朱芳金

對我國建立官員財產(chǎn)公開制度的幾點思考

朱芳金

官員財產(chǎn)公開制度是指法定范圍內(nèi)的國家公職人員依照法定的期限和方式向有關(guān)機關(guān)申報自己財產(chǎn)并向全社會進行公開，接受有關(guān)監(jiān)督機關(guān)和公眾檢查的法律制度。官員財產(chǎn)公開制度事實上是一種社會公共財產(chǎn)的監(jiān)測制度。公職人員由于特殊的身份，取得了支配公共財產(chǎn)的權(quán)力，只對公共財產(chǎn)進行監(jiān)測，無法有效防止公共財產(chǎn)流向個體財產(chǎn)。只有建立公職人員的個體財產(chǎn)監(jiān)督制度，即建立官員財產(chǎn)公開制度，才能從源頭上遏制公共財產(chǎn)非正常地流向官員個人財產(chǎn)。

官員財產(chǎn)公開制度是有效遏制腐敗現(xiàn)象發(fā)生的最有力措施之一，它使公共財產(chǎn)公開、透明，讓公共財產(chǎn)在陽光下運行，保證公共財產(chǎn)不能通過非正當途徑流向個體，從而有效遏制腐敗。因此，官員財產(chǎn)公開制度被譽為“陽光法案”。目前我國日益嚴重的腐敗侵蝕著社會肌體，瓦解著權(quán)威和社會秩序的基礎(chǔ)，面對社會公眾的質(zhì)疑，以及基于民主政治發(fā)展的需求和權(quán)力接受社會監(jiān)督的必然，我國建立官員財產(chǎn)公開制度是大勢所趨。公眾要求建立官員財產(chǎn)公開制度的呼聲愈來愈烈，特別是2009年1月1日新疆阿勒泰地區(qū)紀委公示新任55名副縣級官員個人財產(chǎn)公開申報部分，這一舉措被譽為建立官員財產(chǎn)公開制度的“破冰之舉”；之后，社會公眾給予相當大的關(guān)注，對建立官員財產(chǎn)公開制度也抱有更多的期待。然而，為何在我國這一利國利民的制度遲遲沒有建立起來？目前我國建立官員財產(chǎn)公開制度的主要問題以及建立官員財產(chǎn)公開制度的主要途徑是什么？本文試圖對這些問題做嘗試性的分析。

一、建立官員財產(chǎn)公開制度的重要性

自1995年4月中央發(fā)布《關(guān)于黨政機關(guān)縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》以來，有關(guān)建立官員財產(chǎn)公開制度的呼聲持續(xù)了十幾年，但有關(guān)方面卻鮮有建樹。筆者認為無論從民主政治的角度還是從反腐倡廉以及順應(yīng)民意的角度，在我國建立官員財產(chǎn)公開制度已是大勢所趨。

（一）從民主政治的角度看，要求官員財產(chǎn)公開是民眾政治參與意識增強的反映

公民監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)以公民知情權(quán)的獲得為前提。公民的知情權(quán)是指公民通過必要的途徑從官方或非官方知悉、獲取信息的自由與權(quán)利，包括了解政府官員的道德、能力以及財產(chǎn)等的情況。知情權(quán)的存在和實現(xiàn)能夠滿足人們了解政治的愿望和要求。讓公眾了解官員財產(chǎn)狀況并對其進行監(jiān)督是實現(xiàn)公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要體現(xiàn)，是民眾渴望行使監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)等基本政治權(quán)利的一種表達，也是一個社會民主政治不斷進步的重要表現(xiàn)。

