寇 丹

(東北大學(xué)文法學(xué)院,遼寧沈陽 110819)

由于在管理活動(dòng)、政治活動(dòng)以及國(guó)家公共事務(wù)中被廣泛應(yīng)用,代表著公共行政新范式的治理理論從其誕生之日起就一直備受西方各國(guó)學(xué)者關(guān)注,在學(xué)術(shù)研究和管理實(shí)踐領(lǐng)域占有十分重要的地位。20世紀(jì)90年代末,在經(jīng)歷了對(duì)傳統(tǒng)治理模式的變革之后,英國(guó)學(xué)者提出了一種被認(rèn)為有可能成為21世紀(jì)關(guān)于政府治理的重大理論----整體性治理理論,這一理論的首倡者與代表人物是該國(guó)學(xué)者佩里·?？怂购团羺s克·登力維。根據(jù)?？怂沟亩x,所謂整體性治理就是“以公民需求為治理導(dǎo)向,以信息技術(shù)為治理手段,以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機(jī)制,對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合,不斷‘從分散走向集中,從部分走向整體,從破碎走向整合’,為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式”[1]。整體性治理理論的誕生也成為了從新公共管理時(shí)代進(jìn)入后新公共管理時(shí)代的標(biāo)志。

一、 整體性治理的內(nèi)涵

1. 整體性治理的興起

隨著社會(huì)生活秩序的變遷以及西方的政府改革向縱深發(fā)展,20世紀(jì)70年代末提出的以“政府再造”為內(nèi)容,以分權(quán)化、市場(chǎng)化、民營(yíng)化為工具的新公共管理理論日漸式微,在實(shí)踐中表現(xiàn)出來的局限性與弊端愈發(fā)明顯,遭受到越來越廣泛的批評(píng)與質(zhì)疑。20世紀(jì)90年代末的英國(guó),由于保守黨政府長(zhǎng)期實(shí)行的新自由主義和新公共管理政策,導(dǎo)致政府公共服務(wù)日趨呈現(xiàn)碎片化、政府組織功能逐漸裂解化的趨勢(shì),政府治理研究在反思和彌補(bǔ)的基礎(chǔ)上迫切需要一種能夠解決現(xiàn)實(shí)問題的新的治理模式,這也是整體性治理理論產(chǎn)生的直接動(dòng)因。1997年,托尼·布萊爾執(zhí)政后的英國(guó)工黨政府十分贊同希克斯在同年出版的《整體政府》中提出的整體性治理理念,以該理論為指導(dǎo)制定并頒布了具有里程碑意義的《現(xiàn)代化政府政策白皮書》,以其作為政府改革綱領(lǐng),提出“協(xié)同政府(jointed-up government)”模式。英國(guó)發(fā)起的這一政府治理模式得到了經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)中許多國(guó)家的認(rèn)可與效仿,成為西方政府治理的一種全新范式。整體性治理模式目前并無定論,涵蓋了許多相關(guān)詞匯,包括整體性治理(holistic governance)、網(wǎng)絡(luò)化治理(government by network)、協(xié)同治理(jointed-up governance)、跨部門協(xié)作(cross-agency collaboration)、水平化管理(horizontal management)等等,雖然每個(gè)詞匯的含義有所區(qū)別,但是它們的共同之處在于均強(qiáng)調(diào)制度化、經(jīng)?；?強(qiáng)調(diào)整合與協(xié)調(diào),主張“跨界”合作以實(shí)現(xiàn)并增進(jìn)共同價(jià)值。然而,追求政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)間的協(xié)調(diào)、合作與整合一直都是政府治理的目標(biāo),所以?？怂怪赋?整體性治理并不是一個(gè)新鮮的東西。帕卻克·登力維通過對(duì)英國(guó)、美國(guó)、加拿大等一些發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)證研究,指出了新公共管理理論強(qiáng)調(diào)分散化、強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)和強(qiáng)調(diào)激勵(lì)這三個(gè)方面的主要內(nèi)容在客觀上已經(jīng)造成了現(xiàn)實(shí)政府組織的“碎片化”,而且相當(dāng)大的一部分已經(jīng)停止作用。登力維進(jìn)而指出,無論是在學(xué)術(shù)界還是在政府部門,新公共管理理論都已經(jīng)“壽終正寢”[2]。在這種背景下,20世紀(jì)90年代中后期,西方各國(guó)掀起了一場(chǎng)針對(duì)公共部門協(xié)調(diào)和整合機(jī)制理論的探索運(yùn)動(dòng),整體性治理理論也正是在這一背景下形成的。

