徐志國(guó)

基于“共容利益”觀(guān)察視角的“國(guó)家悖論”治理

徐志國(guó)

“國(guó)家悖論”被道格拉斯·諾斯稱(chēng)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本政治難題。經(jīng)驗(yàn)觀(guān)察表明,“國(guó)家悖論”在我國(guó)當(dāng)前的改革實(shí)踐中具體體現(xiàn)為“國(guó)家建設(shè)”與“民主化”的兩難困境。借用奧爾森的“共容利益”概念,可以為我們擺脫這種困境提供一個(gè)較好的突破口。

國(guó)家悖論;共容利益;國(guó)家建設(shè);民主化

學(xué)術(shù)界的已往研究表明,一個(gè)現(xiàn)代化的市場(chǎng)社會(huì)需要一個(gè)有效的現(xiàn)代國(guó)家。[1](229-230)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是以國(guó)家能夠有效地保護(hù)產(chǎn)權(quán)和契約為前提的,弱勢(shì)國(guó)家或失敗國(guó)家?guī)?lái)的不是人們希望的自由與繁榮,而是社會(huì)動(dòng)蕩和落后。在構(gòu)建現(xiàn)代有效國(guó)家的過(guò)程當(dāng)中,一個(gè)非常大的挑戰(zhàn)是,有效國(guó)家的建設(shè)在實(shí)踐中將要遭遇“國(guó)家悖論”的挑戰(zhàn)。本文將結(jié)合我國(guó)國(guó)家建設(shè)的實(shí)踐,提出一種應(yīng)對(duì)國(guó)家建設(shè)中“國(guó)家悖論”的新的思維方式。我們認(rèn)為,從增進(jìn)“共容利益”的觀(guān)察視角,可以更好解決我國(guó)改革實(shí)踐中已經(jīng)呈現(xiàn)出的“國(guó)家悖論”問(wèn)題。

一、作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展根本政治難題的“國(guó)家悖論”的概念

“國(guó)家悖論”這一概念首先是由制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的代表人物之一道格拉斯·諾斯提出的。諾斯認(rèn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究必須關(guān)注國(guó)家問(wèn)題,“國(guó)家理論之所以不可缺少,原因在于,國(guó)家規(guī)定著所有權(quán)的結(jié)構(gòu)。國(guó)家最終對(duì)所有權(quán)結(jié)構(gòu)的效率負(fù)責(zé),而所有權(quán)結(jié)構(gòu)的效率則導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、停滯或經(jīng)濟(jì)衰退”。[2](18)不同的國(guó)家結(jié)構(gòu)將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生決定性的影響,“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵,然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源?！盵2](20)那么,如何才能建設(shè)起能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供支持的國(guó)家制度呢?諾斯認(rèn)為,這個(gè)問(wèn)題可能是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展中最具挑戰(zhàn)性的問(wèn)題之一,因?yàn)樵趪?guó)家建設(shè)中,人們常常需要面對(duì)一種兩難困境,“為了理解經(jīng)濟(jì)學(xué)家們所提出的政治假設(shè),需要了解經(jīng)濟(jì)的根本政治難題:一切強(qiáng)大到足以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、遵守契約、維護(hù)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的政府,也足以沒(méi)收所有公民的財(cái)富。理解經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的中心任務(wù),就是發(fā)現(xiàn)是什么在決定政府何時(shí)選擇前者或何時(shí)選擇后者?！盵3](23)諾斯所提出的這個(gè)問(wèn)題在學(xué)術(shù)界被人們稱(chēng)為“國(guó)家悖論”或“諾斯悖論”。

