侯愛琴(長江大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖北 荊州434023)

黃興年(濟(jì)南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南250022)

農(nóng)村過疏化下的鄉(xiāng)村治理面臨的困難及其化解方法研究

侯愛琴(長江大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖北 荊州434023)

黃興年(濟(jì)南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，山東 濟(jì)南250022)

依靠行政權(quán)力直接或間接地控制或干預(yù)農(nóng)村資源的配置、鄉(xiāng)村治理機(jī)構(gòu)設(shè)置及其主要人員安排，是中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的基本路徑。這種治理模式因能夠比較順暢地與政府現(xiàn)行管理體制對接而得到廣泛運(yùn)用，但鄉(xiāng)企運(yùn)行成本高、效率低下，難以被日益市場化的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民所承受。根源在于必須配備眾多的專業(yè)機(jī)構(gòu)和人員以及權(quán)利難以受到有效監(jiān)督或制約。這種運(yùn)行路徑極容易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)、人員膨脹與鄉(xiāng)村債務(wù)、鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)之間形成一種惡性循環(huán)。解決的路徑是構(gòu)建以農(nóng)民合作社體系為基礎(chǔ)的民主治理結(jié)構(gòu)，將廣大農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)行為選擇和社會政治參與活動融入鄉(xiāng)村日常治理活動之中，以降低鄉(xiāng)村治理的運(yùn)行成本，提高效率，從而真正推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的健康持續(xù)發(fā)展。

行政化治理；政府職能；農(nóng)民合作社體系；民主治理結(jié)構(gòu)

改革開放以來，中國農(nóng)業(yè)增長成就舉世矚目[1]。這些成就的取得，是農(nóng)業(yè)制度改革促進(jìn)了勞動力與土地資源的優(yōu)化配置，以及農(nóng)業(yè)科技投入與農(nóng)產(chǎn)品征購價格的提高等多因素所致。到1984年，高達(dá)99%的生產(chǎn)隊(duì)采用了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，農(nóng)業(yè)制度改革的效率很快便被消耗殆盡。但中國農(nóng)業(yè)卻依然延續(xù)了較快的增長勢頭，而這種增長是在各級政府改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境的投入有限，且既有水利設(shè)施長期帶病運(yùn)行，甚至不少水庫根本無法發(fā)揮應(yīng)有功能、青壯年農(nóng)民大量外出后老弱病殘經(jīng)營的背景下取得的。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的資源配置邏輯，即高價格會吸引更多優(yōu)質(zhì)資源進(jìn)入，從而推動該產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展；相反，低價則必然導(dǎo)致更多的優(yōu)質(zhì)資源逃離該產(chǎn)業(yè)而導(dǎo)致該產(chǎn)業(yè)的凋敝，如今農(nóng)村勞動力、資本與技術(shù)幾乎單向性地流向城市，即是這種資源配置邏輯的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)形式。但奇怪的卻是中國農(nóng)業(yè)發(fā)展并沒有真正如經(jīng)濟(jì)理論預(yù)期的那樣而蕭條或凋敝，實(shí)際情況是農(nóng)業(yè)幾乎所有主要產(chǎn)品均長期豐收，這意味著中國農(nóng)業(yè)發(fā)展在一定程度上違背了經(jīng)濟(jì)學(xué)所強(qiáng)調(diào)的市場邏輯，即產(chǎn)權(quán)明晰與市場要素按照價格信號自由流動以達(dá)到優(yōu)化配置的目標(biāo)。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的這種反常現(xiàn)象是經(jīng)濟(jì)學(xué)現(xiàn)有理論所難以解釋的矛盾，卻是在推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村民主治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建中所必須解決的問題。目前，農(nóng)業(yè)的基本要素——土地、山林、水面以及草場等資源主要是由農(nóng)村行政(經(jīng)濟(jì))組織，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級組織，這是其他國家很少出現(xiàn)的資源配置方式。正是在基層政府的行政權(quán)力全面介入鄉(xiāng)村資源的配置過程，形成了與這種農(nóng)業(yè)資源配置模式相適應(yīng)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，即可根據(jù)需要以行政強(qiáng)制方式改變資源配置格局，從而完成上級下達(dá)的政治、經(jīng)濟(jì)任務(wù)。這就意味著以現(xiàn)行鄉(xiāng)村行政組織主導(dǎo)的資源配置方式也就成為農(nóng)村如今的社會經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)的一個重要組成部分，甚至可以說是鄉(xiāng)村治理的核心內(nèi)容，那么，其對我國農(nóng)業(yè)的多年豐收發(fā)揮著怎樣的作用？特別是這二者間是否存在著必然的相互依存關(guān)系，這種關(guān)系能否支撐我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的健康持續(xù)呢？破解這一關(guān)系的核心在于研究這種治理模式能否適應(yīng)我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)市場化發(fā)展的長遠(yuǎn)需要，前提是其運(yùn)行成本能否大幅度降低、效率能否全面提升，并能否將廣大農(nóng)民的利益偏好有機(jī)地融入其中，即何種形式的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)才是農(nóng)村所需要的？這便是本研究的中心所在。