（二）從反腐倡廉的角度看，遏制腐敗現(xiàn)象是建立官員財產(chǎn)公開制度的主要目標

對官員的財產(chǎn)進行公開，將官員的財產(chǎn)狀況置于陽光之下，接受公眾的監(jiān)督，能夠使腐敗官員無所遁形。官員財產(chǎn)公開制度被譽為反腐的終極利器，建立官員財產(chǎn)公開制度是世界各國通行的做法。目前，全世界有97個國家和地區(qū)建立了官員財產(chǎn)公開制度，實施效果相當明顯。建立了官員財產(chǎn)公開制度的國家和地區(qū)廉潔狀況一般普遍較好，反之廉潔狀況一般普遍較差。這一現(xiàn)象說明，實行官員財產(chǎn)公開強化了對官員的監(jiān)督，在一定程度上減少了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。實踐證明，在反腐敗中最有力的措施之一就是使群眾參與監(jiān)督，而讓群眾監(jiān)督就必須讓群眾知情，要想讓群眾知情就必須公開官員的財產(chǎn)情況。同時，實行財產(chǎn)公開，可以大幅度降低反腐的成本，提高腐敗的成本。因為，公開其個人財產(chǎn)可使那些腐敗官員形成心理上的障礙，可以抑制其腐敗的動機，從而減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。近年來黨中央的反腐力度不斷加大，一批腐敗高官紛紛落馬，我國反腐敗工作取得明顯成效。但在一部分地區(qū)和單位，腐敗現(xiàn)象仍然較為嚴重。因此，為了有效遏制腐敗行為，深入開展反腐敗斗爭，建立官員財產(chǎn)公開制度就成為必然的選擇。

（三）從順應(yīng)民意的角度看，社會公眾的要求是建立官員財產(chǎn)公開制度的主要動力

當前，官員腐敗問題是廣大人民群眾非常關(guān)注的問題，而且人民群眾要求建立官員財產(chǎn)公開制度的呼聲愈來愈高。網(wǎng)上一項調(diào)查顯示，對于當前的反腐倡廉工作，90%的人認為有必要建立官員財產(chǎn)公示制度。2008年5月有媒體曾就“公眾最希望政府公開的信息是什么”做了一項調(diào)查，結(jié)果有77.5%的人選擇了“官員財產(chǎn)情況”。最近幾年的全國“兩會”期間，官員財產(chǎn)公開也是被廣泛關(guān)注的話題。越來越多的公眾要求官員公開其財產(chǎn)，折射出人民群眾某種程度上對部分官員的不信任；如果不順應(yīng)人民群眾的要求，有可能加劇這種不信任，進而損害黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。因此，順應(yīng)民意建立官員財產(chǎn)公開制度，符合廣大人民群眾的根本利益和要求，也是增強黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)的要求。

二、建立官員財產(chǎn)公開制度存在的主要問題

（一）部分官員的民主憲政理念淡薄

我國憲法中既有“主權(quán)在民”的規(guī)定，也有“依法治國”的選擇。憲法規(guī)定中國共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的同時，也規(guī)定“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。由此可知，我國法律控制權(quán)力的可行性無論在政治上還是在法律上都已沒有理論障礙，也就是說官員財產(chǎn)公開制度在我國建立的必要條件已經(jīng)具備。對于“和目前中國主流政治理念沒有任何沖突的地方”的這一利國利民的反腐敗法案何以遲遲出臺不了這個問題，余小瑩對反對官員財產(chǎn)公開制度的論調(diào)進行了匯總，即“隱私權(quán)維護論”、“監(jiān)督無效論”、“得不償失論”、“立法條件不具備論”[1]。但筆者認為其根本原因應(yīng)該是政治性的而非技術(shù)性的。在一國之內(nèi)理論上不存在障礙但遲遲無法確立的制度，主要原因只能是思想障礙[2]。換句話說，導(dǎo)致一個制度無法生成必然有主客觀多種因素，但在目前狀態(tài)下，影響制度生成的主要是主觀因素。

現(xiàn)代國家多數(shù)選擇制定憲法，實行憲政。在一個政治架構(gòu)中推行憲政，必須要具備多種條件，其中制度性條件是容易促成的，但憲政之行的關(guān)鍵是思想性條件。雖然人民主權(quán)等憲政理論的宣傳和研究在我國已持續(xù)多年，但由于眾多原因，民主憲政理念在國民的思維過程中還無法成為一種習慣。而民主政治的浸潤度決定著公民參與憲政社會的能力，決定著政治家對國家治理傳統(tǒng)的改革力度和方向，決定著現(xiàn)實權(quán)力控制者的政治判斷能力和勇氣。官員財產(chǎn)公開制度的建立是一場深刻的政治文化革命，甚至“僅僅是建立官員財產(chǎn)公開制度這件事中所包含的象征意義，就足以構(gòu)成對任何一種前憲政的政治文化的強烈震撼和巨大沖擊”[3]。如果權(quán)力的擁有群體對基本的民主政治理論缺乏了解，那么其有可能不愿意去建構(gòu)這一體現(xiàn)并推動政治文明進程的制度。