2. 整體性治理的主要內(nèi)容

(1) 基本假設(shè)

整體性治理理論的形成有三個(gè)基本前提與假設(shè):首先,民眾經(jīng)常有需要政府解決的問題,這些問題形式多樣,內(nèi)容復(fù)雜,即便是單一問題,有時(shí)候也要求政府必須從整體性角度出發(fā)才能夠解決;其次,政府機(jī)構(gòu)行為以民眾最關(guān)注和擔(dān)憂的問題為導(dǎo)向,而不是以有效的管理過程為導(dǎo)向,即政府機(jī)構(gòu)主旨更傾向于解決普通民眾最擔(dān)憂的實(shí)際問題,而大多數(shù)這樣的問題是跨部門的,是單一部門無法獨(dú)立解決的;第三,為了解決民眾提出的問題,政府必須實(shí)現(xiàn)內(nèi)部機(jī)構(gòu)、部門、專業(yè)與各層級(jí)間的協(xié)調(diào)與整合,實(shí)現(xiàn)政府整體性運(yùn)作。由此可見,整體性治理是建立在政府有意愿去解決民眾最關(guān)心的問題,同時(shí)盡量避免在解決問題時(shí)出現(xiàn)由于政府部門與機(jī)構(gòu)之間矛盾沖突造成的辦事效率低下,要求形成政府組織功能整合與建立高效公共服務(wù)體系的前提下的[3]。

(2) 治理邏輯

整體性治理的治理邏輯主要體現(xiàn)在工具理性和價(jià)值理性兩方面:

首先,在工具理性層面上。協(xié)調(diào)和整合是整體性治理的核心概念,也是整體性治理要完成的兩個(gè)不同階段任務(wù),協(xié)調(diào)主要是解決組織外部的認(rèn)識(shí)問題,要消除組織間的問題與矛盾;整合則是要求各個(gè)組織以及組織內(nèi)部各部門能夠從全局出發(fā),以結(jié)果為導(dǎo)向達(dá)成行動(dòng)上的一致[4]。隨著社會(huì)的發(fā)展,組織內(nèi)部功能、組織內(nèi)部人員、組織間的差異越來越明顯,組織成員追求個(gè)人效用最大化在客觀上勢(shì)必造成組織的碎片化,產(chǎn)生組織不協(xié)調(diào)甚至是破壞整合的效果。整體性治理是要通過協(xié)調(diào)和整合政府組織機(jī)構(gòu)間關(guān)系來提高治理效率,更好地解決民眾最為關(guān)心的實(shí)際問題,可以說是涉及政府機(jī)構(gòu)方方面面的變革,是對(duì)以往治理理論所追求的工具理性的重新解讀。

其次,在價(jià)值理性層面上。整體性治理恢復(fù)和重建了民眾在治理中的根本主體地位,體現(xiàn)了治理價(jià)值理性的回歸。整體性治理十分重視治理主體的參與性,這一點(diǎn)區(qū)別于傳統(tǒng)的代議制民主。?？怂拐J(rèn)為,不能僅僅將民眾視為消費(fèi)者,他認(rèn)為公眾、消費(fèi)者和納稅人在角色與需求上的差異決定了他們?cè)趯?duì)待治理態(tài)度上的不同,即消費(fèi)者只關(guān)心治理的結(jié)果,納稅人關(guān)注治理過程中公共支出費(fèi)用的降低,公眾則要求更多的話語權(quán)以真正參與到治理過程中。要體現(xiàn)整體性治理的價(jià)值理性,需要在現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)中將三者整合,其中最為重要的是公眾參與,必須尊重公眾身份,從宏觀和微觀上充分發(fā)揮公眾社會(huì)的作用[4]。

(3) 基本觀點(diǎn)

