王軍杰

（四川大學 法學院，四川 成都 610065）＊

2003年新《農業(yè)法》生效之際，我國的農業(yè)國內支持政策才剛剛起步，因此，新《農業(yè)法》未能涉及后來啟動的多項國內支持措施。2004年以來形成的以“四補貼”為主的“黃箱”和“綠箱”支持措施主要散見于行政法規(guī)、部門規(guī)章和政府政策性文件中，這導致國內支持制度在實踐中產生很多問題，嚴重影響了農業(yè)支持政策的實施效果。

一、我國農業(yè)國內支持法律制度存在的問題

1.有關農業(yè)國內支持的法律、法規(guī)相對滯后，與《農業(yè)協(xié)定》（URAA）有關規(guī)則的銜接不夠充分。盡管2003年新《農業(yè)法》起草時考慮到了在農業(yè)支持和保護方面應盡量與URAA規(guī)則相銜接的問題，但這次修訂最終未能按照URAA“分箱約束”的原則進行，沒有對農業(yè)國內支持制度作出專門、具體的規(guī)定，該項制度主要散見于《農業(yè)法》的相關條款中，比較原則、籠統(tǒng)，操作性不強。因此，后來實施的一系列“黃箱”和“綠箱”支持措施大多以行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的形式存在，立法層次較低，缺乏明確的管理辦法、法律責任和監(jiān)督機制，內容不統(tǒng)一，執(zhí)行力較差。URRA和多哈回合“2008農業(yè)模式草案”確立的“綠箱”支持項目共有12類，而我國至今還有4類措施未能啟用①，需要通過繼續(xù)立法，或補充和完善相關法律、行政法規(guī)來彌補以上缺憾。

2.新《農業(yè)法》關于農業(yè)國內支持法律條款的表述，一般都比較原則或過于籠統(tǒng)，多使用一些導向性、提倡性語言，剛性條款少，柔性條款多，多數(shù)都停留在文字的層面，現(xiàn)實的可操作性差。從農業(yè)國內支持法律條款內容看，只有在少數(shù)條款中明確了“農業(yè)國內支持”的性質，如農業(yè)技術推廣人員補貼、特大植物疫情防治補貼、農（漁）民轉產補助、休耕補貼等。而大多數(shù)條款，一般都使用“引導”、“扶持”、“鼓勵”、“支持”、“促進”、“安排”、“救助”、“救濟”、“制定規(guī)劃”、“納入計劃”等表述方式②，更多的條文只是停留在政策層面，還沒有形成確定性的國內支持法律制度，需要進一步修改或制定有關的行政法規(guī)、部門規(guī)章使之具體化。

3.國內支持法律制度體系重點不夠突出，結構不盡合理，法律效力位階偏低。新《農業(yè)法》未能突出“黃箱”和“綠箱”支持的具體制度措施，當前所實施的國內支持制度主要由“兩頭文件”予以規(guī)制，上頭是“中央一號文件”，下頭是部門規(guī)章和地方政府規(guī)章，結果是上頭文件缺乏操作性，下頭規(guī)章操作標準參差不齊③，致使該項制度在實踐環(huán)節(jié)存在不同程度的折扣，制度效應受到影響。所以，急需總結近年實踐經驗，使之升格為法律或條例。另外，一些基本的法律制度和措施尚未完全建立，在部分領域仍然存在立法空白（如農業(yè)檢驗服務補貼、農業(yè)保險補貼等），還沒能形成一個完善、統(tǒng)一的法律制度體系。

因此，我國農業(yè)國內支持立法缺乏長期規(guī)劃，法律位階低，內容比較簡單，支持對象和支持數(shù)額隨意性較大，缺乏“法律層面”的“硬性約束”。農業(yè)、財政、民政、甚至銀行往往政出多門，導致各地方支持的種類、標準、程序和方式等存在著許多差異，難以對國內支持制度進行統(tǒng)一規(guī)劃和全面監(jiān)督，影響了國內支持政策在全國范圍內的有效推行［1］

