葉向真 (華南師范大學(xué)南海學(xué)院體育教研室，廣東 佛山 528225)

體育行政主體多元化發(fā)展趨勢(shì)及實(shí)現(xiàn)途徑

葉向真 (華南師范大學(xué)南海學(xué)院體育教研室，廣東 佛山 528225)

分析了我國(guó)體育行政主體理論的現(xiàn)狀：體育行政主體形成了向多元化發(fā)展的趨勢(shì)，從體育行政訴訟實(shí)踐和當(dāng)前社會(huì)公共體育行政管理模式探討了體育行政主體多元化的必要性，并提出了體育行政主體實(shí)現(xiàn)多元的途徑：法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)予和體育行政機(jī)關(guān)委托體育非行政機(jī)關(guān)代理是2種有效實(shí)現(xiàn)途徑。

體育行政主體；多元化；途徑

1 我國(guó)體育行政主體理論現(xiàn)狀

我國(guó)體育行政主體多元化論理的研究是基于行政主體理論之上的。當(dāng)前有行政法學(xué)者對(duì)行政主體的概念雖略有不同的，但普遍認(rèn)為“行政主體，是指享有國(guó)家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨(dú)立地承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織?！边@種傳統(tǒng)觀點(diǎn)的行政主體概念具有以下特征：①它是享有行政權(quán)的組織；②它是能夠以自己的名義行使行政權(quán)的組織；③它能獨(dú)立承擔(dān)因行使行政權(quán)而產(chǎn)生的法律后果；④必須是一定的行政機(jī)關(guān)或接受法定授權(quán)的組織，而不是個(gè)人。按照體育行政主體與行政主體實(shí)體意義與形式意義相統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，體育行政主體的含義可以這樣表述:“體育行政主體指體育事務(wù)中的行政機(jī)關(guān)、行政組織，享有國(guó)家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨(dú)立地承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任”。也就是國(guó)家體育行政機(jī)關(guān)和行政法律、法規(guī)授權(quán)的體育組織為我國(guó)體育行政主體。

由此可見(jiàn)，從當(dāng)前我國(guó)體育行政主體的概念及其特征和類型情況來(lái)看，我國(guó)有學(xué)者把體育行政主體的范圍界定為單一國(guó)家體育行政機(jī)關(guān)或者行政法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的體育組織。然而隨著我國(guó)體育事務(wù)實(shí)踐的開(kāi)展，這樣的體育行政主體理論是嚴(yán)重滯后的，現(xiàn)已開(kāi)始有越來(lái)越多的學(xué)者對(duì)體育行政主體理論提出新的觀點(diǎn)，其中體育行政主體多元化是重要部分，從而體育行政主體形成了向多元化的趨勢(shì)發(fā)展。

2 行政主體多元化的必要性

1)體育行政訴訟實(shí)踐要求體育行政主體多元化 體育行政訴訟需要明確體育行政法律關(guān)系中的主體，體育行政法律關(guān)系的主體也就是行政法律關(guān)系雙方當(dāng)事人，分為體育行政主體和體育行政相對(duì)方，2者享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)是不同。在體育事務(wù)實(shí)踐中，有學(xué)者提議把體育行政主體與體育行政訴訟的被告劃上了等號(hào)，對(duì)體育行政主體概念的確定和對(duì)體育行政主體資格的確定都來(lái)源于《行政訴訟法》中對(duì)體育行政訴訟被告的確認(rèn)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第89條第7項(xiàng)規(guī)定國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理體育工作；《體育法》第4條明確規(guī)定,國(guó)務(wù)院體育行政部門(mén)是主管全國(guó)體育工作行政機(jī)關(guān)。國(guó)務(wù)院其他有關(guān)部門(mén)有相應(yīng)的管理體育范圍的職權(quán)?？h級(jí)以上地方人民政府體育行政部門(mén)……主管本行政區(qū)域內(nèi)的體育工作?！稇椃ā泛汀扼w育法》的這2條規(guī)定明確了我國(guó)的體育事業(yè)是政府主管型的一項(xiàng)公共事務(wù),對(duì)該項(xiàng)事務(wù)依法進(jìn)行管理或提供服務(wù)的主體是行政主體,許多地方立法也明確了這一點(diǎn)。如果按照上述學(xué)者對(duì)我國(guó)體育行政主體在體育行政訴訟被告的確定，體育行政主體就有兩大類：體育行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的體育組織。這就會(huì)出現(xiàn)體育行政主體訴訟被告在體育行政主體界定中并未體現(xiàn)，沒(méi)有在體育行政訴訟被告的范圍，大量體育社會(huì)公共組織的行政管理活動(dòng)難以受到司法的有效制約，相關(guān)體育事務(wù)參與成員的合法權(quán)益也因之而缺乏切實(shí)的保障。

