張婭

信訪與社會(huì)管理的關(guān)系探微

張婭

信訪與社會(huì)管理關(guān)系密切。從信訪的社會(huì)功能看，信訪是實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理目標(biāo)的方式之一；從信訪的實(shí)施效果看，信訪是提升社會(huì)管理科學(xué)化水平的有益渠道；而社會(huì)管理的職責(zé)則要求它要從源頭上制止和預(yù)防導(dǎo)致信訪事項(xiàng)的矛盾與糾紛。

一、信訪與社會(huì)管理的基本內(nèi)涵

（一）官方文件對(duì)信訪的界定

《信訪條例》所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上政府工作部門(mén)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。從《信訪條例》對(duì)信訪的界定來(lái)看，首先，信訪是一種社會(huì)活動(dòng)，它連接著兩大社會(huì)主體，一是公民、法人或其他社會(huì)組織，我們可以統(tǒng)稱為公眾；二是人民政府，它是實(shí)施社會(huì)管理的主體。其次，信訪的事由是公眾向有關(guān)政府工作部門(mén)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，并依法由有關(guān)的行政機(jī)關(guān)聽(tīng)取和處理。最后，信訪的形式多樣，公眾可以采用書(shū)信、電子郵件、傳真、電話或是走訪等形式，把自己的情況、建議或訴求反映給政府有關(guān)部門(mén)。

（二）“社會(huì)管理”的提出及其目標(biāo)任務(wù)

2007年，黨的十七大報(bào)告首次提出“社會(huì)管理”一詞，包含于“四大建設(shè)”中的社會(huì)建設(shè)里。2010年，黨的十七屆五中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于制定“十二五”規(guī)劃的建議》中也明確指出了“社會(huì)建設(shè)”的六個(gè)方面，把社會(huì)管理與民生建設(shè)緊密聯(lián)系起來(lái)。2011年2月，中央黨校省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班將“社會(huì)管理及其創(chuàng)新”作為專(zhuān)題進(jìn)行研討。之后的《“十二五”規(guī)劃綱要》第一次將社會(huì)管理的內(nèi)容單列成篇[1]。從社會(huì)管理提出的過(guò)程，我們能夠看出在當(dāng)前形勢(shì)下，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理是適應(yīng)新時(shí)期發(fā)展的必然要求，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)良性運(yùn)行與和諧發(fā)展的必然選擇。

從目標(biāo)和任務(wù)上看，社會(huì)管理的目標(biāo)是為了維系社會(huì)秩序、規(guī)范社會(huì)行為、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、維護(hù)社會(huì)治安、促進(jìn)社會(huì)公正、增進(jìn)社會(huì)認(rèn)同、推進(jìn)社會(huì)和諧及化解社會(huì)矛盾、解決社會(huì)問(wèn)題、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、減少社會(huì)內(nèi)耗、控制社會(huì)沖突、彌合社會(huì)分歧等，其中維系社會(huì)秩序和化解社會(huì)矛盾是社會(huì)管理的總體目標(biāo)和任務(wù)。從作用上看，社會(huì)管理可以推動(dòng)社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)更加公平合理地配置，并為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎(chǔ)運(yùn)行條件和社會(huì)環(huán)境[2]。社會(huì)管理的終極目標(biāo)，是達(dá)到古代明君賢臣所追求的“善治”理想，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)保證人民的幸福與尊嚴(yán)。社會(huì)管理的核心是建立“良性的社會(huì)運(yùn)行體制”，實(shí)現(xiàn)的最根本方式就是社會(huì)的公平正義。社會(huì)管理的目的是為社會(huì)提供“有效的公共服務(wù)”，使社會(huì)處于一種良性運(yùn)行狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧[3]。