1 鄉(xiāng)村治理模式狀況的簡要評論

目前關(guān)于鄉(xiāng)村治理模式主要有“縣政鄉(xiāng)派村治”模式[2]、“鄉(xiāng)治村政社有”模式[3]、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”模式[4-5]。不論是哪種形式的鄉(xiāng)村治理，都必須通過特定的公共權(quán)力和制度安排，運(yùn)用相應(yīng)的治理資源實(shí)現(xiàn)社會資源的整合。而上述3種治理模式的差別主要在于，是依托行政權(quán)力的鄉(xiāng)村治理(代表是“縣政鄉(xiāng)派村治”以及“鄉(xiāng)治村政社有”)，還是以農(nóng)民為主導(dǎo)的民主自治(代表是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”)。自然，這2大類型各有優(yōu)缺點(diǎn)。依托行政權(quán)力的自治能順利地與現(xiàn)行體制對接，建設(shè)成本相對低廉，但需要依靠數(shù)量眾多的機(jī)構(gòu)與官員，運(yùn)行成本高昂，難以適應(yīng)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，是如今鄉(xiāng)村治理的主要形式；而以農(nóng)民自治為主建設(shè)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)點(diǎn)是能較好地適應(yīng)農(nóng)民的需要偏好，運(yùn)行成本相對較低，缺點(diǎn)是建設(shè)成本高，沒有現(xiàn)成的組織可作為載體，必須培育可以依靠的組織與社會主體，需要一個比較長時間的摸索。另外，現(xiàn)行的行政化治理結(jié)構(gòu)怎樣改革以及如何與未來的民主自治融合，至今在理論上也沒有進(jìn)行深入探討。同時，鄉(xiāng)村自治的建設(shè)成本怎么分?jǐn)傄约叭绾卫眄樛霞墮C(jī)關(guān)的關(guān)系，仍然沒有找到簡單易行的解決路徑。這種理論困惑導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)之中存在一個極為嚴(yán)重的問題，即在經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后的中西部農(nóng)村，不少的基層黨、政組織缺乏執(zhí)行力與組織動員力，在很大程度上處于癱瘓狀態(tài)，難以很好地履行鄉(xiāng)村治理的功能，這是新農(nóng)村建設(shè)所必須解決的問題。

2 現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理模式的內(nèi)在困難

2.1 行政化的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)存在權(quán)力自我擴(kuò)張的內(nèi)在缺陷

