黃一坤, 許 鑫

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110819)

老年福利服務(wù),是指國家和社會通過社會化的福利設(shè)施和福利津貼,根據(jù)老年人的特殊需求和老年人自身的特點,為老年人提供的特殊的照顧性的物質(zhì)和社會服務(wù),以滿足老年人的生活服務(wù)需要,促使其生活質(zhì)量不斷得到改善的一種社會政策[1]。在相當(dāng)長的一段時期,我國老年福利服務(wù)以機構(gòu)照顧為主,但隨著人口老齡化的到來，老有所養(yǎng)面臨著困難。按照聯(lián)合國教科文組織的規(guī)定，一個國家的人口中如果60歲以上人口占總?cè)丝诘?0%，則表明該國進入了老齡化社會。中國老齡辦發(fā)布的《2009年度中國老齡事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2009年底，我國60歲及以上老年人口已達到1.67億，占全國人口總數(shù)的12.5%;80歲及以上高齡老人達到了1 899萬,占老年人口總數(shù)的11.4%，機構(gòu)照顧面臨著巨大壓力。20世紀(jì)80年代以來，由于我國實行計劃生育政策，家庭規(guī)?？s小，空巢家庭不斷增多。全國老齡辦2008年公布的《我國城市居家養(yǎng)老服務(wù)研究》顯示，目前我國城市老年人空巢家庭(包括獨居)的比例已達到49.7%，空巢現(xiàn)象嚴(yán)重，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老已難以為繼。

為解決人口老齡化和家庭空巢化帶來的養(yǎng)老危機，我國借鑒英國社區(qū)照顧模式,開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù),得到了社會的認可并在全國范圍內(nèi)推行起來。從機構(gòu)照顧到社區(qū)居家養(yǎng)老體現(xiàn)了我國老年福利服務(wù)政策發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)變。

一、 機構(gòu)照顧:我國老年福利服務(wù)的傳統(tǒng)方式

1. 老年人機構(gòu)照顧的發(fā)展歷程

機構(gòu)照顧指老年人離開自己的家,到養(yǎng)老院、老年公寓、福利院、敬老院等機構(gòu)中生活,由養(yǎng)老機構(gòu)負責(zé)提供生活照料和護理的養(yǎng)老方式。我國老年人機構(gòu)照顧經(jīng)歷了三個發(fā)展階段:

(1) 計劃經(jīng)濟時期的老年人機構(gòu)照顧。1949年中華人民共和國成立后,根據(jù)《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》的規(guī)定:“革命烈士家屬和革命軍人家屬,其生活困難者應(yīng)受國家和社會的優(yōu)待。參加過革命戰(zhàn)爭的殘疾軍人和退休軍人,應(yīng)由人民政府給以適當(dāng)安置,使其能謀生自立”。20世紀(jì)50年代政府在城市興建福利院,收養(yǎng)“三無”老人、軍烈屬老人,以后又包括部分鰥寡孤獨老人,民政福利制度逐漸形成。機構(gòu)照顧的目標(biāo)是“以養(yǎng)為主”,提供生活照料。社會福利院的經(jīng)費開支由國家承擔(dān)。截至1978年,民政部門辦的城市老人院有663所,收養(yǎng)老人46 309人[2]。

(2) 改革開放以后到20世紀(jì)90年代末,以“社會福利社會化”為標(biāo)志的養(yǎng)老機構(gòu)改革與探索階段。1978年實行改革開放政策后,隨著經(jīng)濟體制改革,企業(yè)福利萎縮,政府開始轉(zhuǎn)變社會福利工作理念,1986年民政部提出了“社會福利社會辦”的指導(dǎo)思想,1991年民政部提出了“社會福利社會化”的概念,開始了社會福利社會化的政策探索時期。20世紀(jì)80年代末國有養(yǎng)老機構(gòu)達到1 057所,共有床位91 207張,收養(yǎng)老人74 380人[3]。到90年代伴隨著社會福利社會化的探索,雖有少量民營養(yǎng)老機構(gòu)出現(xiàn),但沒有明確法律地位。90年代末我國共有老年福利服務(wù)機構(gòu)41 130所, 床位899 891張,收養(yǎng)人員687 036人,其中民政部門辦的社會福利院有1 000所,床位83 903張,收養(yǎng)65 670人,包括自費收養(yǎng)15 964人;集體辦的敬老院40 130所,床位815 988張(其中城鎮(zhèn)街道辦的床位402 004張,農(nóng)村集體辦的床位413 984張),收養(yǎng)621 366人[4]。

