□ 鄭弘

對(duì)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的認(rèn)識(shí)和理解

□ 鄭弘

在我們國(guó)家現(xiàn)行的體制下，安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管是一種管理模式。根據(jù)安全生產(chǎn)和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，特別是現(xiàn)行的國(guó)情和體制，我國(guó)安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管區(qū)別于一個(gè)行業(yè)、一個(gè)地區(qū)的安全管理，需要把不同行業(yè)、不同領(lǐng)域、不同地區(qū)的安全生產(chǎn)工作組合在一起，形成統(tǒng)一的整體，從全局和宏觀上加以把握，對(duì)全國(guó)安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督性管理。從目前安全生產(chǎn)的規(guī)律和我國(guó)的國(guó)情來(lái)看，綜合監(jiān)管就是監(jiān)督性管理，綜合監(jiān)管的功能是在部分具有相對(duì)獨(dú)立功能的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)最大化的整體功能，其整體大于部分之和，能促進(jìn)全國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。

一、安全生產(chǎn)監(jiān)管工作所處的地位、層次分析

綜合監(jiān)管與專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管、行業(yè)管理雖然都從事并推動(dòng)安全生產(chǎn)工作，但并不是處于同一水平面、同一層次、同一角度，它們的定位、性質(zhì)、職責(zé)、內(nèi)容、重點(diǎn)、角度、手段、方式以及所承擔(dān)的責(zé)任是有明顯不同的。安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管工作有自己獨(dú)特的定位、內(nèi)容、職責(zé)、方法、手段、規(guī)則以及工作能力要求，可以從六個(gè)方面加以分析。

第一，從定位看，綜合監(jiān)管是一種處于較高層次、較為宏觀的監(jiān)管，在安全生產(chǎn)工作的推進(jìn)中所處的層次要高于專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管、行業(yè)管理，它與專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管、行業(yè)管理的關(guān)系雖然不是一種行政上的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，但是帶有某種性質(zhì)的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與被協(xié)調(diào)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，也就是說(shuō)，綜合監(jiān)管部門(mén)可以對(duì)專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管和行業(yè)管理部門(mén)的工作情況進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督與檢查。

第二，從性質(zhì)看，綜合監(jiān)管是一種綜合性、全局性、全面性的監(jiān)管，其工作對(duì)象更多表現(xiàn)為下一級(jí)政府及安全生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管部門(mén)、行業(yè)管理部門(mén)，也就是說(shuō)，綜合監(jiān)管在一定程度上代表上一級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府的安全生產(chǎn)工作情況進(jìn)行的監(jiān)督，代表政府對(duì)有關(guān)部門(mén)及單位的安全生產(chǎn)工作情況進(jìn)行的監(jiān)督，這種監(jiān)督的目的在于保證政府對(duì)安全生產(chǎn)工作的全局決策、總體部署與重大舉措能正常地推進(jìn)、有效地落實(shí)。

第三，從職責(zé)內(nèi)容看，綜合監(jiān)管的主要職責(zé)在于確保安全生產(chǎn)工作方針政策與總體部署的落實(shí)，重點(diǎn)在于對(duì)負(fù)有安全生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管職責(zé)的各部門(mén)進(jìn)行協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督與檢查，是對(duì)部門(mén)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的再監(jiān)管，而不只是對(duì)眾多具體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)工作進(jìn)行具體的管理和檢查，也不是要代替、包辦安全生產(chǎn)專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管及行業(yè)管理部門(mén)的具體工作，或簡(jiǎn)單地做一些部門(mén)不愿意做的具體工作，更不是與有關(guān)部門(mén)“爭(zhēng)權(quán)奪利”。

第四，從工作手段看，綜合監(jiān)管的手段不是行政審批、核準(zhǔn)、備案或行政處罰等帶有“硬”約束性質(zhì)的，而是一種勸導(dǎo)、指導(dǎo)、建議等“柔性”的手段，即使是在行使監(jiān)督檢查方面的職權(quán)時(shí)，也更多地體現(xiàn)出勸導(dǎo)和協(xié)調(diào)的色彩。

第五，從工作的切入角度看，綜合監(jiān)管工作是站在較為中立的層次，較為全面地介入工作，如綜合、深入地分析安全生產(chǎn)工作的全面情況，對(duì)安全生產(chǎn)工作中出現(xiàn)的重大問(wèn)題提出解決的建議，對(duì)安全生產(chǎn)工作中的重大問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)，以體現(xiàn)政府對(duì)安全生產(chǎn)工作的監(jiān)管。