諾斯的上述研究表明,為了發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),我們需要建設(shè)一個(gè)能夠保護(hù)產(chǎn)權(quán)的強(qiáng)有力的國(guó)家,這要求政府成為一個(gè)能夠?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供產(chǎn)權(quán)保護(hù)和公平裁判的政府,為了完成這一基本職能,政府必須能夠保持對(duì)社會(huì)的控制力、足夠的財(cái)力以行使基本職能,要求政府要保持對(duì)暴力的控制以及政治權(quán)威的穩(wěn)定和不受挑戰(zhàn);另一方面,我們又必須通過(guò)一定的方式控制這個(gè)強(qiáng)有力的國(guó)家不能侵犯和掠奪公民的財(cái)富,必須對(duì)政府的負(fù)能力,即可能掠奪社會(huì)、壓迫社會(huì)的能力進(jìn)行控制。這種加強(qiáng)國(guó)家正能力,同時(shí)又控制國(guó)家負(fù)能力的雙重任務(wù)可以說(shuō)是現(xiàn)代政治秩序建設(shè)中最具挑戰(zhàn)性的問(wèn)題,如果不能有效地處理這個(gè)問(wèn)題,將會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的失敗。

二、“國(guó)家建設(shè)”與“民主化”的兩難困境

改革開(kāi)放至今,我國(guó)已經(jīng)初步過(guò)渡到一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善和發(fā)展要求建立一個(gè)能為其提供公共產(chǎn)品和服務(wù),同時(shí)又控制其危害性的政府。我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)進(jìn)行了相當(dāng)多的討論,面對(duì)有效國(guó)家建設(shè)中這種既要強(qiáng)化又要控制的兩難困境,學(xué)術(shù)界對(duì)于建設(shè)中的一些重大問(wèn)題有著相當(dāng)多的分歧和爭(zhēng)議。其中,強(qiáng)調(diào)國(guó)家應(yīng)提供基本秩序和公共產(chǎn)品的學(xué)者往往突出國(guó)家建設(shè)的重要性,因?yàn)閲?guó)家建設(shè)關(guān)注的核心是秩序和權(quán)威;而強(qiáng)調(diào)控制國(guó)家掠奪性的學(xué)者往往突出民主化改革的重要性,因?yàn)槿藗円话銓⒚裰骺闯墒强刂茋?guó)家權(quán)力的最重要的手段。接下來(lái)我們將分析兩派學(xué)者的具體分歧。

強(qiáng)調(diào)國(guó)家建設(shè)重要性的學(xué)者認(rèn)為,國(guó)家建設(shè)與民主化是不同的,甚至是對(duì)立的,在當(dāng)前,我國(guó)必須首先進(jìn)行國(guó)家建設(shè),等到國(guó)家的基本制度已經(jīng)建設(shè)完成之后,再進(jìn)行民主化的改革。持這一觀(guān)點(diǎn)的代表性的學(xué)者有王紹光、鄭永年等人。

王紹光是我國(guó)較早關(guān)注國(guó)家能力建設(shè)的學(xué)者,他與胡鞍鋼1993年出版的《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》,首先在我國(guó)學(xué)術(shù)界提出要加強(qiáng)國(guó)家能力建設(shè),該書(shū)對(duì)于我國(guó)1993年末的分稅制改革產(chǎn)生了重要影響。[4](285)王紹光在后期的研究中將國(guó)家能力建設(shè)與民主化的問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)。在他看來(lái),國(guó)家能力建設(shè)與民主化是兩個(gè)完全不同的概念,他引用西方學(xué)者邁克·曼的觀(guān)點(diǎn),認(rèn)為國(guó)家能力是“國(guó)家實(shí)際上能夠深入市民社會(huì)并在整個(gè)管轄領(lǐng)域內(nèi)有效地貫徹其政治決定的能力”[5](126),對(duì)于這些能力,民主化不但不能增加這些能力,反而可能會(huì)破壞這些能力;而沒(méi)有國(guó)家建設(shè),民主制度將不可能有效運(yùn)行。他最終的觀(guān)點(diǎn)是:“沒(méi)有一個(gè)有效的國(guó)家,就不可能有穩(wěn)固的民主制度。”[5](154)鄭永年也區(qū)分了國(guó)家建設(shè)與民主化這兩個(gè)概念的不同,認(rèn)為“民主化往往不能成為國(guó)家建設(shè)(state-building)的一個(gè)過(guò)程,反而是國(guó)家的毀滅(state-destroying)過(guò)程”,[6](36)而且有一些國(guó)家建設(shè)的內(nèi)容在民主化之后就“很難得到建立或根本沒(méi)有機(jī)會(huì)得到建立”,因此他主張:“中國(guó)要國(guó)家制度建設(shè)在先,民主政治在后?！盵6](89-90)