作為漸進(jìn)改革過度行政化的大集體弊端的制度替代者——承包制，在一定程度上將農(nóng)民的報酬同土地的經(jīng)營效益與個人的努力有條件地掛鉤，但絲毫沒有改變行政強(qiáng)制在其中的決定作用。這是因?yàn)榧扔械囊钥刂妻r(nóng)村、農(nóng)業(yè)資源為主要偏好的行政化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)存在著一種內(nèi)在的權(quán)力擴(kuò)張驅(qū)動，即一方面這種行政權(quán)力的產(chǎn)生及其運(yùn)用基本上是外在于農(nóng)村與農(nóng)民的，具體表現(xiàn)為作為政府配置農(nóng)業(yè)、農(nóng)村資源的執(zhí)行者，諸如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及所謂的七站八所均為上級政府建立或委派，其內(nèi)在地存在著城市導(dǎo)向的利益偏好與目標(biāo)導(dǎo)向。根源在于這些機(jī)構(gòu)及其主要工作人員均為非農(nóng)業(yè)人員，屬于享受城市發(fā)展成就制度化利益者的一份子，其工作目標(biāo)就是完成政府下達(dá)的非農(nóng)業(yè)化指標(biāo)任務(wù)，即人們形象地表述為“收糧派款，刮宮流產(chǎn)”。當(dāng)然，為了完成任務(wù)，政府賦予其相應(yīng)的行政權(quán)力與執(zhí)行手段，致使其能在一定條件與環(huán)境下，對農(nóng)民采取收費(fèi)、罰款與攤派等多種措施以體現(xiàn)其政府代表的身份與特殊權(quán)力；另一方面則是這些機(jī)構(gòu)以及具體的管理者均有自己的特殊利益，主要是需要不斷提高其個人與家庭的收入水平以及解決本單位職工、親友等的職位升遷、就業(yè)或增收問題，而依靠政府賦予的權(quán)力與政策，靠山吃山地搭車向農(nóng)民收費(fèi)、罰款與強(qiáng)制向農(nóng)民推銷產(chǎn)品或服務(wù)則成為創(chuàng)收的最佳路徑。這一切具體表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫、人員龐雜，各種收費(fèi)、罰款等多且濫。2004年國務(wù)院發(fā)展研究中心的中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展報告指出，對我國1020個有代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為16個，其人員平均數(shù)58人，超過正常編制的2至3倍；平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬單位為19個，其人員達(dá)到290余人，超編嚴(yán)重[6]。這些龐大的機(jī)構(gòu)與工作人員大多數(shù)并沒有解決其工資、福利等的合法的制度化資金來源，必然依靠各種非制度化途徑向農(nóng)民收取，導(dǎo)致了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)的“頭稅輕，二稅重，三稅是個無底洞”，具體表現(xiàn)為真正上繳國家的稅負(fù)很輕，而以搭車收費(fèi)、罰款等形式被基層組織所截流的部分則成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)越來越重的包袱，甚至?xí)⑥r(nóng)民收入全部搜刮干凈，從而使一些農(nóng)民根本無法從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中獲得任何凈收益。

而正當(dāng)承包制的制度優(yōu)勢被消耗殆盡以及鄉(xiāng)村行政機(jī)構(gòu)的政治合法性大量流失之時，沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)借助改革開放與吸引外資方式，帶動了經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，也導(dǎo)致了絕大多數(shù)青壯年農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商，留守農(nóng)村的主要是缺乏勞動力的老弱病殘者。這種趨勢的延續(xù)進(jìn)一步淡化了廣大農(nóng)民同土地、鄉(xiāng)村治理之間的關(guān)系，尤其不會農(nóng)事的第二代農(nóng)民工成為勞工主體之后，農(nóng)村人煙稀少便日益成為現(xiàn)實(shí)，致使現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理便基本上喪失了可以仰仗的支撐基礎(chǔ)，難以為繼成為必然[7]。根源在于第一代農(nóng)民工主要以成家立業(yè)的已婚農(nóng)民或打工的目標(biāo)在于賺錢以回家娶妻生子，即并沒有將自己的目標(biāo)定位于離開農(nóng)村而轉(zhuǎn)變農(nóng)民身份，至多只是準(zhǔn)備回農(nóng)村養(yǎng)老。而這類農(nóng)民如今已近花甲，回到農(nóng)村的主要目標(biāo)在于養(yǎng)老，基本無力成為農(nóng)村發(fā)展或鄉(xiāng)村治理的依靠力量。相反，第二代農(nóng)民工則多為第一代農(nóng)民工的子女，大多受過初中以上文化教育，往往是直接離開學(xué)校就到城市打工經(jīng)商，絕大多數(shù)根本不會農(nóng)事活動，也基本沒有意愿回農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)。這種特征就意味著第二代農(nóng)民工在很大程度上只是還存在一個現(xiàn)行制度賦予的農(nóng)民身份，其思想、觀點(diǎn)、行為與生活方式、謀生技能等已基本城市化，很難想象其會主動回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)活動，更不可能依靠其構(gòu)建鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。這是因?yàn)樵诠I(yè)主義和市場邏輯的主導(dǎo)驅(qū)動下，城市變得越來越大，而鄉(xiāng)村世界則會隨著人口外流和資源銳減而不可避免地走上萎縮之路，這種兩極相對的反向變化似乎已成為城市化進(jìn)程中的一般法則[8]。面對人類文明史上這一城鄉(xiāng)關(guān)系空前復(fù)雜的轉(zhuǎn)換和劇變，迄今各國多采取“城鄉(xiāng)一體化”、“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“地域均衡發(fā)展”等作為回應(yīng)對策，試圖通過人為的政策調(diào)適，以使由劇變引發(fā)的種種沖突保持在可控秩序的范圍內(nèi)。但在城鄉(xiāng)嚴(yán)重二元分割的中國，外出打工的農(nóng)民只是勞動力進(jìn)城，而相應(yīng)的社會福利、權(quán)利等均只能留在農(nóng)村，只能成為打工城市的二等公民。這樣的制度安排必然導(dǎo)致鄉(xiāng)村過疏化問題的負(fù)面影響范圍更廣、程度更深。

