩急的原則對各項目進(jìn)行分析排序。專家論證制度主要用于項目支出論證。近年來，大學(xué)的事業(yè)發(fā)展非常迅速，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)已日趨復(fù)雜。新的發(fā)展帶來的新現(xiàn)象、新問題也越來越多。很多項目的預(yù)算編制專業(yè)性很強(qiáng)，需要專業(yè)的調(diào)研和論證，如果沒有該方面專家教授的權(quán)威論證與鑒定，很難達(dá)成共識。因此，建立專家論證制度，增強(qiáng)專家教授參與預(yù)算管理的力度，是保證零基預(yù)算編制科學(xué)性的重要途徑之一，也是教授治校的具體體現(xiàn)。

（五）融合部門預(yù)算和校級預(yù)算

高等學(xué)校屬于政府部門預(yù)算的基層單位，部門預(yù)算要求的數(shù)據(jù)比較總括，校級預(yù)算要求的數(shù)據(jù)更加具體、更加細(xì)密、更加基礎(chǔ)，而只有經(jīng)過充分的調(diào)查分析與認(rèn)證，建立在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)之上的總額控制數(shù)才具有科學(xué)性和合理性。更重要的是，部門預(yù)算批復(fù)后下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)是以高校上報的數(shù)額為重要依據(jù)的，如果上報的數(shù)額是不準(zhǔn)確的，批復(fù)數(shù)當(dāng)然是不準(zhǔn)確的，在一個不準(zhǔn)確的預(yù)算控制數(shù)基礎(chǔ)上編制的校級預(yù)算當(dāng)然也是不準(zhǔn)確的。因此，高等學(xué)校校級預(yù)算的編制應(yīng)與其部門預(yù)算相融合。

四、結(jié) 論

當(dāng)今我國高等學(xué)校事業(yè)發(fā)展迅速，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)日趨復(fù)雜，資金來源渠道多樣，財務(wù)預(yù)算編制在學(xué)校經(jīng)濟(jì)工作和管理工作中均占重要地位，這些因素客觀上要求大學(xué)采用零基預(yù)算。零基預(yù)算是一種預(yù)算編制方法，也是一種思維方式，同時是一種民主理念和實(shí)事求是觀念的體現(xiàn)。零基預(yù)算在高校的推行過程中確實(shí)存在著工作量大、政策支持不力、制度安排欠缺、技術(shù)支撐不夠等問題，但高校是各類人才和技術(shù)的聚集地，在技術(shù)和人力資源方面有著天然的優(yōu)勢，高校推行零基預(yù)算應(yīng)當(dāng)是很有意義的。零基預(yù)算打破了每年預(yù)算數(shù)只能升不能降的陳舊觀點(diǎn)，可使學(xué)校的各項支出行為得到較有效的規(guī)范，是一種有效的高校財務(wù)預(yù)算編制模式。

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