認(rèn)為中國(guó)當(dāng)前必須進(jìn)行民主制度建設(shè)的學(xué)者主要包括楊小凱、陳志武、丁學(xué)良等人,他們?cè)诒硎銎涿裰骰挠^(guān)點(diǎn)時(shí)相對(duì)顯得比較含蓄,往往是在結(jié)合具體問(wèn)題時(shí)進(jìn)行表述。這些學(xué)者一般也不認(rèn)為民主制度是解決一切問(wèn)題的良方,但是認(rèn)為當(dāng)前如果不進(jìn)行某種程度的民主改革,那么國(guó)家的掠奪之手將使得有效國(guó)家的建設(shè)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。在他們看來(lái),如果不通過(guò)民主化改革控制國(guó)家權(quán)力,那么權(quán)力將會(huì)與市場(chǎng)相結(jié)合形成特權(quán)集團(tuán),扭曲甚至控制公共政策,使之為自己的利益服務(wù)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家楊小凱在《后發(fā)劣勢(shì)》一文中提出,落后國(guó)家模仿發(fā)達(dá)國(guó)家有兩種形式:一種是模仿制度;另一種是模仿技術(shù)和工業(yè)化的模式。模仿制度特別是模仿發(fā)達(dá)國(guó)家的憲政制度比較難,因?yàn)檫@會(huì)侵犯很多有權(quán)勢(shì)者的既得利益,而模仿技術(shù)則比較簡(jiǎn)單,并且可以在短時(shí)間內(nèi)取得快速發(fā)展。許多發(fā)展中國(guó)家更喜歡模仿發(fā)達(dá)國(guó)家的技術(shù)而不是制度實(shí)現(xiàn)發(fā)展,這會(huì)給長(zhǎng)期的發(fā)展留下很多隱患,甚至長(zhǎng)期發(fā)展可能失敗。[7](133)楊小凱認(rèn)為中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的發(fā)展已經(jīng)呈現(xiàn)出“后發(fā)劣勢(shì)”的特征,中國(guó)必須加快憲政民主制度的改革以應(yīng)對(duì)這種危機(jī)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家陳志武認(rèn)為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展迫切需要民主制度的建設(shè),他所提供的理由是:“民主是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的要素之一”,“技術(shù)進(jìn)步使民主更迫切”,“民主意味著高收入的機(jī)會(huì)”。[8]社會(huì)學(xué)家丁學(xué)良則從印度的民主制度實(shí)踐的有益經(jīng)驗(yàn)的角度,間接地論證了民主制度對(duì)于發(fā)展中國(guó)國(guó)家治理的重要意義。[9](63-64)