第六，從運(yùn)行規(guī)則看，綜合監(jiān)管所依據(jù)的是一種基本的、基礎(chǔ)的規(guī)則，是規(guī)范與調(diào)整安全生產(chǎn)工作的綜合性規(guī)則或總規(guī)則，解決的是安全生產(chǎn)工作全局、關(guān)鍵、方向和基本問(wèn)題，是管規(guī)則的規(guī)則。

二、安全生產(chǎn)綜合監(jiān)督管理職責(zé)

各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)依照法律法規(guī)賦予的權(quán)利，對(duì)轄區(qū)內(nèi)的安全生產(chǎn)工作進(jìn)行宏觀管理和指導(dǎo)，代表政府履行監(jiān)督檢查、綜合協(xié)調(diào)、行政執(zhí)法等職責(zé)，保證黨和國(guó)家各項(xiàng)安全生產(chǎn)方針政策、法律法規(guī)得到貫徹落實(shí)。概括地說(shuō)，綜合監(jiān)管就是宏觀的、高層面的、全局性的、全面性的、全方位的監(jiān)管。安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管的內(nèi)涵包括運(yùn)籌謀劃、立規(guī)執(zhí)法、組織部署、指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、宣教培訓(xùn)、統(tǒng)計(jì)分析、通報(bào)反饋、目標(biāo)考核和事故調(diào)查等等。

1．運(yùn)籌謀劃 《安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》是新中國(guó)成立以來(lái)的第一部安全生產(chǎn)規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，各省、區(qū)、市的《安全生產(chǎn)“十一五”規(guī)劃》也相繼出臺(tái)?！栋踩a(chǎn)“十一五”規(guī)劃》的年度執(zhí)行情況是綜合監(jiān)管的一個(gè)重要支撐，如科技規(guī)劃的執(zhí)行，并不完全是指標(biāo)，更重要的是有很多科研項(xiàng)目和工程以及科技成果的轉(zhuǎn)化。對(duì)此，綜合監(jiān)管應(yīng)該發(fā)揮作用，加強(qiáng)指導(dǎo)，特別是對(duì)規(guī)劃實(shí)施的階段評(píng)估、終期評(píng)估和跟蹤檢查，需要拿出意見(jiàn)，逐級(jí)報(bào)告?！栋踩a(chǎn)“十一五”規(guī)劃》的執(zhí)行情況應(yīng)該是綜合監(jiān)管的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是《安全生產(chǎn)“十二五”規(guī)劃》出臺(tái)的參照。

2．立規(guī)執(zhí)法 抓好綜合監(jiān)管工作，首先必須立法，這樣執(zhí)行起來(lái)才有依據(jù)。要研究安全生產(chǎn)綜合性的方針政策，沒(méi)有綜合就沒(méi)有高度。如安全發(fā)展、綜合治理等理念和方針政策，需要各方面形成共識(shí)，對(duì)《安全生產(chǎn)法》和各省制定的《安全生產(chǎn)條例》等法律法規(guī)要做好解釋細(xì)化工作。

3．指導(dǎo)協(xié)調(diào) 指導(dǎo)協(xié)調(diào)是開(kāi)展綜合監(jiān)管工作的有效手段，是“三定”方案賦予安全生產(chǎn)監(jiān)管總局的職責(zé)，包括協(xié)調(diào)全局性的安全生產(chǎn)重大問(wèn)題，指導(dǎo)協(xié)調(diào)安全生產(chǎn)重大科學(xué)技術(shù)研究和推廣工作，指導(dǎo)協(xié)調(diào)全國(guó)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作，組織開(kāi)展聯(lián)合督查、專(zhuān)項(xiàng)整治和隱患排查治理工作，綜合協(xié)調(diào)指導(dǎo)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援工作等等，尤其是要協(xié)調(diào)解決好跨地區(qū)、跨行業(yè)安全生產(chǎn)中的重大問(wèn)題。

4．監(jiān)督檢查 監(jiān)督檢查是綜合監(jiān)管最重要的一點(diǎn)，是《安全生產(chǎn)法》和“三定”方案賦予安全監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)。安全監(jiān)管部門(mén)必須履行好這項(xiàng)職責(zé)，充分利用監(jiān)督檢查這個(gè)重要手段，推進(jìn)安全生產(chǎn)形勢(shì)的穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。監(jiān)督檢查應(yīng)該作為綜合監(jiān)管工作的重中之重，包括監(jiān)督檢查相關(guān)行業(yè)管理部門(mén)和下一級(jí)地方政府落實(shí)安全生產(chǎn)方針政策、重要部署的情況，監(jiān)督檢查生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位貫徹執(zhí)行國(guó)家有關(guān)安全生產(chǎn)法律法規(guī)及安全生產(chǎn)各項(xiàng)保障制度的情況，監(jiān)督有關(guān)政府、部門(mén)落實(shí)好隱患的整改情況等等。

