魏鳳秀

(長江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 荊州 434023)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題探討

魏鳳秀

(長江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 荊州 434023)

從成都、重慶、浙江等國家指定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)省市及一些城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展較好的地區(qū)分析，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的難點(diǎn)、焦點(diǎn)、分歧點(diǎn)都在土地問題上。土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中暴露出許多急需解決的問題：如城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一規(guī)劃問題、農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度障礙問題、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明問題、耕地保護(hù)問題、土地收益分配問題、土地資源資產(chǎn)顯化問題、流轉(zhuǎn)土地的規(guī)范管理問題及農(nóng)民權(quán)益保障問題等等。這些問題解決的好與壞，會(huì)直接影響到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)程，也難以達(dá)到城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)融合發(fā)展的目的。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；土地流轉(zhuǎn)；探討

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是歷史的必然，也是解決當(dāng)前我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、各類資源需要更有效配置、建設(shè)全面小康社會(huì)和和諧社會(huì)等現(xiàn)實(shí)問題的關(guān)鍵。而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展要涉及到生產(chǎn)力在城鄉(xiāng)地域空間的合理布局、組合和配置，農(nóng)村工業(yè)向城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)集中，農(nóng)業(yè)用地向規(guī)模農(nóng)戶集中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村延伸，科教文衛(wèi)事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，中心城市、中心鎮(zhèn)、中心村要實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)。這些都離不開土地，都需要有土地的調(diào)整來支撐相應(yīng)項(xiàng)目的落實(shí)。因此，農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)就成為不可避免，并且隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展步伐加快，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的需求會(huì)越來越迫切。

1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

前幾年，國家先后在東、中、西部和東北選擇了幾個(gè)試點(diǎn)地區(qū)，這些地區(qū)在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)程中，對(duì)土地制度和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面進(jìn)行了大膽探索，取得了積極進(jìn)展。

1.1 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革碩果累累

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，特別是對(duì)農(nóng)村宅基地、農(nóng)用地、建設(shè)用地等各類土地確權(quán)、流轉(zhuǎn)等方面的改革，進(jìn)一步證實(shí)了土地的產(chǎn)權(quán)歸屬越清晰，土地作為生產(chǎn)要素的增值空間會(huì)越大，農(nóng)民獲得的收益越有保障。所以要讓農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收入更加明晰化，就需要建立產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，最大限度地保障農(nóng)民合法權(quán)益。

1.2 實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤一舉多得

實(shí)施農(nóng)村土地整治，在保證耕地面積不減少的前提下，讓農(nóng)業(yè)走向標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)?；⒏咝Щl(fā)展有了基礎(chǔ)，農(nóng)民居住向中心村鎮(zhèn)集中，居住環(huán)境和配套設(shè)施有了改善，同時(shí)也解決了城市建設(shè)用地緊缺問題，讓更多的產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中，吸納農(nóng)民就地就業(yè)，推動(dòng)了新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

1.3 進(jìn)城人員的承包土地、宅基地等土地財(cái)產(chǎn)的退出和補(bǔ)償機(jī)制逐步形成

在我國城鎮(zhèn)化水平提高的同時(shí)，長住農(nóng)村人口特別是青壯年數(shù)量逐漸減少，承包地流轉(zhuǎn)普遍但不規(guī)范，農(nóng)村建設(shè)用地特別是宅基地低效利用更是常有。因此各試點(diǎn)地區(qū)積極探索，更多地利用市場(chǎng)機(jī)制，讓進(jìn)城農(nóng)村人口的土地承包權(quán)、宅基地等土地有一個(gè)退出和補(bǔ)償機(jī)制。在農(nóng)民自愿轉(zhuǎn)讓的基礎(chǔ)上，一方面確保農(nóng)民能獲得財(cái)產(chǎn)性收益，另一方面能大大提高農(nóng)村土地的利用效率。但還存在有很多問題，需要不斷實(shí)踐，進(jìn)一步完善，讓城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能兼顧各種利益，更加規(guī)范合理。