我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于國(guó)家建設(shè)與民主化的爭(zhēng)論,實(shí)際上反映出有效國(guó)家構(gòu)建中的“國(guó)家悖論”問(wèn)題。持中國(guó)當(dāng)前要首先進(jìn)行國(guó)家建設(shè),然后才能進(jìn)行民主化改革觀(guān)點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)識(shí)到了“政府能力”對(duì)于現(xiàn)代市場(chǎng)社會(huì)的重要意義。在他們看來(lái),民主化可能會(huì)弱化政府對(duì)社會(huì)的控制以及政府提供公共產(chǎn)品的能力,威權(quán)政府盡管存在著不完善之處,但是它在社會(huì)秩序的控制方面可能要好于一個(gè)不良的民主政府,因而,民主化必須要在完成基本的國(guó)家建設(shè)之后才能進(jìn)行。認(rèn)為中國(guó)當(dāng)前必須通過(guò)某種方式推行民主改革的學(xué)者認(rèn)識(shí)到了控制國(guó)家的重要性,在他們看來(lái),當(dāng)前中國(guó)的改革是在威權(quán)政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的,這種威權(quán)政府雖然保障了社會(huì)秩序的穩(wěn)定,為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一些基本的公共產(chǎn)品,但是由于缺少自下而上的選舉制約,社會(huì)沒(méi)有辦法控制政府官員的“掠奪之手”。政治領(lǐng)域滋生了大量的腐敗現(xiàn)象,政府的行為也具有非法治的、機(jī)會(huì)主義的特征,這會(huì)從根本上威脅到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展,使我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型難以順利進(jìn)行。

三、“共容利益”觀(guān)察視角的引入

通過(guò)以上分析我們可以看出,有效國(guó)家建設(shè)的兩難困境使得強(qiáng)調(diào)國(guó)家建設(shè)或民主化這兩種非此即彼的選擇似乎都不能令人滿(mǎn)意。針對(duì)國(guó)家建設(shè)中的這種“悖論”,本文認(rèn)為我們必須拋開(kāi)僅僅從專(zhuān)制或民主這種較宏觀(guān)的概念來(lái)思考國(guó)家的建設(shè),而是引入一個(gè)新的較為微觀(guān)的概念,即“共容利益”。通過(guò)這個(gè)概念我們可以從政治動(dòng)機(jī)的微觀(guān)視角更好地把握國(guó)家建設(shè)中的兩難選擇。

“共容利益”是曼瑟·奧爾森在《權(quán)利與繁榮》提出的一個(gè)重要概念,他將共容利益定義為:“理性地追求自身利益的個(gè)人,或擁有相當(dāng)凝聚力和紀(jì)律的組織,如果能夠獲得特定社會(huì)總產(chǎn)出增長(zhǎng)額中相當(dāng)大的部分,同時(shí)會(huì)因社會(huì)產(chǎn)出的減少而遭受極大的損失,則他們?cè)诖松鐣?huì)中便擁有了共容利益?！盵10](152-153)借助“共容利益”這個(gè)概念來(lái)分析政府,我們可以發(fā)現(xiàn),如果一個(gè)政府與社會(huì)的大眾有共容利益,那么,這就會(huì)誘使統(tǒng)治者關(guān)心全社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng);如果一個(gè)政府與社會(huì)大眾缺乏共容利益或只有很少的共容利益,他們將只能享有或喪失產(chǎn)出增減量中的微不足道的部分,那么統(tǒng)治者在“狹隘利益”的指揮下,就會(huì)對(duì)增加社會(huì)的產(chǎn)出毫無(wú)興趣。他們就很可能在管理社會(huì)的過(guò)程中通過(guò)稅收、尋租及多種巧取豪奪的方式增加自身狹隘的收益,哪怕這種掠奪會(huì)傷害社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

總的來(lái)說(shuō),決定一個(gè)政府做出某種行為取決于兩個(gè)方面的因素:一個(gè)方面是掌權(quán)者的動(dòng)機(jī);另一方面是掌權(quán)者的行政知識(shí)和能力。第二方面在決定政府的行政質(zhì)量時(shí)固然有著很重要的作用,但相對(duì)而言,政府領(lǐng)導(dǎo)人的動(dòng)機(jī)更為根本。因?yàn)槿绻粋€(gè)掌權(quán)者在利益的驅(qū)使下只追求自己狹隘的個(gè)人利益,那么任何對(duì)增進(jìn)社會(huì)公共利益有益的知識(shí)都不會(huì)得到運(yùn)用。奧爾森的“共容利益”概念是從掌權(quán)者動(dòng)機(jī)的角度來(lái)探討有效政府的建設(shè)問(wèn)題的。通過(guò)這個(gè)概念,我們可以剝開(kāi)表面的制度安排而直接洞悉掌權(quán)者行為取向的本質(zhì)動(dòng)因,“共容利益”這種作用被奧爾森形容為引導(dǎo)政府實(shí)現(xiàn)公共利益的“另外一只看不見(jiàn)的手”。[11](10)