二、我國農業(yè)國內支持法律體系的構建原則和體例

一個完善的農業(yè)國內支持法律體系不但需要一個科學的立法指導原則，還需要有一個合理的體例設計，二者不可或缺。

1.我國農業(yè)國內支持的立法原則。我國農業(yè)國內支持立法完善與重構應遵守以下原則：（1）順應WTO農業(yè)規(guī)則不斷發(fā)展的要求，充分運用非禁止性條款和例外條款，原則性與靈活性相結合，合理利用規(guī)則，以維護國家利益、農業(yè)利益和農民利益。（2）堅持農業(yè)增長與農民增收、農村發(fā)展與農業(yè)環(huán)境保護、農業(yè)國內支持與貧困地區(qū)援助相結合的原則。完善農業(yè)國內支持法律制度確保農業(yè)增產、農民增收的同時，兼顧環(huán)境保護和中西部貧困地區(qū)的援助，順應國際農業(yè)多功能性的發(fā)展趨向，實現(xiàn)全面建設農村小康社會和可持續(xù)發(fā)展之目標。（3）以“綠箱”支持為主體，合理利用“黃箱”支持，適時啟動“藍箱”，以促進我國農業(yè)結構的調整和優(yōu)化，同時兼顧農業(yè)補貼爭端解決機制的設定。（4）權利與義務的設定應充分考慮政府與市場關系的平衡性，通過對政府義務和行為的約束鼓勵農產品貿易秩序的自由化發(fā)展［2］。在以市場為導向的基礎上，實現(xiàn)政府對國內支持權利與義務分配的主導，盡量減少政府對市場價格的直接干預。農業(yè)國內支持的制度條件由政府來設定，但受支持的農民是否接受由其自愿選擇決定。

2.我國農業(yè)國內支持的立法體例。當前，美國和日本的農業(yè)國內支持立法體例較具代表性，但兩國的立法體例卻大不相同。在美國農業(yè)立法呈現(xiàn)出綜合化法典的體例特征，農業(yè)立法內容十分具體、詳細，每一個項目計劃都規(guī)定有詳細的財政額度、操作主體、實施程序，甚至包括測算數(shù)據和方法、實施期限、每財政年度的預算支出分配等細節(jié)內容④。從而保證了農業(yè)政策的透明度和穩(wěn)定性，根據相關法律農場主可以大致估算出自己能夠獲得的補貼額度，使之有了明確的預期。這種立法體例緣于英美法系法典編纂的實用主義立法思想和立法慣例。其優(yōu)點是操作性極強，缺點是穩(wěn)定性較差。日本的農業(yè)立法與美國不同，呈現(xiàn)出體系化的體例特征，以一部農業(yè)基本法為基礎，再輔之以各專門法律構成一個法律體系［3］。農業(yè)基本法比較原則性地規(guī)定農業(yè)政策發(fā)展目標、基本制度、法定措施等內容，而各專門法律擔負著把農業(yè)基本法中的制度進行具體化的任務，包括了各類項目計劃編制、具體實施方式、實施主體、實施效果評估等詳細內容，使之更具有操作性。就國內支持制度而言，有時會因為幾個支持措施具有共同的目的而規(guī)定在一部法律中，有時也會為一種支持措施而立法，但均是在各專業(yè)立法中加以規(guī)定，農業(yè)基本法中很少有具體操作性的規(guī)定。這種立法體例緣于大陸法系法律體系邏輯結構理論的立法實踐，其優(yōu)點是穩(wěn)定性強，缺點是農業(yè)基本法中已作了原則性規(guī)定的具體支持項目，可能因缺乏具體的專門立法而無法付諸于實施。