二、信訪是實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理目標(biāo)的方式之一

《信訪條例》第三章對(duì)于信訪事項(xiàng)的提出作了如下規(guī)定：信訪人對(duì)以下組織、人員的職務(wù)行為反映情況，提出建議、意見(jiàn)，或者不服下列組織、人員的職務(wù)行為，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出信訪事項(xiàng)。這些組織、人員包括：行政機(jī)關(guān)及其工作人員，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織及其工作人員，提供公共服務(wù)的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員，社會(huì)團(tuán)體或者其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命、派出的人員，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)及其成員。因此從信訪關(guān)聯(lián)的主體看，信訪可以視為民意表達(dá)的一種方式。公眾在平常的社會(huì)生活中，通過(guò)觀察、接觸和親身實(shí)踐發(fā)現(xiàn)并積累了一些對(duì)政府工作、政治運(yùn)行狀況的問(wèn)題、意見(jiàn)和建議，通過(guò)走訪、電話或是電子郵件等形式將問(wèn)題、建議或意見(jiàn)向有關(guān)政府部門(mén)反映，政府相關(guān)部門(mén)對(duì)信訪人的訴求作出是否予以受理的答復(fù)。公眾向政府機(jī)關(guān)反映的意見(jiàn)或提出的建議是公眾需要與認(rèn)同的顯現(xiàn)，政府有關(guān)部門(mén)通過(guò)對(duì)信訪人提出的事由的確認(rèn)、受理及協(xié)調(diào)各方力量予以處理，不僅能夠控制社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)溝通，還能夠釋放社會(huì)情緒，滿足社會(huì)各方的普遍需求，防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，從信訪事由的提出、受理到最后的解決這一流程有助于實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的具體目標(biāo)，并朝著善治的終極目標(biāo)邁進(jìn)。

當(dāng)下，中國(guó)社會(huì)正在致力于加強(qiáng)民主政治建設(shè)。中國(guó)特色的人民代表大會(huì)制度是實(shí)施民主政治的重要制度保障，這一制度的特點(diǎn)是各級(jí)人大代表代表人民行使國(guó)家權(quán)力。從民主形式上看，人民代表大會(huì)制度屬于代議制民主，是民意與公共政策之間的一個(gè)中介機(jī)關(guān)。因此在代議制民主政治下，民意表達(dá)成為民主一個(gè)不可分割的組成部分。民意表達(dá)是民主政治的根基，可以作為保證社會(huì)成員參與政治決策的一種方式[4]。信訪作為一種民意表達(dá)方式，能夠?qū)⒄鎸?shí)、充分的公眾意見(jiàn)、建議或訴求傳達(dá)給黨政的決策部門(mén)，建立在此基礎(chǔ)上的公共決策才可能是科學(xué)合理而又符合人民根本利益的。

信訪制度設(shè)立的本意就是讓公眾充分表達(dá)意見(jiàn)，提出建議，合理反映自身訴求，形成有序的社會(huì)、政治參與。社會(huì)管理的目標(biāo)是維系社會(huì)秩序、化解社會(huì)矛盾，形成沖突解決的正常機(jī)制以達(dá)到和實(shí)現(xiàn)社會(huì)良性運(yùn)行。因此信訪制度設(shè)立的根本原因與社會(huì)管理的基本目標(biāo)是一致的，同時(shí)信訪事項(xiàng)的提出和解決過(guò)程又成為實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理目標(biāo)的方式之一。

三、信訪是提升社會(huì)管理科學(xué)化水平的有益渠道

在社會(huì)管理中，公眾自身不僅是社會(huì)管理的對(duì)象也是社會(huì)管理的主體，他們有效、有序地參與社會(huì)管理，可以集中智慧，為社會(huì)管理提供更加科學(xué)的依據(jù)。信訪本身是一種民意表達(dá)渠道，信訪工作也是為民解憂之窗。信訪工作者在信訪工作實(shí)踐中能夠接觸到公眾提出的大量利益訴求，其中有對(duì)公共物品和公共服務(wù)的需求，也有對(duì)它們的評(píng)價(jià)、建議或意見(jiàn)。信訪工作者把諸多信訪事由進(jìn)行歸納整理，并反饋給社會(huì)管理者，不僅能對(duì)政府社會(huì)管理職能的履行情況進(jìn)行監(jiān)督，而且能夠?qū)φ岣呖茖W(xué)管理水平給予啟示和建議。來(lái)自公眾最迫切、最真實(shí)的意愿表達(dá)就是民意的基礎(chǔ)，建立在民意充分表達(dá)基礎(chǔ)之上的社會(huì)管理必然是高效、科學(xué)的，由此才能促進(jìn)社會(huì)和諧運(yùn)行，同時(shí)實(shí)現(xiàn)信訪積極的社會(huì)功能。