奧爾森認(rèn)為,一個(gè)專(zhuān)制政府可以比喻成為一個(gè)“固定的匪幫”。從政府與社會(huì)的“共容利益”的視角來(lái)看,專(zhuān)制政府有兩個(gè)方面的特征:一方面,這些定居下來(lái)的“土匪”為了在該地區(qū)獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)的更大的收益,不能做出殺雞取卵的行為。因?yàn)槿绻麨榱搜矍暗氖找媛訆Z人民所有的財(cái)物,將會(huì)因人們無(wú)法在未來(lái)創(chuàng)造出更多的財(cái)富而造成統(tǒng)治者收益上的損失。因此,專(zhuān)制統(tǒng)治者與社會(huì)大眾的福利之間存在著一定程度上的“共容利益”。為了追求自己的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,專(zhuān)制統(tǒng)治者必須限制自己的過(guò)度掠奪行為,并且為社會(huì)秩序提供一些基本的公共產(chǎn)品和服務(wù),增進(jìn)社會(huì)的總體利益。另一方面,專(zhuān)制統(tǒng)治者與社會(huì)大眾之間的共容利益是有限的,專(zhuān)制統(tǒng)治雖然比無(wú)政府狀態(tài)有益的多,但是專(zhuān)制統(tǒng)治者的最終目的畢竟是為了增加自己的收益,而這種收益與社會(huì)的總體福利之間并不一致,因此,專(zhuān)制統(tǒng)治者對(duì)社會(huì)公共利益所提供的服務(wù)是有重大缺陷的。[11](11-12)

奧爾森接下來(lái)又分析了民主政府的統(tǒng)治者與社會(huì)大眾之間的“共容利益”的關(guān)系問(wèn)題。奧爾森發(fā)現(xiàn),在一個(gè)較為健全的民主制度之下,由于統(tǒng)治者是由人民大眾中的大多數(shù)選舉產(chǎn)生的,統(tǒng)治者執(zhí)掌權(quán)力與大多數(shù)人們的支持是分不開(kāi)的,統(tǒng)治者的收益就與人們大眾之間有一種正相關(guān)的關(guān)系,存在著較大的“共容利益”,[12](13)也就是說(shuō),統(tǒng)治者只有在為社會(huì)大眾提供良好服務(wù)的情況下才能最大限度地增進(jìn)自己的個(gè)人收益。不過(guò),奧爾森的討論只適用于那種較為健全的代議制民主,對(duì)于那些不健全的,例如民粹式的、非法治化的、過(guò)度分裂難以達(dá)成共識(shí)的民主制度,當(dāng)權(quán)的統(tǒng)治者甚至?xí)葘?zhuān)制統(tǒng)治者與社會(huì)大眾之間更缺少共容利益。在這種不健全的民主制度下,由于缺少有效的法治規(guī)則,統(tǒng)治者追求自己的狹隘利益不會(huì)受到懲罰,而且由于他們的任期是固定的,因而會(huì)比專(zhuān)制者更缺乏對(duì)社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的動(dòng)機(jī)。

