鐘俊生,聶 鑫

(1.東北大學(xué)文法學(xué)院,遼寧沈陽 110819;2.遼寧石油化工大學(xué)馬克思主義學(xué)院,遼寧撫順 113001)

2011年3月全國人大通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》指出:“完善保障和改善民生的制度安排,把促進就業(yè)放在經(jīng)濟社會發(fā)展優(yōu)先位置,加快發(fā)展各項社會事業(yè),推進基本公共服務(wù)均等化。”[1]這段話不僅是對政府職能理解的深化,也反映出了今后五年政府工作的核心任務(wù)。黨的十七大以來,黨中央與國務(wù)院一直高度重視并不斷深化我國的行政體制改革,把轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府作為行政體制改革的核心問題。因此,研究基本公共服務(wù)均等化與服務(wù)型政府的緊密聯(lián)系,同時積極思考并切實推進基本公共服務(wù)均等化,對我國目前正在進行的行政體制改革以及全面建設(shè)小康社會具有無比重要的意義。

一、 基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

基本公共服務(wù)均等化是指為了滿足公民的基本生活需要,政府為其提供均等公共產(chǎn)品的過程?；竟卜?wù)均等化的內(nèi)涵可以從以下四個方面加以理解。

第一,提供基本公共服務(wù)的主體是政府。這些基本公共服務(wù)包括許多方面,比如基本社會保障、基礎(chǔ)教育、基本公共衛(wèi)生等基本公共服務(wù)形式。究其原因,一方面,由于這些服務(wù)屬于公共產(chǎn)品范疇,如果讓私人作為資源提供主體,則不能確保生活條件較差的公民獲得這些公共產(chǎn)品,卻可能使生活條件較好的公民“搭便車”。同時,有的公共產(chǎn)品由于無利可圖也是私人不愿去涉足的,因此必須由政府來提供。另一方面,從國家的起源及其職能看,社會管理職能是除了維護階級利益職能的另一基礎(chǔ)職能,為公民提供最基本的公共服務(wù),也是國家最主要職能的重要體現(xiàn)。當然這里需要說明的是,政府雖然是提供公共服務(wù)的主體,但并不是說政府是提供公共服務(wù)的唯一主體,在政府力量或資源有限時,可以在政府的指導(dǎo)下,動員社會團體與個人參與到基本公共服務(wù)的供給過程中來。

第二,享有公共服務(wù)的“均等”不僅是指機會均等,而且更應(yīng)包含結(jié)果均等與過程均等。機會均等指任何公民都有平等獲得基本公共服務(wù)的機會,這種享有公共服務(wù)的機會不能由于公民的家庭背景、個人素質(zhì)等因素的不同而有所差別。與機會均等相比,基本公共服務(wù)均等化更為重要的內(nèi)在要素卻是結(jié)果均等。這主要因為機會僅是意味著一種實現(xiàn)的可能性,具體能不能實現(xiàn)還要看是否具備實現(xiàn)的條件,公民僅僅在機會上實現(xiàn)了對公共服務(wù)享有的平等權(quán)不等于真正實現(xiàn)了基本公共服務(wù)均等化目標。因此,這就要求我們應(yīng)該正視目前存在的現(xiàn)實情況,妥善處理好機會均等與結(jié)果均等之間的關(guān)系。同時,推進基本公共服務(wù)均等化還應(yīng)注意實現(xiàn)過程均等。要實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化,需要通過深化改革,建立完善的法律法規(guī)、制度規(guī)范和道德規(guī)范,建立有效的社會經(jīng)濟監(jiān)督體系以及科學(xué)合理的酬勞制度、福利體系、運行規(guī)則,并杜絕以權(quán)謀私、貪腐違法獲利等行為。確保這些環(huán)節(jié)與過程的程序化、常態(tài)化、均等化,這將對公民享有公共服務(wù)的機會均等與結(jié)果均等起到進一步的鞏固與加強作用。