由于我國具有大陸法系的立法傳統(tǒng)，適宜借鑒日本體系化的立法模式，并努力實現(xiàn)國內支持法律規(guī)范的具體化和可操作性。目前，由于我國國內支持措施還沒有形成成熟、穩(wěn)定的法律制度體系，可以先行對《農業(yè)法》進行修改，設立專章對國內支持的種類、資金來源、長期規(guī)劃等內容進行原則性的規(guī)定，再按照農業(yè)法的規(guī)定分別制定相關的行政法規(guī)或規(guī)章，對國內支持制度的操作方法、實施程序、執(zhí)行監(jiān)督、法律責任等內容加以詳細規(guī)定。法規(guī)和規(guī)章的修訂比較靈活，而法律的修訂周期比較長，難度較大。經過一定的實施期限后，國內支持制度趨于相對成熟、穩(wěn)定時，可以適時考慮制定一部專門的《國內支持法》，最終形成一個以全國人大制定的《農業(yè)法》和《農業(yè)國內支持法》為總領，以國務院的相關國內支持的行政法規(guī)為主體，并配以部門規(guī)章和地方人大、政府的具體實施辦法為補充的立法體系。

三、我國農業(yè)國內支持法律制度的具體構建

1.制定專門的農業(yè)國內支持基本法?？紤]到我國目前國內支持制度剛起步不久，一些重要的制度措施還需進一步積累實踐經驗。當前可由國務院先行出臺《農業(yè)國內支持條例》⑤，待國內支持制度比較成熟以后，可以考慮使之升級為《農業(yè)國內支持法》，或者修改《農業(yè)法》使之成為其中專門的一章。作為我國農業(yè)國內支持的基本法，該《條例》應當對農業(yè)國內支持的目標、資金來源、支持對象、支持種類、支持標準、支持方式、具體實施程序以及違法監(jiān)督等內容予以明確?！掇r業(yè)國內支持體例》的制定應注意以下幾點：（1）農業(yè)國內支持立法目標是確保糧食安全，提高農民收入，實現(xiàn)農業(yè)可持續(xù)發(fā)展；（2）“綠箱”支持種類須適當擴大、“黃箱”支持種類須適當集中，把例外條款用法律形式固定下來；（3）把我國當前主要的“黃箱”支持措施予以確認。糧食直補的對象應為主要糧食作物的“糧農”，而不是“普惠”到所有農民。良種補貼的效果不甚理想，可以考慮并入其他補貼?！稗r資綜合直補聯(lián)動機制”計算支持額度時，應擴大農業(yè)生產資料的參考范圍，進一步提高補貼額度。農機具購機補貼的對象則需要擴大到購置小型農機具的農民，擴大補貼范圍；（4）各種國內支持種類的計算標準全國范圍內應基本統(tǒng)一，支持資金的發(fā)放方式須以“一卡通”為主，并確保各種支持的資金來源，尤其是由中央和地方財政共同負擔的補貼種類，應明確負擔比例；（5）詳細規(guī)定各種違法懲罰措施并明確相應的監(jiān)督主體，以確保各種支持制度的落實。條文的表述盡可能的具體、明確，減少柔性條款，增加剛性條款，并增加國內支持法定性和程序性的規(guī)定。

2.盡快出臺《政策性農業(yè)保險條例》。根據URAA附件2的規(guī)定，“收入保險和收入安全網計劃中的政府資金參與屬于“綠箱”范疇，免于削減承諾的約束⑥。農業(yè)保險是轉移農業(yè)風險，保障農業(yè)生產的重要途徑，但我國當前農業(yè)保險法律機制依然是空白，除《保險法》、《農業(yè)法》有原則性規(guī)定外，基本處于無法可依的局面。導致政策性農業(yè)保險的經營主體、組織推動方式、準備金積累等方面缺乏明確的制度安排。為了適應我國當前政策性農業(yè)保險的法制化需求，財政部2008年制定了《中央財政種植業(yè)保險保費補貼管理辦法》和《中央財政養(yǎng)殖業(yè)保險保費補貼管理辦法》，但是由于其屬于部門規(guī)章，效力位階較低，內容范圍較窄，難以滿足日益發(fā)展的農業(yè)保險規(guī)范化需要。