以上對(duì)專(zhuān)制、民主與“共容利益”關(guān)系的分析表明,在有效國(guó)家的建設(shè)中,民主化與非民主化這種非此即彼的選擇并不一定能解決“國(guó)家悖論”的難題。因?yàn)?專(zhuān)制政府并不是完全與社會(huì)缺乏“共容利益”,而壞的民主政府可能會(huì)與社會(huì)更加缺乏“共容利益”。為了擺脫這種選擇“理想類(lèi)型”制度上的兩難,我們應(yīng)當(dāng)從一種更為微觀(guān)的視角出發(fā),分析統(tǒng)治者提供公共服務(wù)的動(dòng)機(jī)。拋開(kāi)制度形式,專(zhuān)注于政府與社會(huì)的“共容利益”。我們可以設(shè)想,如果一國(guó)的統(tǒng)治者與社會(huì)大眾之間有著完全一致的利益,那么,他將會(huì)像追求自己的利益一樣追求社會(huì)的公共利益,在這種情況下,有效國(guó)家建設(shè)將會(huì)獲得重要保障。因此,應(yīng)當(dāng)將增進(jìn)統(tǒng)治者與社會(huì)大眾之間的“共容利益”,作為有效國(guó)家改革與建設(shè)的重要方向和標(biāo)準(zhǔn),以此來(lái)衡量在改革與建設(shè)的實(shí)踐中所應(yīng)當(dāng)采取的措施。由此,我們將會(huì)發(fā)現(xiàn),在改革實(shí)踐中采取一種混和“國(guó)家建設(shè)”與“民主化”的策略可能更為成功。不過(guò)具體采用怎樣的“混和”方式,卻需要在實(shí)踐中根據(jù)“共容利益”這一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)的考察。

四、增進(jìn)“共容利益”的政策建議

改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)的經(jīng)濟(jì)取得了令人矚目的成就,已經(jīng)基本上建立起了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本運(yùn)行框架。這些成就的取得,表明我國(guó)改革開(kāi)改以來(lái)的政府在有效政府的建設(shè)上做出了重要的努力和成就,也表明黨與全國(guó)人民的利益之間存在重要的“共容”之處。黨在實(shí)踐中還通過(guò)一系列的政策來(lái)促進(jìn)黨與社會(huì)的利益共容,其中有兩項(xiàng)政策值得我們重點(diǎn)關(guān)注,它們分別是十六大黨章的修改和地方政府官員的政績(jī)考核制度。

2002年,黨的十六大通過(guò)的新黨章對(duì)黨的性質(zhì)作了新的科學(xué)界定:“中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)工人階級(jí)的先鋒隊(duì),同時(shí)是中國(guó)人民和中華民族的先鋒隊(duì),是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心?！秉h章修改的直接政治影響就是改變了過(guò)去只允許工人、農(nóng)民和知識(shí)分子入黨的規(guī)定,而開(kāi)始允許民營(yíng)企業(yè)家加入共產(chǎn)黨。這樣一種改革措施,從增進(jìn)黨和政府與社會(huì)的“共容利益”的視角觀(guān)察有著十分重要的意義。改革開(kāi)放以來(lái),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)逐漸成為我國(guó)占主導(dǎo)地位的經(jīng)濟(jì)模式,民營(yíng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展壯大,一些優(yōu)秀的民營(yíng)企業(yè)家在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)中起到了重要作用。在這種情況下,如果還將民營(yíng)企業(yè)家排斥在黨外,就會(huì)影響黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。通過(guò)允許民營(yíng)企業(yè)家入黨,民營(yíng)企業(yè)家可以通過(guò)黨內(nèi)渠道影響表達(dá)自己的要求,而黨的政策也可以更好地為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)。這樣,黨與民營(yíng)企業(yè)家之間就有了更多的“共容利益”,從而使黨獲得了民營(yíng)企業(yè)家這一精英群體的政治支持。

自上個(gè)世紀(jì)八十年代起,黨中央在實(shí)踐中逐漸建立起以經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就為基礎(chǔ)的地方政府官員政績(jī)考核制度。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家的研究,這種考核制度是在我國(guó)以地方分權(quán)為基礎(chǔ)的“M型組織”基礎(chǔ)上,[12](3-4)以“地方官員晉升的政治錦標(biāo)賽”模型為基礎(chǔ)展開(kāi)的。[13](17-18)地方官員為了獲得提拔和晉升,必須將經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為其施政的主要目標(biāo),創(chuàng)造出良好的經(jīng)濟(jì)績(jī)效,黨中央的政策實(shí)際在地方政府官員與民眾之間建立起了較強(qiáng)的“共容利益”關(guān)系。地方政府在改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所具有的重要地位,表明了這種“共容”有著多么重要的意義。

