甘鳳梅

（漳州師范學院 政法系，福建 漳州 363000）

人口老齡化是人類社會發(fā)展到一定時期必然出現的人口現象，也是當今世界面臨的重大社會問題之一。根據第六次全國人口普查數據，2010年全國60歲以上老年人口達1.78億，我國是全球唯一的老年人口超過一億的國家。［1］

養(yǎng)兒防老是中國的傳統(tǒng)，在我國，老年人長期以來主要靠家庭養(yǎng)老，家庭承擔了養(yǎng)老的責任。然而，隨著社會的發(fā)展，人們的生產生活方式發(fā)生了根本性的變化，照料老年人的家庭資源減少，家庭成員在老年人的生活照顧方面顯得有些力不從心。對于家庭養(yǎng)老的實際承擔者——中青年人而言，在社會責任和家庭義務之間，在個人生活與養(yǎng)老責任之間，確實存在著兩難的選擇。［2］（P98）此外，由于人口流動頻繁，子女成家與父母分開居住，成為一種趨勢，空巢老人不斷增加。有專家預言，空巢家庭將是21世紀我國城市甚至是許多農村地區(qū)老年人家庭的主要模式。［1］

一、老年勞務儲蓄的出現

1998年4月，“老年銀行”在上海虹口區(qū)晉陽居委會悄然興起，人們可在“老年銀行”進行勞務儲蓄；1999年，北京朝陽區(qū)潘家園松榆里第一居委會自發(fā)籌辦了“時間儲蓄”；1999年6月，南京市鼓樓區(qū)出臺并實施了社區(qū)助老服務儲蓄制度。［2］（P146～147）這種被稱為“勞務儲蓄”或“時間儲蓄”的助老方式，各地做法雖然不完全相同，但有一點是相同的，那就是低齡健康老年人可為高齡、生活不能自理的老年人提供服務，等自己需要助老服務時，便可依自己為別人提供服務的情況支取服務。這樣一來，人們可用勞務為自己老后的生活儲蓄資源，減少對家庭的依賴，并在一定程度上緩解家庭的壓力，對低收入老年人的生活保障則更具有意義。此外，老年人之間的溝通也有利于他們的精神愉悅。一些地方政府為生活有困難的老年人購買居家養(yǎng)老服務，勞務儲蓄使很多人能用勞動解決自己老后的生活問題，無需或較少依賴政府，這也在一定程度上為政府節(jié)省了為老年人購買居家養(yǎng)老服務的公共財政支出。老年勞務儲蓄，可謂一舉多得。

二、勞務儲蓄制度存在的問題

我國是發(fā)展中國家，在這種未富先老的國情下，勞務儲蓄無疑是解決現階段我國老年人福利服務需求的有效辦法，對解決我國人口老齡化問題具有積極意義。但目前勞務儲蓄制度的存在只是區(qū)域性的、非體制性的，仍存在不少問題，需要政府因勢利導，將其制度化，讓更多的老年人受益。

第一，跨區(qū)域支取服務的需求與勞務儲蓄相對封閉的矛盾。提供勞務儲蓄服務的志愿者，不僅有低齡老人，還包括一些中青年人。在市場經濟體制下，人口流動已成為普遍現象，這就使得跨區(qū)域支取服務成為現實需求；而且，低齡老人在行動不便時，也可能搬遷至異地工作的子女身邊，也有異地支取服務的需要。然而，現在的勞務儲蓄仍然是小范圍的，規(guī)模小，相對封閉，各地政策并不完全一樣，不可能提供異地支取服務。

第二，老年人的權利保障需求與勞務儲蓄的有效性、信譽度較差的矛盾。勞務儲蓄是一種投資，支取服務的時間有長有短，對于中青年服務提供者而言，甚至可能是幾十年。由于間隔時間長，老年人的支取服務請求權需要得到強有力的保障。而目前的勞務儲蓄尚處于“鄉(xiāng)規(guī)民約”的自發(fā)狀態(tài)，沒有法律保障，隨時可能被任意更改。即使基層政府出臺文件作了一些相應的規(guī)范性調整，如南京鼓樓區(qū)制定了《實施細則》，但最多只能算是基層政府政策，立法層次低，仍具有不穩(wěn)定性。由于沒有立法保障，各地勞務儲蓄的信譽度大打折扣，很多人不愿參與其中，勞務儲蓄的優(yōu)越性不能惠及更多的老年人。