因此，據(jù)我國(guó)現(xiàn)行體育行政主體理論，體育行政訴訟的被告必須得是體育行政主體，對(duì)于不是“法律、法規(guī)授權(quán)的體育組織”，不具有體育行政主體資格而不能被認(rèn)定為行政訴訟被告進(jìn)而不受法院的司法審查，導(dǎo)致了大量的體育行政相對(duì)人得不到行政法上的權(quán)益救濟(jì)。所以從體育行政訴訟角度上來(lái)看，體育行政訴訟實(shí)踐要求體育行政主體能出現(xiàn)多元化，以讓更多的體育行政相對(duì)人得到行政法上的權(quán)益救濟(jì)。

2)當(dāng)前社會(huì)公共體育行政管理模式要求體育行政主體多元化 首先，隨著體育事務(wù)和產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)化的發(fā)展，使社會(huì)體育團(tuán)體等組織的公共行政管理的主體地位得到凸現(xiàn)出來(lái)。國(guó)家行政屬于公行政，但公行政并不等于國(guó)家行政。公行政除了國(guó)家行政以外，還包括其他非國(guó)家的公共組織的行政，如公共社團(tuán)(律師協(xié)會(huì)、醫(yī)生協(xié)會(huì)等)的行政以及公共企事業(yè)單位(國(guó)有企業(yè)、公立學(xué)校、研究院所等)的行政。 在體育事務(wù)社會(huì)實(shí)踐中，政府確實(shí)是這些活動(dòng)的核心主體，但隨著社會(huì)的進(jìn)步，國(guó)家體育行政管理及服務(wù)型政府的發(fā)展要求的多元化。政府宏觀調(diào)控與體育產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)、統(tǒng)一指導(dǎo)與社會(huì)體育團(tuán)體組織規(guī)章自治，提供公共體育服務(wù)產(chǎn)品與公眾日益強(qiáng)烈的體育產(chǎn)品需求等矛盾關(guān)系的處理，促使體育行政方式越來(lái)越豐富，傳統(tǒng)意義上的政府體育服務(wù)職能已經(jīng)發(fā)生變化，政府不得不把更多體育服務(wù)職能交給社會(huì)體育行政主體和代理體育行政主體來(lái)承擔(dān)。這樣公共行政管理就從政府行政的管制中走出，體育參與者能夠根據(jù)自身的業(yè)余興趣愛(ài)好來(lái)選擇參加體育活動(dòng)，民間自發(fā)形成了很多活動(dòng)體育組織，如各種娛樂(lè)性質(zhì)的體育俱樂(lè)部、戶外運(yùn)動(dòng)自發(fā)組織、私人社交體育團(tuán)體、景點(diǎn)體育旅游團(tuán)體等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)共有體育社團(tuán)50272個(gè)，團(tuán)體會(huì)員109877個(gè)，個(gè)人會(huì)員2330多萬(wàn)人。