從以上關(guān)于信訪積極社會(huì)功能的發(fā)揮看，它必然能夠促進(jìn)社會(huì)管理科學(xué)化水平的提高。但事實(shí)上，《信訪條例》中闡釋的“反映情況，提出建議、意見(jiàn)”的信訪職能在不斷弱化，“投訴請(qǐng)求”的職能則不斷強(qiáng)化。而原本以反映群眾訴求、化解社會(huì)矛盾為目的的信訪，自身正在成為各級(jí)政府最為憂慮的不穩(wěn)定因素，信訪規(guī)模居高不下。除此之外，民眾還普遍表現(xiàn)出信“訪”不信“法”，一些本屬于司法體系，須經(jīng)過(guò)訴訟程序提出的事由，民眾也將其作為信訪的內(nèi)容；還有大量的重復(fù)信訪和越級(jí)信訪。凡此種種信訪現(xiàn)象都指向一個(gè)核心的社會(huì)問(wèn)題：利益訴求制度的效能。事實(shí)上，我國(guó)已經(jīng)有了法律訴求和行政訴求兩套體制，問(wèn)題的核心是制度的低效乃至無(wú)效[5]。

信訪所表現(xiàn)出的種種新特點(diǎn)及其影響，筆者將其稱為信訪的負(fù)功能。它與信訪的積極功能相對(duì)應(yīng)；同時(shí)，它以問(wèn)題為導(dǎo)向，促使社會(huì)管理主體尋求解決問(wèn)題的最佳路徑，從而提高社會(huì)管理的科學(xué)化水平。無(wú)數(shù)個(gè)體利益訴求，造成居高不下的信訪量，這不僅超越了政府的接納能力，而且在一定程度上危害社會(huì)正常秩序，破壞社會(huì)穩(wěn)定，與信訪的初衷背道而馳。從這一問(wèn)題著手，政府作為社會(huì)管理的主體，不僅要將無(wú)序的個(gè)人利益訴求納入到有序的制度表達(dá)渠道上，而且要實(shí)現(xiàn)在市場(chǎng)體制下由新的社會(huì)機(jī)制來(lái)履行政府轉(zhuǎn)移的職能。社會(huì)組織的培育與發(fā)展能夠幫助個(gè)人利益訴求走出困境，彌補(bǔ)政府與市場(chǎng)的某些局限，為緩解社會(huì)矛盾貢獻(xiàn)力量。因此，在這個(gè)分析角度上，政府要從政治的高度認(rèn)識(shí)社會(huì)組織在滿足需求、實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)方面所起的重要作用；同時(shí)，利用制度、機(jī)制創(chuàng)新來(lái)促進(jìn)社會(huì)組織的自我管理和自我發(fā)展能力。從根本意義上講，科學(xué)化的社會(huì)管理要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展、分配公平、民生保障、權(quán)利保護(hù)為基礎(chǔ)，因?yàn)橹挥性诖藯l件下，社會(huì)的利益矛盾、關(guān)系糾紛才不會(huì)多發(fā)，由利益分配導(dǎo)致的信訪案件才會(huì)減少，社會(huì)良性運(yùn)行才可能實(shí)現(xiàn)。