以協(xié)調(diào)與整合為基礎(chǔ)的政府整體運(yùn)作是整體性治理關(guān)注的核心內(nèi)容。?？怂拐J(rèn)為,政府整體運(yùn)作的主旨是使得政府能夠更有效地解決民眾最關(guān)心的問題,這一主旨要求政府必須建立起一整套整合框架,以改進(jìn)結(jié)果為目標(biāo)導(dǎo)向整合政策、顧客群體、組織和機(jī)構(gòu)每個(gè)層次的大多數(shù)過程。同時(shí)還要在強(qiáng)度和廣度等方面來衡量整合運(yùn)作的深度。希克斯認(rèn)為,整合的深度越高,組織機(jī)構(gòu)的凝聚力就越大,部門間的連接也就越緊密,從而可以減少各自為政和重復(fù)浪費(fèi)的現(xiàn)象出現(xiàn)[2]。?？怂惯€指出整體性治理的關(guān)鍵性整合是在組織間建立信任,并強(qiáng)調(diào)責(zé)任感對(duì)于整體性治理尤為重要,他還論述了信息系統(tǒng)的建立以及預(yù)算的功能,由于篇幅限制,在此不贅述。與?？怂挂粯?帕卻克·登力維也強(qiáng)調(diào)整合,但后者認(rèn)為整體性治理與整合雖有聯(lián)系但又有區(qū)別,他認(rèn)為整體性治理是一種重新整合,是對(duì)新公共管理理論的一種對(duì)立的回應(yīng)。重新整合包括逆部門化、大部制改革、重新政府化以及恢復(fù)和加強(qiáng)中央等方面的內(nèi)容,登力維不贊同狹隘的眾人參與式治理,他更強(qiáng)調(diào)整體主義的改革,認(rèn)為建立一種以公眾需要為基礎(chǔ),以政府機(jī)構(gòu)與公共服務(wù)程序的簡(jiǎn)化為主要內(nèi)容,以促進(jìn)政府與公眾“客戶關(guān)系”為導(dǎo)向的新型政府,才是政府改革的主旨。從這層意義上看,登力維認(rèn)為整體性治理不僅超越了傳統(tǒng)意義上公眾參與治理過程的范圍,而且不同于新公共管理所強(qiáng)調(diào)的企業(yè)過程管理,他認(rèn)為整體性治理是公共部門內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)的一次根本性變革,是面對(duì)新問題建立的以公眾需要為基礎(chǔ)的靈活反應(yīng)的新治理模式[2]。

二、 整體性治理理論在西方各國(guó)的實(shí)踐

如前所述,整體性治理理論在實(shí)踐中的應(yīng)用最早是在英國(guó)。1997年3月,布萊爾政府頒布了《現(xiàn)代化政府政策白皮書》并將其作為政府改革綱領(lǐng),其內(nèi)容主要是在總結(jié)1995—1996年政府工作的基礎(chǔ)上,提出必須加強(qiáng)政府的統(tǒng)一決策能力,必須強(qiáng)化政府決策部門和執(zhí)行部門之間的合作理念,并決定用“協(xié)同政府”模式代替以往的“競(jìng)爭(zhēng)性政府”模式。改革的具體措施包括四個(gè)方面的內(nèi)容:第一,以首相(內(nèi)閣)辦公室、財(cái)政部為核心行政部門,圍繞核心行政部門設(shè)立綜合性決策機(jī)構(gòu)(如政策中心、績(jī)效與創(chuàng)新小組等)并以此建立跨部門間聯(lián)系,強(qiáng)化核心部門控制能力;第二,在協(xié)商基礎(chǔ)上制定國(guó)家各個(gè)部門優(yōu)先發(fā)展目標(biāo),在實(shí)踐中訂立“公共服務(wù)協(xié)議”作為政府提供服務(wù)的依據(jù)和績(jī)效評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn),整合組織目標(biāo)以避免行政散亂;第三,設(shè)立“框架文件”制度,明確各主管部門的責(zé)任以及與其他部門間的合作關(guān)系,輔之以“保證人”制度、獨(dú)立委員會(huì)制度,改善部門間溝通關(guān)系和建立以顧客為導(dǎo)向的服務(wù)理念,提高政府公共服務(wù)效率與滿意度;第四,提高公務(wù)員隊(duì)伍文化水平,使其可以經(jīng)受住整個(gè)改革過程中文化融合的考驗(yàn),在提高公務(wù)員工作能力的同時(shí)培養(yǎng)其集體責(zé)任感、共同的社會(huì)價(jià)值觀以及相互之間的信任感,使他們做到既可以發(fā)揮主觀能動(dòng)性,又不會(huì)做出超越職權(quán)的事[5]。