2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題

2.1 耕地占補(bǔ)平衡中補(bǔ)充的耕地質(zhì)量較低

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤時(shí)，相當(dāng)一部分補(bǔ)充耕地質(zhì)量低于占用耕地，因?yàn)檎加玫母睾饬繕?biāo)準(zhǔn)更多的是以數(shù)量為準(zhǔn)，耕地質(zhì)量的衡量指標(biāo)較數(shù)量更為復(fù)雜，因?yàn)槿珖鞯赝恋刭|(zhì)量差別較大，土地用途也不同，農(nóng)作物的立地條件也不同，這些決定了在全國難以用一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來衡量耕地質(zhì)量。而各地方雖然可以有一個(gè)適合本地的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，但由于地方利益的驅(qū)動(dòng)，總是會(huì)把補(bǔ)充的耕地質(zhì)量放在其次，先上相關(guān)項(xiàng)目，求得地方經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。因此耕地質(zhì)量下降已經(jīng)成為影響城鄉(xiāng)增減掛鉤試點(diǎn)范圍擴(kuò)大的突出問題。有關(guān)部門和試點(diǎn)地區(qū)正下大氣力創(chuàng)新體制機(jī)制，確保耕地?cái)?shù)量不減少的同時(shí)，也保證耕地質(zhì)量不下降，切實(shí)保證國家糧食安全。

2.2 流轉(zhuǎn)向廣度和深度發(fā)展缺少法規(guī)的支撐

我國有關(guān)法規(guī)規(guī)定，不允許承包地抵押，不允許宅基地抵押、出租，也不允許宅基地對(duì)集體外成員買賣。因此農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)受到了一定的限制，各個(gè)試點(diǎn)也在創(chuàng)新，希望能找到一條行之有效的方法，如重慶采用戶籍突破，允許城鄉(xiāng)居民自由遷移；成都以土地整理、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；天津采用以宅基地?fù)Q“社?！钡鹊?，每個(gè)地方結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，走出了一條適合本地的路子，有的地方對(duì)現(xiàn)有法律已經(jīng)有所突破，但要在全國推廣，必須有一個(gè)統(tǒng)一的制度規(guī)范才行，否則會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)混亂，難以管理，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入會(huì)不同程度遭受損失。

2.3 流轉(zhuǎn)中的農(nóng)民權(quán)益受損問題突出

農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)戶作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體，按理有權(quán)依自己的意志決定是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)給誰、何時(shí)流轉(zhuǎn)，特別是以多少價(jià)格流轉(zhuǎn)。但無論是政府征收集體土地，還是“官”“民”互動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)，自愿、平等、等價(jià)原則很難落到實(shí)處，如剝奪農(nóng)民的參與權(quán)、知情權(quán)、定價(jià)權(quán)，流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低且各地差異巨大等。農(nóng)地流轉(zhuǎn)完成后，流轉(zhuǎn)收益無保障，土地增值更是與農(nóng)民無關(guān)，流轉(zhuǎn)糾紛難裁處，且缺少表達(dá)自己利益和訴求的途徑，農(nóng)村社會(huì)保障又不完善，即使到了城里，就業(yè)、工資、住房、子女入學(xué)、社會(huì)保障等方面又無法享受市民待遇,都是對(duì)農(nóng)民合法權(quán)益的損害。

2.4 流轉(zhuǎn)后的土地利用沒有科學(xué)的規(guī)劃約束

農(nóng)村內(nèi)部缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，用地零亂。農(nóng)民無法對(duì)村民建房統(tǒng)一劃定建筑紅線，隨意選址、隨意建造，空心村現(xiàn)象普遍，依路違法占地現(xiàn)象突出，超面積建房更多，農(nóng)村宅基地使用率偏低，布局不合理。村莊沒有對(duì)水、電、路、綠化等公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行配套建設(shè)，土地集約利用程度偏低。影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又影響了村容村貌和居住環(huán)境的衛(wèi)生，更是與城市規(guī)劃脫節(jié)。

農(nóng)用地的規(guī)劃整理更是滯后，不符合水利化、機(jī)械化的要求。另外，也影響流轉(zhuǎn)后土地的租金和高效利用，間接也影響到了農(nóng)民的利益。