（二）既得利益群體的抵觸

假使民主憲政理論在公眾中特別是在官員群體中達到理想的認知度，官員財產(chǎn)公開制度的建立就一路坦途了嗎？其實也未必，我們還須分析“政治中的人性”問題。人類并不總是理智的，即使對于政治和法律，“沖動和本能”等非理性因素也影響行為的主體取向，“人往往在感情和本能的直接刺激下行事”[4]。中國人民大學(xué)政治學(xué)教授楊光斌認為，“根據(jù)公共選擇理論，政治行為中的個人是有利己心的，以追求自身利益最大化為目標，個人參與政治活動是從交易活動中尋求和創(chuàng)造自己獲利的機會，人不因為擁有一個頭銜而改變其人性，其基本行為動機也是追求個人利益最大化?！薄翱v然在一個中庸和調(diào)和色彩濃厚的政治文化中，個別人也會偏離通行的規(guī)范，一個人會受內(nèi)在需要的驅(qū)使去反抗規(guī)范”[5]。正因為如此，一項調(diào)查顯示，93%的調(diào)查對象認為，建立官員財產(chǎn)公開制度的阻力主要來自于權(quán)力的擁有者和腐敗的受益者[6]。一項對阿勒泰和新疆其他一些地市州官員進行的隨機調(diào)查顯示：對于建立官員財產(chǎn)公開制度，“反對者七成，無所謂者兩成，堅決支持者一成”[7]。由此可見，相當一部分官員對財產(chǎn)公開是有抵觸的。一些官員認為公布個人財產(chǎn)侵犯了他們的隱私權(quán)。眾所周知，官員是掌握著公權(quán)力的政治行為人，在公權(quán)力的行使過程中，官員的個人信息自然具有了涉及公共利益的公共意義。恩格斯曾經(jīng)說過：“個人隱私一般應(yīng)受到保護，但當個人私事甚至隱私與最重要的公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系的時候，個人隱私就不是一般意義上的私事，而屬于政治的一部分，它便不受隱私權(quán)的保護”。顯然社會政治和公共利益的價值高于個人的隱私價值。況且從目前國內(nèi)外的普遍做法來看，官員不能以個人隱私為由拒不公開自己的財產(chǎn)狀況，公職人員的隱私權(quán)讓位于公共利益是通行的做法，國內(nèi)理論界和社會輿論在這一問題上達成了共識。除去個人隱私的原因，真正反對建立財產(chǎn)公開制度的是一些既得利益群體，這個群體反對的原因其實也不難理解，因為一旦進行財產(chǎn)公開，那么他們中的一些人要面臨丟官丟財?shù)拿\，所以他們不遺余力地進行反對。

三、建立官員財產(chǎn)公開制度的主要途徑

建立官員財產(chǎn)公開制度已提出多年，公眾也普遍支持。但如何建立這一制度，或者是建立官員財產(chǎn)公開制度的途徑是什么，對此社會公眾還沒有形成共識。筆者認為，建立官員財產(chǎn)公開制度必須適合中國國情，遵循先易后難、循序漸進的原則，既不能裹足不前，又不能一蹴而就。具體途徑如下：

（一）財產(chǎn)公開制度逐步建立和推行

先建立黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)公開制度，試行一段時間，充分發(fā)現(xiàn)存在的問題和不足，進而制定國家官員財產(chǎn)公開的法律，這是現(xiàn)實可行的辦法。2010年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》，雖然這個規(guī)定中沒有財產(chǎn)公示的內(nèi)容，但是也放棄了原來申報信息保密的內(nèi)容；并且第二十一條指出，各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府，需要擴大報告主體范圍或者細化執(zhí)行程序的，可以根據(jù)本規(guī)定，結(jié)合各自工作實際，制定具體實施辦法。這說明各省可以根據(jù)這一規(guī)定，自主決定財產(chǎn)申報的具體實施辦法，及是否進行財產(chǎn)公開，其中鼓勵試點的意味非常明顯。