第三,基本公共服務(wù)均等化的程度必須與社會經(jīng)濟發(fā)展階段和技術(shù)水平相適應(yīng)。從各國政府的運作實踐來看,在不同歷史階段其所提供的基本公共服務(wù)多有不同,都要受到各個時期該國諸多因素的制約。這種制約主要受到以下兩個方面的影響。第一,受到生產(chǎn)力發(fā)展水平的影響。具體而言,由于受到生產(chǎn)力發(fā)展或技術(shù)發(fā)展水平的限制,政府無力承擔有些本來應(yīng)該由政府提供的基本公共服務(wù)。比如,傳染病預(yù)防工作本來應(yīng)屬于政府職責,但由于相應(yīng)疫苗沒有開發(fā),政府則只能任其發(fā)展。我國過去對麻疹等傳染病的預(yù)防與控制就體現(xiàn)了這一點。只有當麻疹疫苗研制成功且用于臨床后,政府才開始大規(guī)模注射疫苗,提供應(yīng)有的公共服務(wù)。目前還有很多疑難雜癥都還沒有找到解決的良策,比如艾滋病等,這些病癥還沒有有效的可以規(guī)模生產(chǎn)與臨床應(yīng)用的藥劑,政府只能對公民普及防范知識,卻無法承擔預(yù)防職能。第二,受到政府的財力的影響。由于有的國家政府財力有限,或該國遭受了特大規(guī)模的天災(zāi)人禍,有的本應(yīng)由政府承擔的公共服務(wù),政府也表現(xiàn)出無能為力。以我國基礎(chǔ)教育為例,在解放初期,由于財政困難,當時政府只能對公民開展掃盲教育,而隨著經(jīng)濟發(fā)展與政府財政實力的增強,才有了后來的小學(xué)教育、九年義務(wù)教育的普及。

第四,公民也應(yīng)具有提供基本公共服務(wù)的權(quán)力。不應(yīng)把政府的行政主體地位理解為行政唯一體,把提供基本公共服務(wù)的責任全歸于政府,而應(yīng)該發(fā)揮整個社會非政府團體的協(xié)同作用。雖然政府的基本價值就在于為其公民提供人身與財產(chǎn)安全的保障,為公民提供基本公共服務(wù)也是政府的份內(nèi)之責。但是公民也具有享有政府提供的基本公共服務(wù)的權(quán)力,特別是在某些政府一時照顧不到之處。這些觀點在西方近代啟蒙思想家洛克、盧梭等人的思想里都得到過精彩的詮釋,例如,洛克強調(diào)政府的權(quán)力也應(yīng)建立在“公民同意”的基礎(chǔ)上,如果違背了民意,公民有權(quán)收回授予政府的權(quán)力;盧梭則指出,人民授予政府的權(quán)力本身就屬于他們自己,屬于公意的范疇,政府給人民提供的服務(wù)實際也是人民自己給他們自己提供的服務(wù)[2-3]。因此,基本公共事務(wù)從源頭上說是公民、社會的事,基本公共服務(wù)的“均等化”的問題并不完全是國家、政黨、政府的事。在公共事務(wù)中,除了國家、政黨、政府應(yīng)該承擔的基本公共服務(wù)以外,國家、政黨、政府等不該管、管不了、管不好的基本公共服務(wù)則應(yīng)該由公民自己來管,這也是西方社會推行治理與善治問題的要義所在。

二、 基本公共服務(wù)均等化與服務(wù)型政府的內(nèi)在契合

服務(wù)型政府是指“在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下,在整個社會民主秩序的框架下,通過法定程序,按照公民意志組建起來的以為公民服務(wù)為宗旨并承擔著服務(wù)責任的政府”[4]。它與基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)在契合主要體現(xiàn)在公民本位、公平正義、均等共享、協(xié)同服務(wù)、科學(xué)發(fā)展五個方面。

第一,服務(wù)型政府確立了公民本位的理念,這一理念與基本公共服務(wù)均等化的出發(fā)點完全一致。公民本位是指政府在經(jīng)濟、政治、文化以及社會的管理活動中,優(yōu)先考慮公民權(quán)益,追求公民利益最大化,同時還必須保障公民意志在整個政府管理中的決定地位。公民本位的理念直接決定了政府在制定政策、調(diào)整機構(gòu)、組織國家經(jīng)濟社會活動時的一切出發(fā)點都是為民服務(wù)。而政府基本公共服務(wù)均等化的出發(fā)點恰與公民本位理念密切相關(guān),直接決定著政府在人民心目中的形象,也影響著政府與民眾之間的關(guān)系。政府公共服務(wù)的提供就應(yīng)當以公民本位、尊重公民的基本權(quán)利為前提,實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化也體現(xiàn)了這一點。因此,政府應(yīng)以完善基礎(chǔ)性的公共服務(wù)設(shè)施為重點,以滿足全體公民的最基本的公共服務(wù)需要為職責,這是服務(wù)型政府與基本公共服務(wù)均等化的共同目標。比如,政府不僅應(yīng)確保其公民都享有初級醫(yī)療保健權(quán)利,同時還應(yīng)盡力滿足特定人群的生存需要,特別是提供針對貧困人口的最低生活保障、針對老齡人口的基本養(yǎng)老服務(wù)等。