所謂村莊空心化，就是農(nóng)村人口、資源從農(nóng)村內(nèi)部區(qū)位資源稟賦不足地區(qū)向外圍條件優(yōu)越地區(qū)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，造成村莊聚落人口流失、房屋閑置以及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)衰敗的結(jié)果[9]。其具體表現(xiàn)就是鄉(xiāng)村生產(chǎn)和生活機(jī)構(gòu)——村機(jī)構(gòu)的崩壞，這就是所謂“過疏化”[8]，即隨著舉家離農(nóng)現(xiàn)象的大量出現(xiàn)，導(dǎo)致農(nóng)戶生產(chǎn)、村落生活、鄉(xiāng)村行政、財(cái)政、教育、醫(yī)療、防災(zāi)、商業(yè)、交通等設(shè)施、機(jī)構(gòu)的運(yùn)營、維護(hù)日益缺乏必要的資源支撐，其連鎖反映的結(jié)果便是迄今的生產(chǎn)和生活機(jī)構(gòu)功能崩解，甚至出現(xiàn)部分鄉(xiāng)村地區(qū)既有的生產(chǎn)、生活難以為繼，農(nóng)村社會既有的結(jié)構(gòu)解體。具體表現(xiàn)為農(nóng)村土地空心化、人口空心化，也包括農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空心化和基礎(chǔ)設(shè)施空心化，本質(zhì)上是農(nóng)村地域經(jīng)濟(jì)社會功能的整體退化。這就意味著過疏化和空心化的危害不再局限在耕地資源的嚴(yán)重流失、人口嚴(yán)重流失、農(nóng)村整體面貌難以改變、鄉(xiāng)村人居環(huán)境受到破壞等方面，甚至?xí)l(fā)整個鄉(xiāng)村社會的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等全面衰敗，迫切需要尋求解決辦法，而構(gòu)建與完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)則是化解難題的關(guān)鍵，前提是必須適應(yīng)廣大農(nóng)村的社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)，即大多數(shù)地區(qū)青壯年農(nóng)民外出而由老弱病殘者經(jīng)營農(nóng)業(yè)的客觀實(shí)際，以自愿聯(lián)合的方式，如建設(shè)各種形式的農(nóng)民合作社，將更多的分散農(nóng)民組織起來，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模以提高農(nóng)業(yè)的比較效益，從而吸引農(nóng)村日益外流的人、財(cái)、物資源，培育出新型農(nóng)民與農(nóng)業(yè)資本，并逐步在農(nóng)民合作社的基礎(chǔ)上構(gòu)建鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。