（二）財產(chǎn)公開的范圍和方式要逐漸擴大和放開

先進行部分財產(chǎn)公開，然后進行全部財產(chǎn)公開。借鑒新疆阿勒泰模式，實行公開申報和秘密申報兩種不同的方式，這是我國目前情況下比較可行的方法。官員個人的財產(chǎn)可以先行公開，家庭成員的財產(chǎn)狀況進行秘密申報，這樣既可以減少風險，減少推行的阻力，也可以有充分的時間完善配套制度。如此既減少了推行的阻力又可回應(yīng)社會大眾的期待，讓公眾對未來真正建立起比較完善的領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)公開制度滿懷信心。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部財產(chǎn)公開的主體范圍要逐漸擴大

先進行重要官員財產(chǎn)公開，然后再逐步推行到全部官員財產(chǎn)公開。由于官員財產(chǎn)申報的公開和審核需要大量的人力物力，而且底層公務(wù)員掌握的權(quán)力較小，出現(xiàn)權(quán)錢交易的機會也少，因此，先進行主要官員的財產(chǎn)公開，進而推廣到全部官員，是經(jīng)濟而現(xiàn)實的方法。

（四）先完善配套措施再全面公開

一些學(xué)者認為，不必考慮配套措施的完善與否，應(yīng)該盡快實行全面的財產(chǎn)公開，其主要論據(jù)就是西方國家實行財產(chǎn)公開的時候也沒有這些配套措施，一樣可以運行。但是，我們不可忽視的一個問題是，西方國家開始實行財產(chǎn)公開時的國際環(huán)境與當前大不一樣。在全球化、信息化的今天，不完善相關(guān)的配套措施就實行全面的官員財產(chǎn)公開，必然會導(dǎo)致大量財產(chǎn)向國外轉(zhuǎn)移，甚至出現(xiàn)“只打蒼蠅不打老虎”現(xiàn)象[8]。因此，在金融實名制度、不動產(chǎn)登記制度、防止資金外逃制度、國際反腐敗合作制度等配套制度還沒有完善之前，不應(yīng)該推行全面的官員財產(chǎn)公開。

總之，從長遠來看，在我國建立官員財產(chǎn)公開制度是歷史發(fā)展的必然趨勢，也是主動回應(yīng)社會公眾關(guān)切的重要體現(xiàn)。目前由于種種原因，在我國全面建立官員財產(chǎn)公開制度還存在一定的困難，必須結(jié)合我國國情，在保持社會和諧穩(wěn)定的前提下，循序漸進地推行，既不能裹足不前，也不能一蹴而就。但是只要領(lǐng)導(dǎo)者能夠拿出足夠的政治決斷，加上健全和完善的體制機制，積極穩(wěn)妥地推進，最終我國一定會建立起官員財產(chǎn)公開制度。

[1]余小瑩：《我國公務(wù)員個人財產(chǎn)申報制度建設(shè)研究》，2007年四川大學(xué)碩士學(xué)位論文，第29-31頁。

[2]李小紅：《中國公務(wù)員財產(chǎn)公開制度的現(xiàn)狀及建構(gòu)障礙》，《江蘇警官學(xué)院學(xué)報》2010年第4期。

[3]王宗文：《權(quán)力制約與監(jiān)督研究》，遼寧人民出版社2005年版，第459、460頁。

[4][英]格雷厄姆·沃拉斯著，朱曾汶譯：《政治中的人性》，商務(wù)印書館1995年版，第13頁。

[5][美]羅伯特·A·達爾著，王滬寧、陳峰譯：《現(xiàn)代政治分析》，上海譯文出版社1987年版，第164頁。

[6]聞兵：《官員財產(chǎn)申報制度阿勒泰“吃螃蟹”》，《記者觀察》2008年第7期（下）。

[7]潘從武、賀占軍：《官員財產(chǎn)申報制度——新疆阿勒泰地區(qū)的破冰之旅》，《黨政干部文摘》2008年第10期，該文摘自2008年9月11日《法制日報》。

[8]袁東生：《我國實行官員財產(chǎn)公開的路徑分析》，《山東社會科學(xué)》2011年第2期。

（作者系湖北省委黨校2010級碩士研究生）

（責任編輯 張婭）