3 解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的措施和建議

3.1 城鄉(xiāng)土地要統(tǒng)籌規(guī)劃，高效合理利用農(nóng)村土地

城鄉(xiāng)要統(tǒng)籌發(fā)展，與之相對(duì)應(yīng)的土地資源統(tǒng)籌配置是必然的，所以必須要轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，樹立城鄉(xiāng)一體的規(guī)劃理念和思想。勇于打破城鄉(xiāng)土地分割、城鄉(xiāng)分立的發(fā)展局面，使城市與農(nóng)村土地有機(jī)地結(jié)合起來。統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)空間布局，形成分工明確、梯度有序、開放互通的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)體系，使城市和農(nóng)村土地在規(guī)劃上實(shí)現(xiàn)“無縫對(duì)接”。整體推進(jìn)城市和農(nóng)村的現(xiàn)代化。從土地利用到產(chǎn)業(yè)布局，從社會(huì)事業(yè)發(fā)展到生態(tài)環(huán)境建設(shè)，都由城市延伸、拓展、細(xì)化到每個(gè)鎮(zhèn)村，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的全覆蓋。在統(tǒng)一制定土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，明確分區(qū)功能定位，統(tǒng)一規(guī)劃基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、居民生活區(qū)、工業(yè)園區(qū)、商貿(mào)區(qū)、休閑區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等，使每一土地用途與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相統(tǒng)一。因此，政府要盡快制定《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施細(xì)則，突出各地特色，避免千鎮(zhèn)一面、萬村一律[1]。如果每一地域范圍能結(jié)合本地的實(shí)際，有了科學(xué)的規(guī)劃藍(lán)圖，有序地推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展就有了保障，農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)就有了依據(jù)。

3.2 農(nóng)村土地相關(guān)法規(guī)要適時(shí)修改，讓土地流轉(zhuǎn)有法可依

對(duì)“城”而言，拉動(dòng)鄉(xiāng)村的發(fā)展，必須通過土地這個(gè)通道；對(duì)“鄉(xiāng)”來說，縮小與城市的差距，土地是唯一的資本和憑借。城鄉(xiāng)分割的二元土地管理體制，不利于生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，集體土地與國有土地不能享有同等權(quán)益，不能實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)同價(jià)”[2]。如農(nóng)村集體土地不能直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)，只能被國家征用后以出讓方式進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押,農(nóng)村集體建設(shè)用地不能出租、抵押，農(nóng)村宅基地不能出租、抵押和向集體外成員買賣，這在法律層面已成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌土地的障礙。各試點(diǎn)城市在土地流轉(zhuǎn)過程中, 也暴露出法律支撐不夠、合法權(quán)益難以保障以及配套制度不完善等問題，因此都不同程度地有所突破。因此要改革征地制度、農(nóng)村承包地和宅基地的財(cái)產(chǎn)制度，有條件地允許集體土地直接進(jìn)入土地市場(chǎng)，壯大集體經(jīng)濟(jì)，保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入，分享土地增值。

3.3 農(nóng)村土地要確權(quán)頒證，讓土地產(chǎn)權(quán)更加明晰

國土資源部部長徐紹史認(rèn)為：“土地管理制度改革是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。對(duì)成都農(nóng)民來說，土地管理制度改革意味著幾個(gè)“本本”，包括“集體建設(shè)用地使用權(quán)證”、“房屋所有權(quán)證”、“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證”，少數(shù)農(nóng)民還多了一份“林權(quán)證”。在村或村民小組一級(jí)，則還有“集體土地所有權(quán)證”。從2008年3月開始，成都農(nóng)民的權(quán)和利，都開始寫在了這些本本里。這些“本本”的含金量在于：持證的農(nóng)民可以將承包地轉(zhuǎn)包、出租、抵押、互換、轉(zhuǎn)讓或股份合作進(jìn)而獲取各種收益，還可以依靠耕地保護(hù)補(bǔ)償金輕松申領(lǐng)養(yǎng)老保險(xiǎn)金。這些“本本”的含金量更在于，中國農(nóng)村長期以來集體土地所有權(quán)虛化、宅基地使用權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)等權(quán)利不明確等情況將得以改變。集體建設(shè)用地使用權(quán)可以通過轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)(出資)入股、聯(lián)營、抵押等方式流轉(zhuǎn)，以協(xié)議或招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓用于工業(yè)、商業(yè)、旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)等，但不得用于商品住宅開發(fā)。區(qū)(市)縣人民政府制訂并公布集體建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)和最低保護(hù)價(jià)。集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，政府按一定比例收取公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)配套費(fèi)及耕地保護(hù)金。在重慶還在探索發(fā)放給種田大戶以農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)土地使用證，以保護(hù)他們的合法權(quán)益[2]。

這一確權(quán)頒證工作值得在全國推廣，并且要加緊落實(shí)。建立集體土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記體系，對(duì)確權(quán)登記的原則、范圍、條件、程序、要件、技術(shù)要求及完成時(shí)間作出統(tǒng)一規(guī)定，真正讓農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)有一定的法律保障，并且讓其價(jià)值顯化。