不過(guò),政治學(xué)理論的研究以及實(shí)踐的觀(guān)察都可以發(fā)現(xiàn),雖然允許民營(yíng)企業(yè)家入黨和以經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就為基礎(chǔ)的地方官員政績(jī)考核制度對(duì)于促進(jìn)黨與社會(huì)的共容利益取得了非凡的成就,但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的進(jìn)一步要求,其效果仍然呈現(xiàn)出較大的局限性。就民營(yíng)企業(yè)家的入黨來(lái)說(shuō),雖然增進(jìn)了民營(yíng)企業(yè)家對(duì)黨的支持,但是黨的社會(huì)基礎(chǔ)又出現(xiàn)了過(guò)度精英化的特點(diǎn),其表現(xiàn)就是工人及農(nóng)民在黨內(nèi)的地位以及意愿表達(dá)受到較大的限制,成了改革中利益受到政策忽視較多的社會(huì)群體,這有可能導(dǎo)致工人與農(nóng)民對(duì)黨的支持度下降。對(duì)于地方政府競(jìng)爭(zhēng)制度來(lái)說(shuō),雖然這種自上而下的政策考核制度確實(shí)促進(jìn)了地方領(lǐng)導(dǎo)人致力于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度創(chuàng)新,不過(guò)由于缺乏民眾對(duì)地方政府的制約以及考核指標(biāo)體系、考核制度不完善等原因,使得地方政府領(lǐng)導(dǎo)人在實(shí)踐中形成了“唯GDP”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀(guān),甚至采取粗放式的、高度污染性的不科學(xué)的發(fā)展方式,這對(duì)于地方民眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)福利構(gòu)成了較大的傷害。

通過(guò)以上分析,我們認(rèn)為,雖然黨和政府一直試圖增進(jìn)為社會(huì)服務(wù)的職能,但不可否認(rèn)的是,當(dāng)前中國(guó)的政治發(fā)展已經(jīng)非常明顯地表現(xiàn)出了“國(guó)家悖論”的兩難困境。我們認(rèn)為在當(dāng)前應(yīng)當(dāng)采取以下措施來(lái)促進(jìn)國(guó)家建設(shè)的進(jìn)一步完善:

第一,推進(jìn)黨內(nèi)民主制度的建設(shè)。黨的精英化對(duì)于改進(jìn)黨的國(guó)家治理水平有著重要的意義,但是過(guò)度的精英化也會(huì)導(dǎo)致精英對(duì)于大眾利益的忽視。因此,通過(guò)增強(qiáng)黨內(nèi)的民主機(jī)制,加大普通黨員對(duì)精英黨員的權(quán)力制約,不僅對(duì)防治腐敗有重要意義,而且還可以增加黨內(nèi)的民意基礎(chǔ),使得黨的領(lǐng)導(dǎo)人與廣大黨員之間有著更為一致的利益關(guān)系,從而也間接地加強(qiáng)社會(huì)大眾對(duì)黨的政策的支持。

第二,進(jìn)一步完善我國(guó)地方政府的政績(jī)考核制度。我國(guó)地方政府的政績(jī)考核制度對(duì)于我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了非常大的促進(jìn)作用,地方官員之間的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制促使地方官員為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù),我們必須在改革中保留這一制度所產(chǎn)生的有益效果,但又必須改革其不完善之處。具體來(lái)說(shuō),我們要加強(qiáng)“民生”考核在政績(jī)考核指標(biāo)體系中的權(quán)重;建立更具有獨(dú)立性的績(jī)效評(píng)估機(jī)制;在考核中應(yīng)減少任意性及領(lǐng)導(dǎo)人私人偏好等不良因素的影響。