第三，助老服務規(guī)范化需求與勞務儲蓄管理混亂的矛盾。勞務儲蓄在我國還是新生事物，各地對勞務儲蓄的管理仍處在探索階段，難免出現管理上的無序與隨意現象。對志愿者服務質量信息的評估、服務流程、服務內容、對管理程序的監(jiān)督等，缺乏制度化、規(guī)范化的舉措。助老服務是一項公益性事業(yè)，提供服務與支取服務，二者的間隔期可能很長，因此，只有對其進行規(guī)范化的管理，才能充分發(fā)揮其優(yōu)越性，保障老年人得到優(yōu)質的助老服務。

三、勞務儲蓄制度化設想——照護保險制度

我國勞務儲蓄存在的問題，可用引入保險機制來解決，建立照護保險制度。美國、日本有老人看護保險制度。以日本為例，日本稱之為介護保險，是一種靠全社會的力量分擔老人護理重任的制度［3］（P144～175），作為社會保險的一部分，由地方政府管理，公民繳納保險費，希望得到社會護理的老年人或家庭要承擔一部分護理費用，并到當地政府辦公室提交申請，經過一系列程序嚴格審核后就可得到社會的全面護理。在老齡化現象日益嚴重的日本，介護保險有效緩解了家庭看護老人的壓力。我國老年人收入普遍較低，難以承擔養(yǎng)老服務的一切費用，勞務儲蓄在一定程度上解決了這個問題。借鑒日本的介護保險制度，結合我國的人口老齡化現狀，在勞務儲蓄中引入保險機制，建立照護保險制度，由個人、社會、國家共同分擔照料老年人的責任。應先做立法準備，制定照護保險法，使老年人的權利得到法律保障。

首先，要有照護老人的行業(yè)標準。只有統(tǒng)一服務標準，才能解決人口流動帶來的異地支取服務的問題。人口流動是我國的國情，特別是大量的農村勞動力進城，老年人也會因為子女的流動而流動，這些都會形成異地支取服務的需求。制定統(tǒng)一的服務標準，能有效保障老年人得到優(yōu)質的照護服務。

其次，統(tǒng)一參保人的條件和參保方式。勞務儲蓄引入保險機制，應該統(tǒng)一參保人的條件，如低齡老人、中年人等。考慮到我國老年人的收入情況，參保方式可以有勞務形式，也應該允許貨幣形式。政府相關部門應組織勞務參保人進行免費、統(tǒng)一培訓，使其所用于參保的勞務符合照護老年人的標準。參保宜采取自愿方式。

再次，規(guī)范管理。照護保險具有公益性，應由政府統(tǒng)一監(jiān)督和管理，由專門的政府機構管理，制定一套嚴格的評估程序。有老年人或家庭需要服務時，可向專門的政府機構提出申請，確定保險賠償等級，并收取一定比例的照護費用，防止申請人濫用資源。需要護理服務的老年人可以在家里享受服務，也可以到養(yǎng)老機構居住。政府還應派出人員回訪受照顧的老年人，對提供服務的個人和機構進行監(jiān)督，以確保老年人得到優(yōu)質服務。隨著生活水平和醫(yī)療水平的提高，高齡老人不斷增加，照護的需求量相應增加，單靠投保人提供的服務是不夠的，所以照護保險系統(tǒng)應認可并準許私人營利機構和非營利組織的參與，在政府的有效監(jiān)督下，引入競爭機制，提高照護服務的質量。

最后，資金和險種性質的設置問題。照護保險應作為一種社會保險而存在，單靠投保人的投保不能滿足老年人的照護需求，需要政府增加資金投入。我國老年人口數量已經很龐大，未來幾年還會繼續(xù)增加，照護需求量大，因此，必須確保政府有專項的預算資金投入。可以采取募捐形式，由政府承擔募捐款不足的部分。人們對于照護服務的要求不同，商業(yè)化的照護保險可以設置不同的服務標準，不宜只以社會保險的方式存在，應允許商業(yè)保險介入。

［1］楊琳.養(yǎng)老“空巢”謀策［J］.瞭望，2012（7）.

［2］陶立群.中國老年人社會福利［M］.北京：中國社會出版社，2002.

［3］張暄，謝芳，邱莉莉，白志剛.國外城市社區(qū)救助［M］.北京：中國社會出版社，2005.