(3) 2000年至今,養(yǎng)老機構(gòu)社會化格局形成階段。2000年,民政部等國家部委聯(lián)合出臺的《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》指出:我國已經(jīng)進入老齡社會,老年人口基數(shù)大,增長快,特別是隨著家庭小型化的發(fā)展,社會化的養(yǎng)老需求迅速增長。為此,必須廣泛動員和依靠社會力量,大力促進社會福利社會化。在《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》的推動下,養(yǎng)老機構(gòu)進入了社會化的轉(zhuǎn)型時期。2006年,由全國老齡辦等十部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》提出:積極支持以公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務(wù)等多種方式興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè),鼓勵社會資金興建適宜老年人集中居住、生活、學(xué)習(xí)、娛樂、健身的老年公寓、養(yǎng)老院、敬老院。至此,我國民營養(yǎng)老機構(gòu)進入了較快的發(fā)展階段。來自全國老齡辦的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,截至2008年,全國共有登記注冊的民辦養(yǎng)老機構(gòu)4 141所[5],養(yǎng)老機構(gòu)社會化的格局初步形成。政府公辦養(yǎng)老機構(gòu)以收養(yǎng)“三無”、低收入和失能老人為主,社會辦的養(yǎng)老機構(gòu)主要收養(yǎng)自費老人。民政部《2010年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計報告》顯示,截至2010年底,全國共有各類老年福利機構(gòu)39 904所,床位314.9萬張,年末收養(yǎng)老年人242.6萬人。

2. 機構(gòu)照顧面臨的困境

(1) 服務(wù)質(zhì)量不高,老年人入住意愿低。根據(jù)國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》(2011—2015年)統(tǒng)計:目前我國有3 300萬老年人生活不能完全自理,按照老年人口與護理人員配備比例3∶1測算,需要養(yǎng)老護理員1 000多萬人,目前只有22萬人,取得養(yǎng)老護理員職業(yè)資格證書的只有3萬多人,養(yǎng)老服務(wù)人員專業(yè)化程度低,只能提供基本的生活護理,服務(wù)質(zhì)量不高。大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)建在郊區(qū),遠離老年人生活的社區(qū),實行封閉管理,無法滿足老年人與家人、鄰居、親朋好友交流的愿望,老年人生活寂寞,精神得不到慰藉,老年人入住意愿低。宋寶安等人對全國14個省區(qū)的5 000位老年人進行的問卷調(diào)查顯示,有95% 的老年人選擇了“共同居住和獨自居住的居家養(yǎng)老”模式,只有5% 的老年人選擇了“機構(gòu)養(yǎng)老”方式[6]。

(2) 養(yǎng)老機構(gòu)總量供給不足與民營養(yǎng)老機構(gòu)床位使用率低的矛盾并存。快速增長的老年人口使機構(gòu)養(yǎng)老面臨壓力,據(jù)2006年《中國老齡事業(yè)發(fā)展白皮書》統(tǒng)計:全國城鄉(xiāng)共有老年公寓、敬老院、老年福利院等養(yǎng)老機構(gòu)39 546所,總床位149.7萬張,收養(yǎng)老人1 102 895人,我國養(yǎng)老床位總數(shù)僅占全國老年人口總數(shù)的1.59%,發(fā)達國家相應(yīng)比例已達5%～7%,理論上我國現(xiàn)有的養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量還存在很大的缺口,供給不足。同時民營養(yǎng)老機構(gòu)床位空置率高,來自全國老齡辦的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,截至2008年全國共有登記注冊的民辦養(yǎng)老機構(gòu)4 141所,床位41萬張,入住老人23萬人,床位使用率57.8%[5]。