2.2 現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理運(yùn)轉(zhuǎn)的成本高企

鄉(xiāng)村基層民主“草根”表現(xiàn)出一種實(shí)質(zhì)枯萎態(tài)勢，致使鄉(xiāng)村政權(quán)出現(xiàn)一種有增長無發(fā)展的“內(nèi)卷化”趨向[10]。農(nóng)業(yè)的成本收益對比必然促使更多的鄉(xiāng)村青壯年勞力和知識精英階層、資金流向城市或非產(chǎn)業(yè)，造成鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的‘空心化’。這種空心化表現(xiàn)為2個方面：一方面，絕大多數(shù)農(nóng)民尤其是農(nóng)民主體的第二代農(nóng)民工，根本沒有將農(nóng)村、農(nóng)業(yè)作為自己發(fā)展的依托或理想歸屬，基本上只是農(nóng)村的一個過客，幾乎都是將城市作為自己的歸屬，對農(nóng)村的發(fā)展以及鄉(xiāng)村治理狀況難以產(chǎn)生應(yīng)有的興趣，更不會主動投入時間、精力去參與；另一方面，在許多以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)的農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)村治理缺乏可以依靠的社會群眾基礎(chǔ)。這是因?yàn)榱羰剞r(nóng)村的老弱病殘者或由于體力、精力或知識的不足，難堪大任。這種情況就預(yù)示著現(xiàn)行的鄉(xiāng)村治理缺乏足夠可以依靠的社會基礎(chǔ)[11]。而村民政治文化認(rèn)同漸趨下降，促使行政化的鄉(xiāng)村治理組織不得不依靠過多的機(jī)構(gòu)、人員來完成鄉(xiāng)村事務(wù)，即鄉(xiāng)村行政組織之中極為普遍地存在著官員職位設(shè)置的“竹節(jié)現(xiàn)象”，導(dǎo)致基層官員官階層次的無序增加與數(shù)量的過度膨脹。所謂“竹節(jié)現(xiàn)象”是指制度規(guī)定的從行政首長到普通工作人員的若干個官階層級間，每一級首長都會自行其事地設(shè)置一大批其認(rèn)可的層次遞減密度過小的準(zhǔn)官吏隊(duì)伍。這些官員往往以名譽(yù)職務(wù)及“××助理”(如鄉(xiāng)長助理、所長助理等)和“后備梯隊(duì)”的形式存在，在縱向方面體現(xiàn)出多層次性，橫向方面也會形成日益膨脹的數(shù)量規(guī)模。這種官員職位設(shè)置方式可謂一舉多得，一方面能很好地完成上級政府布置的多種形式的工作目標(biāo)，且根據(jù)任務(wù)的不同實(shí)行不同的官員專職負(fù)責(zé)，以體現(xiàn)對上級政府交代任務(wù)的重視，有助于博得上級政府的政治好評。如此作為的結(jié)果必然是本該一個官員完成的工作，現(xiàn)在卻要2個以上者負(fù)責(zé)，成本自然會大幅度上升；另一方面則是能極為方便地解決官員們的職位晉升問題，還便于掩蓋實(shí)際工作中職位數(shù)目迅速增多的事實(shí)。在公共行政中，處于“竹節(jié)”位置的工作人員雖然擔(dān)當(dāng)輔助決策等多方面的重任，但真正意義是使得正式官員逃避工作職責(zé)，同時掩蓋和隱瞞了正式官員能力弱化、素質(zhì)低下等方面的事實(shí)?！爸窆?jié)現(xiàn)象”導(dǎo)致的最大弊端是擔(dān)任職務(wù)的官吏數(shù)目膨脹而又在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上無法正常體現(xiàn)。同時，權(quán)力中心層級關(guān)系更趨復(fù)雜化，權(quán)力進(jìn)一步分層，等級明顯，責(zé)任下移，運(yùn)行效率下降。其結(jié)果是行政權(quán)力運(yùn)行的成本不斷上升，而效益卻下降。因?yàn)樵谥窆?jié)化官員設(shè)置的運(yùn)行邏輯影響下，行政權(quán)力難免會形成隱性的多重中心，權(quán)力運(yùn)行變得日益復(fù)雜與行動遲緩。但這種擴(kuò)張卻缺乏必要的限制和公開的規(guī)則，導(dǎo)致大量官位的人為增加，因人設(shè)職較普遍，官吏隊(duì)伍日漸龐大；且隨著官員職數(shù)膨脹的則是辦公設(shè)施規(guī)模的擴(kuò)大、辦公豪華程度的提升與工資、福利、公務(wù)開支的更大規(guī)模上漲。自然，只要進(jìn)入這一序列，官員們的理性選擇就是不斷提升自己的官階，甚至?xí)?quán)力的追求當(dāng)作一種工作目標(biāo)。這也就意味著一些鄉(xiāng)村官員難免會將鄉(xiāng)村治理以及新農(nóng)村建設(shè)活動當(dāng)作自己追求官階上升的一種手段，而不是一種事業(yè)，這也是一些鄉(xiāng)村面子工程、政績工程泛濫而導(dǎo)致債務(wù)沉重的重要原因，且這種狀況還會對構(gòu)建科學(xué)合理的鄉(xiāng)村民主治理結(jié)構(gòu)設(shè)置陷阱與障礙。