四、社會(huì)管理必須從源頭上制止和預(yù)防導(dǎo)致信訪事項(xiàng)的矛盾與糾紛

以上關(guān)于信訪與社會(huì)管理關(guān)系的討論是基于這樣一個(gè)隱含的前提，即信訪這一社會(huì)活動(dòng)已經(jīng)發(fā)生，它的過(guò)程、效果對(duì)社會(huì)管理產(chǎn)生了影響。而實(shí)際上社會(huì)管理并非總是滯后于信訪的發(fā)生，也不是控制信訪發(fā)生的手段。社會(huì)管理的目標(biāo)、任務(wù)和內(nèi)容決定了其必須要從源頭上制止和預(yù)防導(dǎo)致信訪事項(xiàng)的矛盾與糾紛?；诖?，我們發(fā)現(xiàn)信訪與社會(huì)管理并非如因果關(guān)系一樣是先因后果，原因在前、結(jié)果在后的邏輯順序。信訪是一項(xiàng)旨在促進(jìn)民意表達(dá)、實(shí)現(xiàn)民眾參與的制度安排和社會(huì)活動(dòng)；社會(huì)管理是以政府為主體，多方力量共同參與的，意在化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)秩序、保持社會(huì)穩(wěn)定以此實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展與良性運(yùn)行的中心工作。因此，信訪與社會(huì)管理是并行不悖的，兩者之間存在相互影響的關(guān)系。信訪實(shí)踐能為社會(huì)管理優(yōu)化、創(chuàng)新提供生動(dòng)、具體的素材與深刻的啟示；相反，社會(huì)管理科學(xué)化水平的提高又可以從源頭上制止和預(yù)防導(dǎo)致信訪的矛盾與糾紛。而要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，必須在以下方面作出努力。

（一）社會(huì)管理要堅(jiān)持以人為本的理念

燕繼榮提出，就治理理念和治理方式而言，世界上形形色色的統(tǒng)治模式可以分為三種：第一種為“霸道”，即強(qiáng)調(diào)基于強(qiáng)力、命令、行政手段和軍事霸權(quán)來(lái)構(gòu)建統(tǒng)治秩序；第二種為“王道”，即強(qiáng)調(diào)基于權(quán)威、說(shuō)服和道義合法性來(lái)建構(gòu)統(tǒng)治秩序；第三種為“民道”，即強(qiáng)調(diào)基于公民同意、合法性和憲政制度來(lái)構(gòu)建統(tǒng)治秩序?！懊竦馈钡闹攸c(diǎn)在于保證統(tǒng)治者要受人民的委托并受到憲政制度而不是道德的約束，它建立的是以公眾為中心的治理模式，而前兩者建立的是以統(tǒng)治者為中心的治理模式[6]。筆者在這里提出的社會(huì)管理要堅(jiān)持以人為本與“民道”治理模式具有本質(zhì)意義上的一致性。

上訪者通過(guò)信訪表達(dá)出的利益訴求和諸多不滿要求管理主體在進(jìn)行社會(huì)管理時(shí)要以保障民生為基礎(chǔ)。根據(jù)社會(huì)文明發(fā)展水平制定民生標(biāo)準(zhǔn)，保證政府對(duì)諸如教育、醫(yī)療、住房等公共領(lǐng)域內(nèi)公共產(chǎn)品的供給水平。當(dāng)今社會(huì)利益結(jié)構(gòu)逐漸多元化，公民的權(quán)利意識(shí)也日漸增強(qiáng)，各種維權(quán)行動(dòng)時(shí)有發(fā)生。在此種背景下，社會(huì)管理就要以保護(hù)公民權(quán)利為重任。和諧的社會(huì)一定是一個(gè)有序的社會(huì)，一個(gè)有序的社會(huì)一定有一套完整的利益訴求制度。所謂有序，是指這個(gè)社會(huì)有一套有效的利益訴求制度，人們知道應(yīng)該遵循什么途徑去表達(dá)利益要求，去獲得利益支持，去實(shí)現(xiàn)利益目標(biāo)，政府也藉此把沖突和矛盾納入到制度化的體制當(dāng)中[7]。所以保護(hù)公民權(quán)利就是保障每個(gè)公民都有權(quán)利、有渠道表達(dá)自己的利益訴求。筆者認(rèn)為社會(huì)管理所要堅(jiān)持的以人為本的理念主要體現(xiàn)在保障民生和保護(hù)民權(quán)兩個(gè)方面。