隨著我國老齡化社會的到來,為解決老無所養(yǎng)的矛盾,20世紀(jì)90年代末,我國開始探索居家養(yǎng)老模式。2001年民政部啟動了“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計劃”,從2001年開始通過3年的時間從中央到地方將發(fā)行福利彩票的福利金的80%(40億～50億元)在社區(qū)建設(shè)了2.3萬個“星光老年之家”,為居家養(yǎng)老服務(wù)提供了設(shè)施載體。2006年全國老齡辦等十部委在《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》中指出:要逐步建立以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的養(yǎng)老服務(wù)體系。2008年全國老齡辦等十部委在《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》(以下簡稱《意見》)中指出:開展居家養(yǎng)老服務(wù)要依靠政府和社會力量,依托社區(qū),為居家老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護理和精神慰藉等方面的服務(wù)。在此背景下,社區(qū)居家養(yǎng)老模式開始在全國各地推行起來。

二、 社區(qū)居家養(yǎng)老:我國老年福利服務(wù)的一種新模式

1. 社區(qū)照顧的含義

社區(qū)照顧始于20世紀(jì)50年代的英國,是英國福利國家框架下的一種社會政策。在福利政策鼎盛時期,英國對無人照料的老年人及心理和身體有殘障的人實施住院式照顧,政府興辦福利院舍,集中照料這些人,但這種院舍式照顧使受助人“與世隔絕”,產(chǎn)生了很多消極后果。面對高福利政策下的財政壓力以及社會上“去機構(gòu)化”的呼聲,英國政府開始倡導(dǎo)社區(qū)照顧。英國的社區(qū)照顧指動員社區(qū)資源,運用社區(qū)支持網(wǎng)絡(luò),讓有需要照顧的人士居住在自己家里,生活在自己的社區(qū)中,又能得到適當(dāng)照顧的模式。社區(qū)照顧包括“在社區(qū)內(nèi)照顧”和“由社區(qū)照顧”兩層含義?！霸谏鐓^(qū)內(nèi)照顧”是指需要照顧的人士在社區(qū)內(nèi)的小型服務(wù)機構(gòu)或住所中,接受專業(yè)工作人員的照顧,包括由政府、非政府機構(gòu)所提供的服務(wù);“由社區(qū)照顧”指由家人、鄰里及志愿者所提供的照顧,包括了整個社區(qū)資源的動員[7]。到20世紀(jì)70年代，社區(qū)照顧在英國發(fā)展起來，20世紀(jì)90年代，英國發(fā)布了《社區(qū)照顧白皮書》，指出要在社區(qū)內(nèi)對老年人提供服務(wù)和供養(yǎng)，以便使他們盡可能過上獨立的生活。現(xiàn)在社區(qū)照顧已代替機構(gòu)養(yǎng)老成為英國老年人安度晚年的主要方式。

2. 我國社區(qū)居家養(yǎng)老的形式

起源于英國的社區(qū)照顧模式集中了包括正規(guī)服務(wù)、社區(qū)服務(wù)及社會支持網(wǎng)絡(luò)等資源在內(nèi)的特征。隨著我國老齡化社會的到來,借鑒英國社區(qū)照顧的經(jīng)驗,我國提出了居家養(yǎng)老服務(wù)模式?！兑庖姟分赋?“居家養(yǎng)老服務(wù)是指政府和社會力量依托社區(qū),為居家的老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護理和精神慰藉等方面服務(wù)的一種服務(wù)形式,它是對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式的補充與更新?！蔽覈鐓^(qū)居家養(yǎng)老的特點是政府主導(dǎo),社區(qū)參與,社會支持；照顧形式以居家上門照顧為主,社區(qū)日間照顧為輔。照顧形式包括:

(1)日間上門服務(wù)?！兑庖姟芬髮ι畈荒茏岳淼睦先藢嵭猩祥T包戶服務(wù),具體做法有三種:一是政府購買服務(wù),對符合政策規(guī)定的老人由居家養(yǎng)老服務(wù)員實行上門服務(wù),服務(wù)內(nèi)容包括代買生活用品、代做飯食、清理衛(wèi)生、陪同聊天等?，F(xiàn)在政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)已在全國推行,各地有針對性地為獨居老人、空巢老人、高齡老人、病患老人、低保老人或“三無”老人等“重點”老人提供這種服務(wù)。二是對有支付能力的老人,通過自費購買服務(wù)的方式由居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)協(xié)助選擇服務(wù)人員上門服務(wù)。三是社區(qū)居委會組織鄰里志愿者對社區(qū)內(nèi)需要照顧的老人實行上門包戶服務(wù)。