5．宣教培訓(xùn) 綜合監(jiān)管涉及的部門(mén)多、行業(yè)領(lǐng)域多、從業(yè)人員多，建立完善安全生產(chǎn)培訓(xùn)體系，強(qiáng)化安全培訓(xùn)，提高各類(lèi)人員的安全素質(zhì)和能力，是減少和預(yù)防事故最有效的手段之一，也是抓好綜合監(jiān)管工作的治本之策。安全生產(chǎn)培訓(xùn)主要針對(duì)下列三類(lèi)對(duì)象，即政府公務(wù)人員，包括安全監(jiān)管部門(mén)公務(wù)人員、相關(guān)行業(yè)管理部門(mén)安全管理機(jī)構(gòu)公務(wù)人員；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位從業(yè)人員，包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人、分管安全的負(fù)責(zé)人、安全管理人員和廣大員工等；社會(huì)中介機(jī)構(gòu)從業(yè)人員，包括評(píng)價(jià)師、監(jiān)理等。

要與新聞媒體建立經(jīng)常性的業(yè)務(wù)聯(lián)系，充分發(fā)揮輿論的宣傳、監(jiān)督作用；要大力開(kāi)展安全文化建設(shè)研究，圍繞安全文化建設(shè)中的理論與實(shí)踐問(wèn)題，組織各種研討會(huì)和相關(guān)學(xué)術(shù)活動(dòng)；要廣泛聯(lián)系各類(lèi)文化團(tuán)體，圍繞安全生產(chǎn)中心工作，開(kāi)展群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)、寓教于樂(lè)的安全生產(chǎn)文化活動(dòng)，營(yíng)造“關(guān)愛(ài)生命、關(guān)注安全”的氛圍；要以普及安全文化、提高全民安全意識(shí)和守法意識(shí)為重點(diǎn)，逐步建立由企業(yè)教育、學(xué)校專(zhuān)業(yè)教育、職業(yè)教育和社會(huì)化宣傳教育構(gòu)成的全方位安全生產(chǎn)教育體系；要充分發(fā)揮各級(jí)政府部門(mén)、安全生產(chǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、高等院校和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的作用，調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，建立各級(jí)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，確保安全生產(chǎn)培訓(xùn)質(zhì)量，為安全生產(chǎn)提供可靠的人力資源保障。

6．統(tǒng)計(jì)分析 要定期、不定期分析相關(guān)行業(yè)、地區(qū)的安全生產(chǎn)形勢(shì)，針對(duì)相關(guān)行業(yè)、地區(qū)安全生產(chǎn)的特點(diǎn)和存在的突出問(wèn)題，有針對(duì)性地提出對(duì)策和措施，并從事故中總結(jié)規(guī)律，逐步上升為制度。除了對(duì)事故的統(tǒng)計(jì)分析外，還需要加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的管理。

7．通報(bào)反饋 要對(duì)各級(jí)政府、部門(mén)的安全生產(chǎn)工作情況進(jìn)行分析和點(diǎn)評(píng)，對(duì)安全生產(chǎn)責(zé)任不落實(shí)、安全事故多發(fā)、事故隱患整改不力的行業(yè)管理部門(mén)、地方政府和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位進(jìn)行批評(píng)通報(bào)，必要時(shí)可以向全社會(huì)公布，以促使他們落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任。

8．目標(biāo)考核 國(guó)家安全監(jiān)管總局的“三定”方案里已經(jīng)明確提出，對(duì)指標(biāo)的考核執(zhí)行情況，要建立一個(gè)評(píng)價(jià)體系。目前，我國(guó)的指標(biāo)主要是事故指標(biāo)，綜合評(píng)價(jià)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)該和區(qū)域、行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)的要素、關(guān)聯(lián)度等聯(lián)系起來(lái)。從客觀角度講，不能出一起事故就否定一個(gè)部門(mén)、一個(gè)區(qū)域的全部工作，這樣看問(wèn)題是片面的，不科學(xué)的。因此，要設(shè)計(jì)一個(gè)相對(duì)指標(biāo)，通過(guò)客觀評(píng)價(jià)分析，提出指標(biāo)執(zhí)行報(bào)告，在考核后提出綜合報(bào)告，必要時(shí)要向上級(jí)報(bào)告，向全社會(huì)公布。

9．事故調(diào)查 依法組織事故調(diào)查是綜合監(jiān)管工作的殺手锏，是法律和政府職能賦予安全監(jiān)管部門(mén)最重要的工作，也是樹(shù)立安全監(jiān)管部門(mén)權(quán)威的有效手段。因此，安全監(jiān)管部門(mén)不能有任何退卻，必須從嚴(yán)開(kāi)展事故調(diào)查。

（作者單位：國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院）