第二,服務(wù)型政府所追求的公平正義理念也應(yīng)該在基本公共服務(wù)均等化過程中得以體現(xiàn)。服務(wù)型政府的構(gòu)建與公平正義理念是緊密相連的,因為公平與正義會直接影響到政府行政決策的制定與執(zhí)行的效率,也直接影響到政府行政行為受民眾支持的程度。在公平正義的理念中,公平是正義的前提和基礎(chǔ),正義是公平的要求和體現(xiàn)。因此,在構(gòu)建服務(wù)型政府過程中,政府權(quán)力的公共性以及公共服務(wù)所蘊涵的公平、正義等特性就要求政府公共服務(wù)體系必須向全體社會成員平等開放,讓所有社會成員都能同等享有統(tǒng)一標準的公共物品與服務(wù),這實際上就是基本公共服務(wù)均等化的過程。雖然社會公共需求是隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展而不斷發(fā)展變化的,尤其是不同個體對政府公共服務(wù)的具體要求總是千變?nèi)f化、難以把握的,但政府公共服務(wù)的一個重要目標就是實現(xiàn)基本公共服務(wù)供給與需求的動態(tài)平衡,這也是基本公共服務(wù)均等化進程得以推進的關(guān)鍵,體現(xiàn)了服務(wù)型政府與基本公共服務(wù)均等化的契合。

第三,服務(wù)型政府所提倡的均等共享理念也與基本公共服務(wù)均等化的目標相一致。服務(wù)型政府所強調(diào)的權(quán)力公共性以及公共服務(wù)所蘊涵的公平公正等特性都要求使公共服務(wù)體系向全體社會成員平等開放,讓全體社會成員共同享有統(tǒng)一標準的公共物品和服務(wù),這實際上也是公共服務(wù)均等化的目標體現(xiàn)。如前所述,公共服務(wù)均等化的一個重要目標體現(xiàn)就是實現(xiàn)供給與需求之間的動態(tài)平衡,而要達到這種平衡,政府就必須正視現(xiàn)實生活中公眾的復(fù)雜偏好與特殊需求。這也就要求政府必須隨時掌握社會公眾各種公共需求的狀態(tài),全面了解公眾的現(xiàn)實要求,并對公眾的不同要求作出主動與及時的回應(yīng),盡量滿足公眾的各種需求與偏好進而保證公共服務(wù)的有效供給。當然,我們不能將均等理解為絕對的平均主義,也不能將服務(wù)型政府的均等共享理念理解為計劃經(jīng)濟條件下政府的“配給制”,“均等”對應(yīng)的公共服務(wù)只能是“基本”的公共服務(wù),是相對的均等,進而確保全體民眾享有基本公共服務(wù)。

第四,服務(wù)型政府所提倡的協(xié)同服務(wù)的理念也與基本公共服務(wù)均等化相契合。要順利推進行政體制改革,單靠政府的力量是無法完成的。由于地廣人多的特點,我國無法實行直接民主,就需要通過建立作為公民權(quán)益聚合體的社會組織來代表個體公民與政府進行溝通,加深政府對民意的了解,進而更好地維護公民權(quán)益。在作為行政主體的政府的管理與引導(dǎo)下,以確保行政效率為基礎(chǔ),適當引入其他公共服務(wù)提供者,不僅可以減少政府管理的成本,而且還有助于形成政府與社會的良性互動與協(xié)同服務(wù)的格局,進而最終滿足公民的基本需要。參與提供公共服務(wù)的社會組織作為政府和私營部門之外的“第三力量”,在政府與社會之間充當“調(diào)節(jié)器”的角色,不僅及時使得大眾的意愿得到表達,而且促進社會民眾理性地參與到政策制定與執(zhí)行過程中來,實現(xiàn)了社會主義民主,也能夠確?；竟卜?wù)均等化的順利開展。

最后,服務(wù)型政府的科學(xué)發(fā)展理念也應(yīng)在基本公共服務(wù)均等化過程中得以體現(xiàn)。服務(wù)型政府并不是靜止目標,而要在現(xiàn)實構(gòu)建中根據(jù)公民的利益訴求不斷豐富與發(fā)展?？茖W(xué)發(fā)展觀所要求的全面、協(xié)調(diào)與可持續(xù)仍然適用于服務(wù)型政府的構(gòu)建。同時,基本公共服務(wù)均等化也需要科學(xué)發(fā)展理念的指導(dǎo)。全面、協(xié)調(diào)與可持續(xù)地向公民提供基本公共服務(wù)實際上就是實現(xiàn)公共服務(wù)均等化的重要前提,也就是說,在提供基本公共服務(wù)時,應(yīng)注意到實現(xiàn)基本公共服務(wù)的全方位、寬領(lǐng)域、時效性、連續(xù)性與常態(tài)化特點,這樣才能真正確保均等化的實現(xiàn)。