(2) 應(yīng)急呼叫服務(wù)?！兑庖姟芬笠劳猩鐓^(qū)信息平臺,為居家老年人建立應(yīng)急呼叫系統(tǒng)。這是一種智能化的信息技術(shù)系統(tǒng),老人需要幫助時只需按下家里電話上安裝的特定按鈕就可以向相關(guān)的呼叫服務(wù)中心發(fā)出求助信號,包括120急救中心、市民服務(wù)熱線、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)站等,從而得到及時的幫助。這種系統(tǒng)的照顧是全天候的和全方位的,能夠有效解決居家老人的生活照料問題和安全事故預(yù)防問題。

(3) 社區(qū)日間照料服務(wù)。這是一種只在白天開放的照料站服務(wù),老年人可自由進出建在社區(qū)里的照料站,自主選擇無償或低償?shù)姆?wù)項目或參加活動?！兑庖姟分赋?要建立和完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò),吸引生活自理老人走出家門到社區(qū)為老服務(wù)設(shè)施接受服務(wù)和參加活動。照料站有的是利用2001年民政部啟動的“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計劃”建設(shè)的“星光老年之家”,有的是地方政府新建或改建的示范性社區(qū)日間照料中心。照料站有社區(qū)工作人員、公益性崗位人員及志愿者,他們?yōu)槔先颂峁┪绮头?wù)、文體娛樂、醫(yī)療保健、精神慰藉和法律咨詢等多方面的服務(wù),滿足老年人多樣化和個性化的服務(wù)需求。

(4)社區(qū)托老機構(gòu)服務(wù)。這是一種設(shè)在居民小區(qū)內(nèi)的小規(guī)模的養(yǎng)老機構(gòu),也叫社區(qū)托老所?！蛾P(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》指出:政府要鼓勵下崗失業(yè)人員創(chuàng)辦家庭養(yǎng)老院、托老所,開展老年護理服務(wù)。托老所的照顧方式有三種:日托式,老人白天入托解決日間無人照顧問題,晚上回家享受天倫之樂;臨時式,子女臨時有事,老人無人照顧短暫入托;長期式,老人住在托老所里,托老所負責(zé)照顧[8]。社區(qū)托老所可以為老年人提供就近方便的生活照料服務(wù),同時充滿了人文關(guān)懷,能滿足老年人精神交往的需求,這是社區(qū)養(yǎng)老機構(gòu)的優(yōu)勢。

三、我國老年福利服務(wù)政策的轉(zhuǎn)變

從機構(gòu)照顧到社區(qū)居家養(yǎng)老凸顯我國老年福利服務(wù)政策發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在以下幾個方面:

1. 政策目標(biāo)的轉(zhuǎn)變

由“以養(yǎng)為主”轉(zhuǎn)變到“以人為本”。機構(gòu)照顧的目標(biāo)是“以養(yǎng)為主”,主要提供生活照顧,統(tǒng)一化的管理無法滿足老年人個性化的生活需求,老年人要改變自己已有的生活習(xí)慣以適應(yīng)養(yǎng)老機構(gòu)管理的需要,讓老年人感覺不自由,沒有“家”的感覺。社區(qū)居家養(yǎng)老是以滿足老年人的需求為中心,在尊重老年人意愿的前提下,通過整合社會福利資源為老年人提供所需要的服務(wù),使老年人在社區(qū)熟悉的環(huán)境中,可以保持原有的生活習(xí)慣以及維持正常的社會交往關(guān)系,最大限度地幫助老年人在社區(qū)里過正常的生活,避免了機構(gòu)照顧給老年人帶來的依賴感以及封閉管理所帶來的孤獨感,有利于增強老年人的獨立性與自主性,體現(xiàn)的是“以人為本”。社區(qū)居家養(yǎng)老契合了我國老齡事業(yè)確立的“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所學(xué)、老有所樂、老有所為”的工作目標(biāo)。