其次，政府體育行政職能的轉(zhuǎn)變以及法治的開(kāi)展為體育參與者自治的發(fā)展提供了必要的準(zhǔn)備。在我國(guó)，之前長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，單一國(guó)家體育行政手段，體育公共領(lǐng)域變得泛化，政府利用公法權(quán)力手段對(duì)體育行政活動(dòng)進(jìn)行強(qiáng)制控制，實(shí)行高度集中、全面控制的政府體育管理模式。這一模式弊端一定程度顯現(xiàn)出來(lái)：第一，政府體育行政職能與體育管制滲透于社會(huì)體育生活的每個(gè)角落，以致政府體育行政部門(mén)變成“全能運(yùn)動(dòng)員”，而現(xiàn)實(shí)政府體育行政部門(mén)又沒(méi)能力滿足社會(huì)體育參與者日益增長(zhǎng)的體育服務(wù)產(chǎn)品的需要；第二，體育行政管理方式呈現(xiàn)單一化，行政命令是管理社會(huì)體育事務(wù)最主要的方式，從而造成政府體育行政管理進(jìn)入復(fù)雜社會(huì)生活的局面，以致體育行政管理進(jìn)入行政管理的“泥潭”而不能自拔。實(shí)踐證明，單一的體育行政命令方式無(wú)法滿足體育參與者日益多元化的公共體育產(chǎn)品需求。 因此，在我國(guó)體育事務(wù)實(shí)踐中，體育行政改革理應(yīng)同政府行政職能的改革同步，在面對(duì)社會(huì)公共體育服務(wù)產(chǎn)品需求的增加，一方面要加強(qiáng)政府的體育行政能力，同時(shí)“抓大放下”；另一方面，要在保障公共體育服務(wù)的前提下，提供合理精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，把一部分的權(quán)力下放給社會(huì)，并承認(rèn)其行政主體地位，讓其承擔(dān)社會(huì)義務(wù)和責(zé)任。綜上所述，社會(huì)公共體育需求的擴(kuò)大以及政府體育職能的調(diào)整，促進(jìn)我國(guó)體育事務(wù)單一的管制行政向多元的體育服務(wù)行政過(guò)渡已是當(dāng)務(wù)之急。

3 體育行政主體實(shí)現(xiàn)多元化的途徑

1)通過(guò)法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán) 這里所述實(shí)現(xiàn)方式并不是傳統(tǒng)的體育行政主體理論的簡(jiǎn)單“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)”，而是進(jìn)一步的行政主體資格廣泛和擴(kuò)張。筆者主要闡述的是通過(guò)立法機(jī)關(guān)對(duì)行政主體多元化問(wèn)題的詮釋得到實(shí)現(xiàn)，通過(guò)政府體育行政機(jī)構(gòu)撤銷其原有管理過(guò)細(xì)的職能，充分發(fā)揮其組織的自主能動(dòng)性，使治理方式按市場(chǎng)規(guī)律發(fā)展，趨向更加合理，通過(guò)法律法規(guī)授予社會(huì)體育組織以管理職能。如“針對(duì)體育協(xié)會(huì)1套人馬、2塊牌子，體育行政機(jī)關(guān)與體育社團(tuán)二而為一的實(shí)際，應(yīng)該從實(shí)證法的角度出發(fā)，以司法解釋的形式明確體育協(xié)會(huì)的行政主體地位，亦或在修改體育法時(shí)對(duì)此做出更加明確規(guī)定。” 所以通過(guò)立法機(jī)關(guān)全方面手段對(duì)體育行政的社會(huì)化與體育行政主體的多元化做出干預(yù)。讓非國(guó)家體育行政機(jī)關(guān)也成為了我國(guó)體育行政職能的承擔(dān)者。

2)體育行政機(jī)關(guān)委托體育非行政機(jī)關(guān)代理 體育行政機(jī)關(guān)尋找非行政機(jī)關(guān)代理其行使國(guó)家行政職權(quán)主要基于：一方面，我國(guó)政府在體育公共服務(wù)領(lǐng)域的投入長(zhǎng)期不足，難于滿足社會(huì)大眾對(duì)體育公共產(chǎn)品和服務(wù)的日益增長(zhǎng)的需求，政府提供的體育公共服務(wù)，必須商業(yè)性組織和社會(huì)體育組織代理行使參與體育公共產(chǎn)品和體育公共服務(wù)的供給職能，以達(dá)成政府行政目標(biāo)；另一方面，非體育行政機(jī)關(guān)組織本身在有效的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，能夠提高工作的效率，這樣避免政府體育行政的公權(quán)力成本的浪費(fèi)。行政機(jī)關(guān)尋找的非行政機(jī)關(guān)的組織、團(tuán)體代理承擔(dān)行政任務(wù)，我國(guó)法律上仍然認(rèn)為行政機(jī)關(guān)才是行政主體，毫無(wú)疑問(wèn)其代理行政機(jī)關(guān)的行為主體組織也應(yīng)有行政主體資格。

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[編輯] 洪云飛

10.3969/j.issn.1673-1409(N).2012.02.044

G80-05

A

1673-1409(2012)02-N132-02

2011-10-25

葉向真(1984-)，男，2006年大學(xué)畢業(yè)，講師，碩士生，現(xiàn)主要從事體育教育方面的教學(xué)與研究工作。