三、 在服務(wù)型政府構(gòu)建中實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的有效途徑

基本公共服務(wù)均等化符合構(gòu)建服務(wù)型政府、加強政府公共服務(wù)職能的根本要求,因此,推進基本公共服務(wù)均等化,進而加快政府行政體制改革,就要以服務(wù)型政府建設(shè)為切入點,把解決民生問題作為突破口。具體而言,在服務(wù)型政府構(gòu)建中實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化應(yīng)遵循以下五點。

第一,不斷完善公共財政體制,有效整合社會資源,強化政府對基本公共服務(wù)的財政保障。為廣大民眾提供基本而有保障的公共產(chǎn)品與服務(wù)是政府應(yīng)盡的職責,這一特性是服務(wù)型政府公民本位理念的要求,也決定了在推進基本公共服務(wù)均等化過程中,最為主要的渠道還是政府的公共財政投入。但由于長期受到計劃經(jīng)濟體制的影響,我國政府的財政政策仍是重視經(jīng)濟建設(shè)而輕視基本公共服務(wù),這樣政府在政績考核體系中由于過度關(guān)注經(jīng)濟指標而直接導(dǎo)致了政府財政支出過于傾向于經(jīng)濟項目,而降低了對基本公共服務(wù)領(lǐng)域的投入。這實際上使我國未來的經(jīng)濟增長面臨著巨大的風險,如果不及時完善政府公共服務(wù)職能,甚至有可能會造成增長的停滯與中斷,進而影響到民眾的基本生活服務(wù)需求。因此,必須建立健全公共財政體制和公共服務(wù)投入穩(wěn)步增長的機制,不斷對政府公共服務(wù)結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化與調(diào)整,并不斷增加政府對公共服務(wù)的財政支出,使政府的財政支出真正圍繞著公民本位這一目標加以展開。具體而言,首先,應(yīng)該積極調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),逐漸建立起以公共服務(wù)為導(dǎo)向的財政支出體系,增加基本公共服務(wù)領(lǐng)域的資金投入量,這是從經(jīng)濟基礎(chǔ)角度實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的直接保障。其次,應(yīng)該逐步降低財政支出中經(jīng)濟建設(shè)費的比重,確保財政支出體現(xiàn)公民本位理念,普遍提高全民特別是低收入人群的社會保障水平,增加對公共衛(wèi)生、公共教育與公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面的財政投入。同時,還應(yīng)有效地整合社會資源,提高政府資金利用效率,把公共財政更多投向市場機制無法調(diào)節(jié)或不便調(diào)節(jié)的公共服務(wù)領(lǐng)域,并加強對重點公共服務(wù)性支出的保障。

第二,逐漸完善政府基本公共服務(wù)決策參與機制。在計劃經(jīng)濟條件下,政府所提供的公共服務(wù)大多是以行政命令形式供給的,廣大民眾不能充分表達對公共服務(wù)的需求,在某種程度上喪失了參與公共服務(wù)的決策權(quán)。由于構(gòu)建服務(wù)型政府要求以公民本位為基本理念,因此計劃經(jīng)濟條件下政府高高在上地提供公共服務(wù)的管理型政府模式已經(jīng)不再適用[5]。基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)要求民眾的積極參與,政府及相關(guān)部門應(yīng)該不斷健全政府重大決策的程序與規(guī)則,不斷完善政府決策、專家咨詢、社會民眾參與相結(jié)合的行政決策機制,努力增加所提供的基本公共服務(wù)的科學(xué)性與民主性,進而增強其生命力。具體而言,公民對政府公共服務(wù)政策的參與主要體現(xiàn)為:參與基本公共服務(wù)政策的制定與執(zhí)行過程,使公民的利益訴求及時得到充分表達,進而實現(xiàn)公民應(yīng)享有的權(quán)益。目前發(fā)達國家多采取協(xié)商民主的制度與形式來實現(xiàn)這一點。較有代表性的協(xié)商制度類型有聽證制度、公示制度、表決制度等,政府通過這些制度并輔之以公民調(diào)查、公民會議等研究方法獲取社會各界民眾對基本公共服務(wù)項目與管理的意見,收效較好,同時也在其中一些技術(shù)環(huán)節(jié)積累了不少寶貴經(jīng)驗。比如,美國學(xué)者菲什金教授(Fishkin)圍繞協(xié)商民主制度開展的一系列民意調(diào)查研究,證明了通過民眾的參與可以大大改善政府的決策水平與執(zhí)行能力[6]。