2. 政府責(zé)任的轉(zhuǎn)變

政府從直接提供養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)變到提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能上來。計劃經(jīng)濟時期政府通過民政部門的福利院直接提供養(yǎng)老服務(wù),排斥社會力量的參與。20世紀(jì)80年代,隨著社會福利社會化政策的實施,民營養(yǎng)老機構(gòu)開始參與提供養(yǎng)老服務(wù),養(yǎng)老機構(gòu)獲得了較快發(fā)展。但機構(gòu)養(yǎng)老面臨著兩難的困境,一方面客觀上現(xiàn)有的養(yǎng)老機構(gòu)總量無法滿足日益增長的養(yǎng)老需求,另一方面主觀上老年人不愿意入住養(yǎng)老機構(gòu)。為滿足老齡化社會的養(yǎng)老服務(wù)需求,《意見》指出居家養(yǎng)老服務(wù)是破解我國日趨尖銳的養(yǎng)老服務(wù)難題的重要舉措,要求居家養(yǎng)老服務(wù)堅持以人為本、依托社區(qū)、因地制宜和社會化方向。我國從90年代開始探索居家養(yǎng)老服務(wù),在社區(qū)居家養(yǎng)老模式中政府由直接提供養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)變到以提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能上來,政府對社區(qū)福利設(shè)施建設(shè)給予資金投入,購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù),通過政策引導(dǎo)動員社區(qū)資源為居家老人提供服務(wù)。政府的責(zé)任向養(yǎng)老服務(wù)社會化方向轉(zhuǎn)變。

3. 照顧內(nèi)容的轉(zhuǎn)變

由單一的生活照料轉(zhuǎn)變到滿足老年人多樣化與個性化的服務(wù)需求。老年人的養(yǎng)老需求包括生活照料、醫(yī)療護理和精神慰藉。2008年,由全國老齡辦發(fā)布的《我國城市居家養(yǎng)老服務(wù)研究》顯示,我國城市中48.5%的老年人有各種現(xiàn)實的養(yǎng)老服務(wù)需求,其中需要家政服務(wù)的占25.22%,需要護理服務(wù)的占18.04%,需要聊天解悶的占13.79%,需要法律援助服務(wù)的占2.25%。機構(gòu)照顧只能為老年人提供生活照料,服務(wù)內(nèi)容單一,服務(wù)質(zhì)量不高。社區(qū)居家養(yǎng)老通過社會化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的支撐,可以為老年人提供生活照料、醫(yī)療保健、健身娛樂、心理疏導(dǎo)、法律咨詢、參與社會等多樣化的服務(wù),能有效滿足老年人多樣性與個性化的養(yǎng)老需求,有助于提升老年人的生活質(zhì)量。

4. 服務(wù)方式的轉(zhuǎn)變

由集中的院舍供養(yǎng)轉(zhuǎn)變到分散在家享受居家養(yǎng)老服務(wù)。機構(gòu)養(yǎng)老要求老年人離開自己的家到養(yǎng)老院里進行集中供養(yǎng),入住的老人孤單寂寞,無法從家人鄰里那里得到精神慰藉,容易產(chǎn)生心理問題。社區(qū)居家養(yǎng)老以家庭為核心,以社區(qū)為依托,通過社會化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為居家老人提供養(yǎng)老支持,老年人居住在自己的家里,不離開所生活的社區(qū)就可以享受到所需要的服務(wù)。服務(wù)形式包括上門服務(wù)、包戶服務(wù)、日間照料、機構(gòu)住養(yǎng)、緊急援助等,服務(wù)方式多樣化。高齡獨居等符合政策規(guī)定的老人可以享受居家政府購買服務(wù),社區(qū)可以動員社區(qū)內(nèi)的資源對需要照顧的老人實行包戶服務(wù),生活能自理的老人可以走出家門到社區(qū)日間照料中心接受服務(wù)和參加活動,社區(qū)托老所可以為無人照顧的老人提供日托或短托照顧。社區(qū)居家養(yǎng)老以老年人的需求為導(dǎo)向,形式多樣,覆蓋面廣,靈活便利,經(jīng)濟可行,能最大限度地惠及居家老年人的養(yǎng)老需求。

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