（二）社會(huì)管理要在制度創(chuàng)新的框架內(nèi)預(yù)防和減少社會(huì)沖突

當(dāng)下中國(guó)社會(huì)，信訪具有越級(jí)上訪、重復(fù)上訪、集體上訪、非理性上訪等突出特征。針對(duì)于此，一些專(zhuān)家學(xué)者提出過(guò)各種建議，許多地方政府進(jìn)行過(guò)制度創(chuàng)新的探索，中央政府也做了一些制度性的改革，但所有這些改革思路幾乎都集中在如何應(yīng)對(duì)如此之多的人上訪。從事物的發(fā)展過(guò)程看，以上改革思路主要是進(jìn)行事后應(yīng)對(duì)，如果我們轉(zhuǎn)換一下思路，把核心聚焦在如何在制度創(chuàng)新的條件下預(yù)防和減少上訪或社會(huì)沖突，那么由此產(chǎn)生的解決方案就會(huì)不同于前者。筆者認(rèn)為，社會(huì)管理不僅在于科學(xué)有效地解決社會(huì)沖突、化解社會(huì)矛盾，更重要的是采取合理措施從源頭上預(yù)防和制止社會(huì)沖突和矛盾的發(fā)生。

管理體制、機(jī)制的創(chuàng)新首先需要管理理念的創(chuàng)新，以人為本就是具有正確價(jià)值導(dǎo)向的理念選擇。只有堅(jiān)持以人為本，管理主體才可能深入了解公眾需求，合理分配，把利益糾紛降到最低水平，從而做到有效預(yù)防社會(huì)矛盾的發(fā)生。其次需要從過(guò)往的信訪實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，分析問(wèn)題，作出高度的概括、總結(jié)，提取實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中的精華使之上升為政策、制度的內(nèi)容，以指導(dǎo)和規(guī)范以后的信訪工作。最后需要改進(jìn)管理方式。改進(jìn)管理方式包括管理目標(biāo)的重新設(shè)定、組織方式和組織機(jī)制的重新確立，管理者與被管理者關(guān)系結(jié)構(gòu)的調(diào)整，政策工具的重新選擇等[8]。

（三）社會(huì)管理要以培育和發(fā)展社會(huì)組織為基礎(chǔ)

社會(huì)組織通常是指政府和企業(yè)之外的民間組織，主要包括基層自治組織、人民團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織、中介組織和基金會(huì)等，其特點(diǎn)不以營(yíng)利為目的，主要開(kāi)展公益性、互助性和自律性活動(dòng)，具有民間性、獨(dú)立性和組織性等特征[9]。信訪量居高不下的原因之一是眾多個(gè)體無(wú)序的利益訴求，這種狀態(tài)會(huì)使人們的利益訴求陷入困境，但社會(huì)組織的培育與發(fā)展成為規(guī)范無(wú)序利益訴求的一種選擇。事實(shí)上，如果缺乏有效的中間組織，公民不得不以個(gè)體身份、個(gè)別地參與民主政治，這種“非制度參與”、“無(wú)組織參與”就極易走極端，對(duì)社會(huì)帶來(lái)的危害也很大[10]。因此無(wú)論從信訪的組織秩序看，還是從社會(huì)組織的作用功能看，培育和發(fā)展社會(huì)組織都是社會(huì)管理的重要內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理科學(xué)化的主要手段。

[1][3]高鵬：《善治：社會(huì)管理的終極目標(biāo)》，《改革與開(kāi)放》2011年第16期。

[2]發(fā)展論壇：http://forum homenews.cn/index.jsp，2012年2月7日。

[4]胡元梓：《中國(guó)民眾何以偏好信訪——以沖突解決理論為視角》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2011年第2期。

[5][7]蔡禾：《利益訴求與社會(huì)管理》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2012年第1期。

[6][8]燕繼榮：《社會(huì)管理創(chuàng)新與服務(wù)型政府建設(shè)》，《行政論壇》2012年第1期。

[9]肖玉明：《社會(huì)組織：構(gòu)建和諧社會(huì)不可或缺的角色》，《理論學(xué)習(xí)與探索》2006年第1期。

[10]程琥：《公眾參與社會(huì)管理機(jī)制研究》，《法學(xué)雜志》2011年第1期。

（作者單位 湖北省委黨校）

（責(zé)任編輯 崔光勝）