第三,創(chuàng)新公共服務(wù)體系,增強與補充公共服務(wù)供應(yīng)主體的實力,構(gòu)建公共治理機制。由于基本公共服務(wù)供給的主體是政府,政府的職責就在于為公民提供各種公共服務(wù)項目,這在促進分配公平正義、緩和社會矛盾、維護社會穩(wěn)定秩序等方面起主導(dǎo)作用。但政府的資源畢竟是有限的,在提供基本公共服務(wù)過程中,應(yīng)該實現(xiàn)政府主導(dǎo)、團體協(xié)助與個體參與的有機結(jié)合。換言之,既要堅持政府在基本公共服務(wù)供給中的主導(dǎo)作用,又要將社會組織與個人參與公共服務(wù)供給的積極性充分調(diào)動起來,通過不斷鼓勵并引導(dǎo)社會力量的適度加入,進而確保基本公共服務(wù)資源的充足與有效。這與服務(wù)型政府要求借助社會組織力量來輔助政府管理的初衷是一致的。因此,應(yīng)該建立政府主導(dǎo)、團體協(xié)助、個人參與的公共服務(wù)供給機制。同時,還要加快推進事業(yè)單位分類體制改革,充分發(fā)揮公益性事業(yè)單位提供公共服務(wù)的主力作用。另外,還應(yīng)鼓勵并引導(dǎo)其他社會力量以多種方式參與公共服務(wù)項目建設(shè),并在一些領(lǐng)域合理引入競爭機制,努力提高所提供公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。

第四,應(yīng)不斷強化公共服務(wù)問責制建設(shè),加強對公共服務(wù)的監(jiān)督管理與評估。學(xué)者張賢明曾經(jīng)將政治責任界定為:“政治官員履行制定符合民意的公共政策,推動符合民意的公共政策執(zhí)行的職責,以及沒有履行好這些職責時所應(yīng)承擔的譴責和制裁?！盵7]這種界定凸顯了對官員問責的必要性,也體現(xiàn)了構(gòu)建行政問責制的原因。問責制構(gòu)建的目的就在于確保政府機構(gòu)的良性運行,確保政府提供的基本公共服務(wù)的質(zhì)量,遏制權(quán)力腐敗與行政不作為,是服務(wù)型政府構(gòu)建與基本公共服務(wù)均等化所必須遵循的。一方面,應(yīng)建立一種以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向的官員考核機制,來實現(xiàn)政府對公共服務(wù)供給的監(jiān)管,形成正確的決策導(dǎo)向和工作導(dǎo)向。另一方面,應(yīng)建立客觀公正的績效評估機制,要明確中央與各級政府的職責與分工,也要明確公共服務(wù)績效評估和管理的指導(dǎo)原則,不斷完善評估內(nèi)容與程序,實現(xiàn)績效評估的科學(xué)化與體系化。

第五,不斷加強公務(wù)員隊伍建設(shè)。服務(wù)型政府以公民本位為基本理念,這也是基本公共服務(wù)均等化所要求的。因此,必須不斷提高政府部門公務(wù)員的行政能力和素養(yǎng),增強政府公務(wù)員的服務(wù)意識,同時應(yīng)加強政府自身的建設(shè)。一方面,要加強公務(wù)員隊伍建設(shè),轉(zhuǎn)變工作作風,提高工作效率,加強反腐倡廉工作,全力打造一支廉潔奉公與勤政為民的政府公務(wù)員隊伍。另一方面,應(yīng)該大力推進政府自身的管理創(chuàng)新,推行政務(wù)公開,不斷提高政府公共服務(wù)的質(zhì)量與水平。

綜上所述,基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)任重而道遠,但由于這一進程與服務(wù)型政府構(gòu)建之間密切相關(guān),可以相信,隨著我國服務(wù)型政府的建設(shè)日趨完善,基本公共服務(wù)均等化的目標一定會實現(xiàn),我國的經(jīng)濟、政治、文化與社會建設(shè)也必將出現(xiàn)更大的繁榮。

參考文獻:

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