第三,漸進(jìn)地推進(jìn)地方民主制度建設(shè)。地方政府與地方民眾的利益有著更為直接的關(guān)系,必須增加地方領(lǐng)導(dǎo)人與地方民眾之間的“共容利益”,從而增強(qiáng)其為地方民眾服務(wù)的責(zé)任意識(shí),改變過(guò)去“對(duì)上不對(duì)下”負(fù)責(zé)的政績(jī)觀(guān)。民主制度具有迫使地方領(lǐng)導(dǎo)人更關(guān)心本地居民利益的功能,不過(guò),社會(huì)秩序的穩(wěn)定以及國(guó)家建設(shè)的長(zhǎng)期性要求民主制度的建設(shè)不能采取激進(jìn)的方式,而應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐中根據(jù)具體情況漸進(jìn)式地推行。當(dāng)前我們可以采取的措施包括:增加地方人大在監(jiān)督政府行政中的作用,改良人大代表的民意基礎(chǔ),進(jìn)一步推行政務(wù)公開(kāi)制度建設(shè),從而增進(jìn)民眾在制約地方政府方面的作用。

[1]丁學(xué)良:《對(duì)印度尼西亞(1997-1998年)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的社會(huì)學(xué)觀(guān)察》,《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線(xiàn)》,2000年第四期。

[2][美]道格拉斯·諾斯:《經(jīng)濟(jì)史上的結(jié)構(gòu)和變遷》,厲以平譯,北京:商務(wù)印書(shū)館,1999年。

[3][美]道格拉斯·諾斯,[美]威廉·薩默希爾,[美]巴里·韋恩加斯特:《秩序、無(wú)序和經(jīng)濟(jì)變化》,[美]布魯斯·布恩諾·德·梅斯奎塔等主編:《繁榮的治理之道》,葉娟麗等譯,北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2007年。

[4]王紹光:《中國(guó)國(guó)家能力報(bào)告》,香港:牛津大學(xué)出版社,1993年。

[5]王紹光:《祛魅與超越》,北京:中信出版社,2010年。

[6]鄭永年:《中國(guó)模式》,杭州:浙江人民出版社,2010年。

[7]楊小凱:《后發(fā)劣勢(shì)》,《新財(cái)經(jīng)》,2004年第八期。

[8]陳志武:《中國(guó)為什么需要民主?》http://www.360doc.com/content/10/0224/22/193333_16721631.shtm l。

[9]丁學(xué)良:《印度政治發(fā)展對(duì)中國(guó)的啟示》,《理論參考》,2007年第九期。

[10]張宇燕:《強(qiáng)化市型政府》,《讀書(shū)》,2005 年第三期。

[11][美]奧爾森:《權(quán)力與繁榮》,蘇長(zhǎng)各,嵇飛譯,上海:上海世紀(jì)出版集團(tuán),2005年。

[12]錢(qián)穎一,許成鋼:《中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革為什么與眾不同——M型的層級(jí)制和非國(guó)有部門(mén)的進(jìn)入與擴(kuò)張》,張軍,周黎安編:《為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng):中國(guó)增長(zhǎng)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》,上海:上海人民出版社,2007年。

[13]周黎安:《轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員治理與激勵(lì)》,上海:上海人民出版社,2008年。

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1002-2007(2012)01-00106-05

2011-10-20

南京理工大學(xué)自主科研專(zhuān)項(xiàng)計(jì)劃“基本公共服務(wù)均等化背景下縣級(jí)政府官員激勵(lì)與治理”,項(xiàng)目編號(hào):2011YBXM 35。

徐志國(guó),男,滿(mǎn)族人。南京理工大學(xué)講師,南京大學(xué)博士生。研究方向?yàn)槲鞣秸嗡枷爰爸袊?guó)政治發(fā)展。(南京210094)

[責(zé)任編輯 叢光]