近年來，我國農業(yè)保險制度通過試點已積累了較為豐富的經驗，但當前對于保險的組織形式、保險經營、保險賠付資金來源等重大問題，還需要進一步積累實踐和理論經驗。目前制定《農業(yè)保險法》的時機尚不成熟，所以，2006年首先由保監(jiān)會牽頭起草了《政策性農業(yè)保險條例》，2007年被列入國務院的立法計劃，但至今未出臺。目前農業(yè)保險制度規(guī)范仍然以財政部規(guī)章和地方政府規(guī)章為依據。結合我國農業(yè)保險發(fā)展的實際，當前應當盡快通過《政策性農業(yè)保險條例》，等待時機成熟后，再適時制定我國的《農業(yè)保險法》，最終構建一套既能克服市場失靈又能克服政府失靈的農業(yè)保險可持續(xù)發(fā)展機制。

3.盡快制定《農業(yè)災害救助條例》。地理環(huán)境和氣候的多樣性決定了我國是一個自然災害多發(fā)的國家，農業(yè)生產對自然環(huán)境的天然依賴性決定了其受自然災害的影響較大。根據國務院新聞辦發(fā)布的《中國的減災行動》資料顯示，從1990～2009年19年間，中國平均每年因各類自然災害造成的受災人口和直接經濟損失分別為3億人次和2000多億［4］。據民政部發(fā)布的《2008年自然災害應對工作評估分析報告》統(tǒng)計，2008年年初南方部分地區(qū)低溫雨雪冰凍災害和四川汶川特大地震兩場巨災，受災人口多達4.7億，直接經濟損失高達11752.4億，使得農業(yè)生產蒙受了巨大損失，在災害救助過程中也暴露了法律制度的缺失。

根據URAA附件2的規(guī)定，“直接提供或者以政府對農作物保險計劃資金參與的方式提供的自然災害救濟支付”屬于免于削減承諾的“綠箱”措施⑦。我國《農業(yè)法》關于農業(yè)災害救助的原則性規(guī)定主要有兩個方面，一是各級人民政府在農業(yè)災害救助方面的職責。提高農業(yè)防御自然災害的能力，做好防災、抗災和救災工作，幫助災民恢復生產，開展社會互助互濟。二是農業(yè)災害救助的重點。國家對沒有基本生活保障的災民給予救濟和扶持，但對于災害救助的主體、救災準備機制、資金來源、對救災款物的監(jiān)管等內容沒有涉及，操作性不強。我國盡管出臺了《防洪法》、《防震減災法》、《突發(fā)事件應對法》、《國務院抗震救災條例》、《汶川地震災后恢復重建條例》、《抗旱條例》等法律法規(guī)。但專門針對農業(yè)災害救助的立法到目前為止還是空白，這樣不利于農業(yè)生產的恢復和發(fā)展，不利于糧食安全以及農業(yè)增收。建議研究制定《農業(yè)災害救助條例》，明確農業(yè)自然災害的范圍、災害救助的主體、資金來源、災害救助的方式、災害救助的資金支付監(jiān)管等內容，使得災害救濟以及災后生產恢復有法可依、有規(guī)可循，把自然災害對農業(yè)生產的影響盡可能地降到最低點。