繼英國(guó)政府實(shí)施的“協(xié)同政府”改革之后,歐美其他發(fā)達(dá)國(guó)家都相繼開始根據(jù)本國(guó)實(shí)際情況,運(yùn)用整體性治理理論制定發(fā)展策略,進(jìn)行政府治理改革。美國(guó)通過資金刺激和立法體系實(shí)現(xiàn)橫向績(jī)效目標(biāo),州政府在諸多領(lǐng)域中享有獨(dú)立權(quán)力和分擔(dān)責(zé)任,整合聯(lián)邦政府與州政府之間以及公共部門與志愿組織之間的關(guān)系,建立協(xié)同合作模式。在這種新模式下,公眾所要求提供的公共服務(wù)不再像以往那樣必須通過一線工作人員或者辦公機(jī)構(gòu)層層轉(zhuǎn)接,而是強(qiáng)調(diào)公眾公共服務(wù)的第一接待原則,即無論公眾所找到的是哪一個(gè)政府機(jī)關(guān)或者工作人員解決問題,都會(huì)通過整體協(xié)同合作的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系到能夠直接解決問題的部門,有效克服了以往公共服務(wù)體系分散割裂所帶來的弊端,在提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率的同時(shí)提升了政府的公眾形象。

澳大利亞“協(xié)同政府”實(shí)踐主要體現(xiàn)在聯(lián)邦政府與州政府之間、提供同類服務(wù)的政府部門之間,互相建立以長(zhǎng)期績(jī)效評(píng)估為基礎(chǔ)的伙伴關(guān)系,對(duì)內(nèi)協(xié)同、整合政府自身服務(wù)資源,對(duì)外與相應(yīng)的公司部門之間建立穩(wěn)定的協(xié)同關(guān)系,以更好地協(xié)同政府與服務(wù)對(duì)象之間的關(guān)系。加拿大通過橫向績(jī)效目標(biāo)協(xié)調(diào)工作,被授權(quán)的、自愿的和私人組織參與服務(wù)供給,建立聯(lián)邦政府與州政府間、跨部門間的協(xié)同模式。荷蘭通過績(jī)效目標(biāo)改善合作與協(xié)調(diào)中央和地方政府間、政府部門間、社會(huì)團(tuán)體間關(guān)系[6]。由此可見,以整體性治理建立公共服務(wù)模式逐漸成為西方國(guó)家政府治理的普遍趨勢(shì)。

三、 整體性治理對(duì)我國(guó)政府治理的借鑒意義

雖然整體性治理的理論和實(shí)踐模式均起源于西方,其產(chǎn)生的制度背景與我國(guó)實(shí)際情況有很大差異,但若不考慮政治體制而只吸收其可借鑒的普遍性因素,整體性治理對(duì)于建設(shè)服務(wù)型政府以及構(gòu)建中國(guó)特色的政府治理模式仍具有十分重要的意義。

1. 治理理念的回歸

在改革開放以來的行政性分權(quán)指導(dǎo)思想下,我國(guó)中央政府一直不斷地賦予地方政府自主權(quán),這種分權(quán)賦予的自主加之GDP與政績(jī)聯(lián)動(dòng)的觀念,催生了一批地方“理性經(jīng)濟(jì)人”,大多數(shù)地方政府為了追求政績(jī)而急功近利,在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域過度干預(yù)的同時(shí)長(zhǎng)期忽略政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能,導(dǎo)致一批高能耗、高污染的企業(yè)被一些無視地方發(fā)展長(zhǎng)期利益的官員盲目引進(jìn),嚴(yán)重侵害了當(dāng)?shù)鼐用竦纳眢w健康和生存環(huán)境。整體性治理以解決公眾最關(guān)心的問題為政府行為的主旨,在治理理念上回歸公共性,注重政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的發(fā)揮。這就要求我們?cè)诮ㄔO(shè)服務(wù)型政府的過程中,要以完善社會(huì)管理和改善民生為出發(fā)點(diǎn),不斷擴(kuò)大和完善公共服務(wù)體系。在提供公共服務(wù)過程中要促使不同利益群體形成共同目標(biāo),建立區(qū)域可持續(xù)發(fā)展觀念,打破地方政府內(nèi)部與地方政府間的條塊分割現(xiàn)狀,消除各自為政的封閉思想,在降低公共服務(wù)成本的同時(shí)實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展。