2008年4月中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心在全國有代表性地抽取了江蘇、四川、陜西、河北、吉林5省25個縣的50個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行債務(wù)問題調(diào)查[12]。在45個有效樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，有10個估計(jì)不可能償還債務(wù)，占比22.2%；有可能償還但償還比例小于50%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有14個，占比31.1%；預(yù)計(jì)能夠100%全部償還的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有16個，占比35.6%；如果按照預(yù)計(jì)償還比例加權(quán)計(jì)算，不良債務(wù)共計(jì)20638.24萬元，占45個樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)總額的50.4%?？梢钥闯?，很多樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本沒有能力償還全部債務(wù)，同時自己的債權(quán)也不能完全收回，形成了錯綜復(fù)雜的債務(wù)關(guān)系，不可避免地會對民主化鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建造成難以輕易逾越陷阱或障礙。

而與鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)規(guī)模膨脹形成巨大反差的則是在農(nóng)民流動性持續(xù)加大以及行政權(quán)力對農(nóng)村資源控制能力大幅度削弱的背景下，農(nóng)民對鄉(xiāng)村行政組織推行的社會、經(jīng)濟(jì)或政治活動都難以引起足夠的關(guān)注與精力投入，甚至從心理與行動上均采取不合作或排斥態(tài)度，從而進(jìn)一步加大了鄉(xiāng)村治理正常運(yùn)行的成本。這是因?yàn)椤稗r(nóng)民流動本身就是一所培養(yǎng)農(nóng)民現(xiàn)代性的大學(xué)?！盵13]，從理論上看，農(nóng)民現(xiàn)代性的提升會促使農(nóng)民政治文化的現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村治理效能增強(qiáng)。但結(jié)果卻是流動并沒有導(dǎo)致農(nóng)民地位的提升與適時享受城市居民生活的優(yōu)越性，使得城市生活參照系的絕對優(yōu)勢對未流動農(nóng)民的內(nèi)心逐漸產(chǎn)生、并積聚起一種“不斷增強(qiáng)的受挫感”，感受到的是他們與城市居民之間的生活差距并未因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而縮小，現(xiàn)實(shí)使未流動農(nóng)民的“期望收益比”變得更加無法彌合。國內(nèi)外都有學(xué)者認(rèn)為，帶給社會動蕩或變革最根本的原因不是貧窮而是相對剝奪感，“相對剝奪感”是一種“現(xiàn)實(shí)與期待的負(fù)面差距”，是一種典型的“忿忿不平”[14]。當(dāng)前，廣大農(nóng)村正在發(fā)酵而迅速膨脹的“相對剝奪感”，是引發(fā)社會沖突的根源之一，直接導(dǎo)致農(nóng)民對現(xiàn)有權(quán)威政治的疏離與文化認(rèn)同的下降。這些現(xiàn)象不利于鄉(xiāng)村治理建設(shè)與和諧社會的構(gòu)建，而鄉(xiāng)村行政權(quán)力運(yùn)行的高成本與低效益則進(jìn)一步加劇了農(nóng)民對鄉(xiāng)村及鄉(xiāng)村治理的疏離感，進(jìn)而發(fā)展到對鄉(xiāng)村行政機(jī)構(gòu)推行的許多政策性活動的不信任甚至是排斥。

3 構(gòu)建科學(xué)鄉(xiāng)村治理的對策

3.1 培育鄉(xiāng)村治理可依靠的組織載體與社會基礎(chǔ)