4.盡快制定《農村信用合作社條例》?！掇r業(yè)法》第45條概括規(guī)定了國家建立健全農村金融體系，加強農村信用制度建設，加強農村金融監(jiān)管。為了落實《農業(yè)法》加強對農村信用合作社支持的政策，中國人民銀行1997年頒布了《農村信用合作社管理規(guī)定》和《農村信用合作社縣級聯(lián)合社管理規(guī)定》。但以上部門規(guī)章的立法更多的側重于“監(jiān)管”，而“支持”明顯不夠，已經不能適應當前農村金融體制改革的發(fā)展趨勢，建議盡早把《農村信用合作社條例》納入到國務院立法計劃，為我國當前農業(yè)資金來源提供制度、規(guī)范保障。該《條例》需明確農村信用合作社的性質和法律地位，服務對象、服務方式、資金來源與監(jiān)管、責任制度形式，建立“無追索權貸款制度”。

調整、優(yōu)化我國國內支持結構，并使之法律化、制度化固然重要，但更重要的是要嚴格執(zhí)行。美國學者埃里森曾言：制度目標的實現(xiàn)，方案確定的功能只占10%，其余的90%取決于制度的有效執(zhí)行［5］。為此，除了每一部法律、法規(guī)設定嚴格的懲罰措施以外，還需要審計等有關職能部門及時、到位的監(jiān)督。否則，合理公平的國內支持制度可能會在執(zhí)行環(huán)節(jié)大打折扣，財政資金不能足額用于支持農業(yè)的項目，那么國內支持保證糧食安全、提供農民收入、實現(xiàn)農業(yè)可持續(xù)發(fā)展之目標很可能會落空。

注釋：

① 我國未啟用的“綠箱”措施有：通過生產者退休計劃提供的結構調整援助、通過資源停用計劃提供的結構調整援助、通過投資援助提供的結構調整援助和環(huán)境計劃下的支付。參見URAA附件2第2 部 分 和 Revised Draft Modalities for Agriculture，WTO Doc.TN／AG／W／4／Rev.3，10July 2008.

② 參見《農業(yè)法》第41、42、43、44、48、49、52、56、63、65、80、82、84、86條。

③ 例如：《關于進一步完善對種糧農民直接補貼政策的意見》（財建［2005］59號）；《農作物良種推廣項目資金管理暫行辦法》（財農［2004］16號）；《農業(yè)機械購置補貼專項資金使用管理辦法（試行）》；《關于進一步完善農資綜合補貼動態(tài)調整機制的實施意見》（財建［2009］492號）；《關于印發(fā)2009年畜牧良種補貼項目實施指導意見的通知》（農辦財［2009］105號）等。

④ 參見美國《2008食品、環(huán)保、能源法案》（Food，Conservation，Energy Act of 2008，F(xiàn)CEA，2008農業(yè)法案），at：http：／／www.usda.gov／wps／portal／usda／usdahome？navid＝FARMBILL2008，2011－11－02。

⑤ 有學者建議采用《農業(yè)補貼條例》的稱謂，筆者認為欠妥。按照《農業(yè)協(xié)定》的立法旨意，“農業(yè)補貼（subsidies）”和“國內支持（domestic support）”的內涵不盡相同，前者包括“出口補貼”和“國內支持”，是后者的上位概念。我國在入世已經承諾放棄出口補貼，因此，我國當前可以使用的農業(yè)扶持措施只剩下了國內支持，即“三箱”補貼。

⑥ 參見《農業(yè)協(xié)定》附件2第7款。

⑦ 參見《農業(yè)協(xié)定》附件2第8款。

［1］李昌麒，王霞.關于完善我國農業(yè)補貼制度的思考［J］.西南民族大學學報，2009，（12）：107.

［2］劉潔，閻東星.WTO規(guī)則框架下的我國農業(yè)補貼法律制度建設［J］.法學雜志，2004，（1）：48.

［3］朱行.日本農業(yè)發(fā)展近況［J］.海外農業(yè)，2008，（1）：41.

［4］文小才.我國農業(yè)保險發(fā)展的窘境與政府在農業(yè)保險發(fā)展中的作用［J］.金融理論與實踐，2007，（7）：74.

［5］宋鵬飛.中國農業(yè)保險的問題分析及解決方法［J］.西南民族大學學報，2011，（5）：211.