2. 參與主體的多元

傳統(tǒng)公共服務(wù)的供給方式是以政府為中心,政府是公共服務(wù)的絕對(duì)主體。整體性治理理念在這一點(diǎn)上區(qū)別于傳統(tǒng)管理觀念,它是建立在政府內(nèi)部各機(jī)構(gòu)之間、政府與外部公私部門之間為了解決公眾最關(guān)心的問題而合作的前提假設(shè)基礎(chǔ)上的。整體性治理注重發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)力量的輔助功能,減輕政府公共服務(wù)支出負(fù)擔(dān),提高服務(wù)質(zhì)量和效率。值得注意的是,整體性治理仍然強(qiáng)調(diào)政府在整合資源過程中的主導(dǎo)地位,政府擔(dān)負(fù)著拓展公共服務(wù)參與空間,協(xié)調(diào)公共服務(wù)供給機(jī)構(gòu),管理服務(wù)過程和控制服務(wù)結(jié)果的主要責(zé)任。此外,整體性治理還十分重視數(shù)字信息等技術(shù)手段的應(yīng)用,主張政府利用現(xiàn)代化技術(shù)掌握更多的信息,建立信息數(shù)據(jù)庫,提高政府決策和公共服務(wù)質(zhì)量。這也啟示我國(guó)政府應(yīng)著力加強(qiáng)電子政務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè),提高公務(wù)員隊(duì)伍信息化技術(shù)水平。

3. 組織形式的創(chuàng)新

組織形式以及組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)是政府實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)的工具,整體性治理理念的落實(shí)同樣需要與之相適應(yīng)的政府組織結(jié)構(gòu)的支撐。由于受到西方新公共管理理論的影響,我國(guó)部分地方政府已經(jīng)呈現(xiàn)出組織碎片化和服務(wù)裂解性狀態(tài),機(jī)構(gòu)的重疊與職能的交叉使得政府部門間的溝通存在諸多障礙,產(chǎn)生“政出多門”現(xiàn)象,協(xié)調(diào)與整合困難。整體性治理模式下的組織在強(qiáng)調(diào)官僚制組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上,以協(xié)同為組織形態(tài)的特征,以結(jié)果為組織目標(biāo)的導(dǎo)向,以整合為組織運(yùn)作的核心,在組織形式上更加注重整體利益,主張圍繞特定目標(biāo)協(xié)調(diào)和整合組織結(jié)構(gòu)。結(jié)合我國(guó)政府治理實(shí)踐,就是“既要克服內(nèi)部的部門主義、視野狹隘和各自為政的弊病,提高對(duì)涉及不同公共部門、不同行政層級(jí)和政策范圍的復(fù)雜問題的應(yīng)對(duì)能力,又要調(diào)整與社會(huì)和市場(chǎng)的橫向關(guān)系,以政府為紐帶,發(fā)揮其戰(zhàn)略協(xié)作的作用,構(gòu)建政府與市場(chǎng)和社會(huì)通力合作、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)”[7],政府間關(guān)系整合的政府組織形式。

綜上所述,以修正官僚制和新公共管理范式在實(shí)踐中產(chǎn)生的弊端為基礎(chǔ)形成的整體性治理模式,越來越受到世界各國(guó)政府治理實(shí)踐的青睞。需要提出的是,整體性治理的制度化策略無論是在理論上還是在實(shí)踐中都尚處于不斷探索和完善的過程中,有諸多現(xiàn)實(shí)問題需要面對(duì)和解決,我國(guó)的政府治理仍然需要在創(chuàng)新和發(fā)展中不斷豐富,探索適合國(guó)情的具體做法,構(gòu)建有中國(guó)特色的政府治理機(jī)制。

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