目前，廣大農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)，基本上沒有農(nóng)民可以順暢地制度化地反映其利益需要的渠道以及可依托的組織載體，除通過民主選舉村主任等比較間接地參與鄉(xiāng)村治理以及所謂的一事一議之外，農(nóng)民基本上無法也無力參與鄉(xiāng)村治理活動，其利益訴求的滿足程度主要取決于鄉(xiāng)村干部的偏好。在現(xiàn)行體制之下，對于長期嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民個體及整體利益的村干部，甚至是在引起公憤與眾怒的情況下，農(nóng)民也幾乎不可能將其罷免。根源在于現(xiàn)行體制沒有一個制度化的方式或渠道能夠?qū)⑥r(nóng)民的利益訴求直接或間接傳遞到鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，也沒有明確罷免村干部的切實(shí)可行的具體程序與操作規(guī)范或機(jī)制。這種情況意味著如今的民主選舉往往只是給村干部運(yùn)用權(quán)力提供的一種合法的“背書”，也就是說選舉實(shí)際上就是讓農(nóng)民簽字承認(rèn)村干部的權(quán)威與法律地位，從而讓村民自治事實(shí)上變成了鄉(xiāng)村干部自治，使得鄉(xiāng)村干部能自由地配置幾乎所有的鄉(xiāng)村資源，即使這種資源配置方式嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益，也難以得到及時糾正。這種缺乏實(shí)質(zhì)性監(jiān)督制約的鄉(xiāng)村治理機(jī)制運(yùn)行成本高昂以及農(nóng)民參與治理渠道的缺乏必然降低農(nóng)民參與的積極性。而要改變這種不利局面的根本措施應(yīng)該是一方面降低鄉(xiāng)村治理機(jī)制的運(yùn)行成本和提高運(yùn)行效益，另一方面則是以農(nóng)民自愿結(jié)合的方式組建農(nóng)民合作社，既作為農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)與市場經(jīng)營活動的主體，又使其成為農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的依托組織。因?yàn)榻M織是通往政治權(quán)力之路，也是穩(wěn)定的基礎(chǔ)。只有農(nóng)民自己的合作社才能真正反映農(nóng)民自己的利益訴求，并全力采取措施爭取農(nóng)民的利益得到滿足；同時，只有組織起來的農(nóng)民才能真正有能力和條件同違反其利益的機(jī)構(gòu)、主體進(jìn)行相對平等的博弈。當(dāng)然，在這一過程中，需要政府通過物質(zhì)和政策支持方式提供更多的公共產(chǎn)品，培育與壯大農(nóng)民合作社，逐步壯大農(nóng)民創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)收益的能力；改善農(nóng)民的受教育狀況，進(jìn)一步提高農(nóng)民的維權(quán)意識，并以此為依托增強(qiáng)其參與鄉(xiāng)村治理的博弈能力以及主動性。

3.2 建設(shè)適合農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理的渠道以及機(jī)制

(1)重建農(nóng)民的社會身份以培育公民社會的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的二元體制下，城市的高收益吸引著農(nóng)村優(yōu)質(zhì)資源，如青壯年、資金與其他資源單向性流向城市，直接導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展一定程度的凋敝；同時，進(jìn)城農(nóng)民工由于得不到平等待遇，有著極為濃厚的被剝奪感，很難以正常心態(tài)、行為參與社會、經(jīng)濟(jì)和政治活動。因此，徹底解決這種畸形狀況，根本措施是盡快打破二元分割體制，采取多方面政策措施保障城鄉(xiāng)居民享有相同的權(quán)利與發(fā)展機(jī)會。一方面是盡快打開城門，讓在城市連續(xù)工作5a以上者自然成為城市居民，減少農(nóng)村人口數(shù)量，為農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營和提高農(nóng)業(yè)的比較收益奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)；另一方面則是加大對農(nóng)村的投入，提高農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)與社會地位，從而增強(qiáng)農(nóng)民對自己社會身份與角色的認(rèn)同，增強(qiáng)在整個社會以及地區(qū)發(fā)展之中的話語權(quán)，而不是將農(nóng)村只作為自己的中轉(zhuǎn)站與養(yǎng)老地，激發(fā)眾多的農(nóng)民積極主動地參與鄉(xiāng)村治理活動。