3.4 建立農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機(jī)制，讓農(nóng)村土地資產(chǎn)顯現(xiàn)

推進(jìn)工業(yè)化、城市化不是必然以損害農(nóng)民利益為代價(jià)的。工業(yè)化、城市化和農(nóng)民增收致富存在內(nèi)在聯(lián)系。沒有農(nóng)民的小康，就沒有全民的小康。農(nóng)民不實(shí)現(xiàn)小康，企業(yè)在農(nóng)村就找不到市場(chǎng)。我國目前的土地流轉(zhuǎn), 事實(shí)上存在著所有權(quán)流轉(zhuǎn)和使用權(quán)流轉(zhuǎn)2種形式。所有權(quán)的流轉(zhuǎn)是單向的，只能由農(nóng)民集體轉(zhuǎn)移到國家即征收。集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)包括承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。我國的征地制度存在著各級(jí)政府、強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)與民爭(zhēng)利，損害農(nóng)民利益的問題。要允許保留集體土地所有權(quán)性質(zhì)不變，直接進(jìn)入土地市場(chǎng)，體現(xiàn)與城市土地一樣的權(quán)和利。承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要本著平等、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行。建設(shè)用地和宅基地也要有條件地允許流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)過程中的實(shí)體性權(quán)利。農(nóng)戶在是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)方式上有自主決策權(quán)，在流轉(zhuǎn)收益上要有“說話權(quán)”，更應(yīng)有共享土地增值的權(quán)利[3]。同時(shí)政府要建立與之配套的社會(huì)保障和監(jiān)管機(jī)構(gòu)，讓自愿脫離土地的農(nóng)民享有一定的補(bǔ)償,沒有后顧之憂，真正由“土地養(yǎng)民”變?yōu)椤巴恋馗幻瘛薄?/p>

3.5 耕地占補(bǔ)平衡要強(qiáng)調(diào)質(zhì)量不下降，保障國家糧食安全

保護(hù)耕地、保證糧食安全已成人們的共識(shí)，所以很多地方采用了各種占補(bǔ)平衡的措施，來保證耕地?cái)?shù)量的不減少(如允許占用耕地指標(biāo)跨區(qū)域流動(dòng)、整理復(fù)耕、復(fù)墾等)。但補(bǔ)充的耕地質(zhì)量沒有保證，這就要求我們采用多種手段以利于耕地的實(shí)質(zhì)性保護(hù)。行政上，應(yīng)建立完善基本農(nóng)田保護(hù)檔案，推行耕地保護(hù)行政負(fù)責(zé)制和監(jiān)管制。經(jīng)濟(jì)上，應(yīng)建立生態(tài)補(bǔ)償(成都已試行)和土地發(fā)展權(quán)益補(bǔ)償制度，落實(shí)各種惠農(nóng)政策和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，讓農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上得到實(shí)惠。技術(shù)上，各種權(quán)證上的圖表與實(shí)地應(yīng)相符，圖上界線清晰，實(shí)地標(biāo)志明顯，臺(tái)賬有記錄，管理有制度。法律上：要維護(hù)土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性和連續(xù)性，嚴(yán)格按照農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批規(guī)定，強(qiáng)化基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的審批。

另外，發(fā)展地帶的非農(nóng)用地收入明顯高于農(nóng)業(yè)收入，導(dǎo)致耕地粗放經(jīng)營，質(zhì)量下降。因此，應(yīng)該建立耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系和相應(yīng)的獎(jiǎng)罰制度。以提高耕地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

如果土地也如資本、勞動(dòng)力要素一樣能在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)，發(fā)揮資源配置最大效益，那將會(huì)讓城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展得更快，但要有配套的政策和制度、適宜的體制與機(jī)制，還要結(jié)合實(shí)際有一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，不能急于求成，也不能一刀切。

[1]付光輝，劉友兆，吳冠岑.論城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)構(gòu)建[J]. 中國土地科學(xué),2008,(2):37-41.

[2]鄭泰安,黃澤勇.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)確權(quán)頒證問題研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2011,(6):32-35.

[3]杜明義.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中農(nóng)地利益均衡與農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)[J].山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 2012,(3):229-232.

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2012.07.015

F321.1

A

1673-1409(2012)07-S053-03

2012-06-02

魏鳳秀(1966-),女，湖北天門人，副教授，研究方向?yàn)橥恋毓芾怼?/p>