(2)從法律上理順村民委員會與村民會議、村民代表會議的關(guān)系，讓民主決策、民主管理、民主監(jiān)督與民主選舉有機(jī)運(yùn)行。十多年的自治實(shí)踐讓村民明白了一個簡單的道理，即使民主選舉，離開了有效的民主監(jiān)督，村官也未必會真心為村民服務(wù)，村民把他們選上臺的人“罷免”的事情多有發(fā)生便是證明。但是，實(shí)踐中真正達(dá)到罷免目的者極少，根源在于《村組法》規(guī)定村民會議由村委會負(fù)責(zé)召集，致使許多罷免意向因村主任不召集會議而胎死腹中。有的罷免案之所以能啟動，是因?yàn)槿罕姶罅可显L而導(dǎo)致上級政府干預(yù)的結(jié)果。按照《村組法》設(shè)計(jì)的民主架構(gòu)，村民會議及村民代表會議是承擔(dān)決策職能的權(quán)力機(jī)構(gòu)，村民委員會是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村民會議和村民代表會議與村民委員會的關(guān)系是監(jiān)督與被監(jiān)督、委托-代理關(guān)系。第七條明確規(guī)定“村民委員會向村民會議、村民代表會議負(fù)責(zé)并報告工作”。但在同時又規(guī)定村民會議和村民代表會議由村委會負(fù)責(zé)召集，使得村委會或村委會主任成了決策過程中的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)人，民意難以順暢地對民主決策形成決定性影響，難以發(fā)揮日常或?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督制約作用。

鑒于青壯年農(nóng)民大量外出的事實(shí)，而這些外出者很難真正有心有力又有效地參與鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，作為一種替代或變通，可考慮讓同這些外出者利益攸關(guān)的農(nóng)民合作社作為其利益代理人行使日常的建議、監(jiān)督權(quán)利，且應(yīng)該考慮修改村民組織法，以便只要有超過2/3多數(shù)的村民簽字同意，就可完成對村委會決策的否決或彈核、甚至罷免村主任。如此才有可能真正在鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中將民主參與落實(shí)到日常的社會經(jīng)濟(jì)、政治生活中。因?yàn)檗r(nóng)民合作社的成功運(yùn)作依賴于其是否能得到更多外出農(nóng)民的支持，畢竟只有那些外出農(nóng)民將土地、山林、水面或草場等核心生產(chǎn)資料交給合作社經(jīng)營，這些合作社才會真正有條件優(yōu)化資源配置，擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模以提高生產(chǎn)效益。但前提是農(nóng)民合作社必須能保證這些外出者的利益至少不受損害，這樣的利益關(guān)聯(lián)便決定了合作社理事會必然會采取一切可行方式維護(hù)與擴(kuò)大相關(guān)農(nóng)民集體的利益，對侵犯農(nóng)民利益的行為進(jìn)行抵制，從而讓鄉(xiāng)村治理運(yùn)行順暢，且監(jiān)督約束有力，更有利于新農(nóng)村建設(shè)的持續(xù)健康發(fā)展。

(3)村民委員會的構(gòu)建，宜以民選村主任選聘3人左右作為非專職助手組建村委員會；而村民代表會議則主要由農(nóng)民合作社、黨團(tuán)組織代表以及鄉(xiāng)村賢人(主要是鄉(xiāng)村的知識分子與社會賢達(dá)，諸如有影響力的老師、退休回鄉(xiāng)的專業(yè)人才等)20～30人組成履行監(jiān)督制約功能的常設(shè)監(jiān)督、決策機(jī)構(gòu)，這些人均為兼職，一般沒有報酬或誤工補(bǔ)貼。例如，只要有15人以上的村代表會議成員聯(lián)名倡議罷免村主任，就能進(jìn)入罷免程序，不需要經(jīng)過村主任同意或認(rèn)可。這樣就能確保農(nóng)民集體利益得到應(yīng)有的保護(hù)以及鄉(xiāng)村資源的合理配置，又能做到黨的方針政策在鄉(xiāng)村治理的全面貫徹執(zhí)行，其實(shí)質(zhì)則是更好地落實(shí)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)。因?yàn)橹挥袑Ⅻh的方針政策以及執(zhí)政思路落實(shí)到村民委員會的日常工作之中，并得到廣大農(nóng)民的擁護(hù)，這樣才能從機(jī)制上保證與時俱進(jìn)，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的健康持續(xù)發(fā)展，也才能真正保證黨的領(lǐng)導(dǎo)在農(nóng)村建設(shè)中的核心地位。

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F320.3

A

1673-1409(2012)05-S049-05

2012-01-12

廣東省農(nóng)村政策研究中心研究項(xiàng)目(NYZX201115)。

侯愛琴(1965-)，女，湖北監(jiān)利人，碩士，副教授，主要從事馬克思主義理論研究。

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2012.05.013