□趙佳美 [中國社會(huì)科學(xué)院 北京 102488]

引言

氣候變化在短短的五年時(shí)間里成為了全球最熱門的詞匯之一。能源問題是氣候變化政策的核心問題之一。歐盟在2008年提出了融合氣候和能源政策的目標(biāo)，旨在減緩氣候變化的同時(shí)保障其能源安全①。然而在氣候變化問題的治理上，歐盟在政策目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)制度上存在著諸多問題，導(dǎo)致許多目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。

歐盟的氣候和能源政策是歐盟“2008氣候和能源一攬子計(jì)劃”的基礎(chǔ)。在這當(dāng)中提出了減緩氣候變化與保障能源安全的雙重目標(biāo)，以及兩個(gè)政策領(lǐng)域的可融合性②。本文將試圖回答以下問題：從目前來看，歐盟在氣候-能源領(lǐng)域設(shè)定的發(fā)展目標(biāo)是不是現(xiàn)實(shí)？是不是能夠與其政策性質(zhì)、決策機(jī)制、制度特點(diǎn)，以及市場(chǎng)需求相匹配？實(shí)現(xiàn)減緩氣候變化和保障能源安全的雙重目標(biāo)會(huì)面臨什么樣的問題？

從根本上說，歐盟氣候變化議題和能源安全是緊密相關(guān)的。在歐盟近80%的溫室氣體排放源自能源領(lǐng)域，包括能源生產(chǎn)和消耗領(lǐng)域。減少化石能源的使用，是氣候政策與能源安全的契合點(diǎn)。歐盟的傳統(tǒng)能源對(duì)外依賴性很高（主要是石油和天然氣），而其能源進(jìn)口的主要來源是來自政局不穩(wěn)定的中東和高度集權(quán)化的俄羅斯。因此能源安全存在著不容忽視的隱患。而能源生產(chǎn)、運(yùn)輸與消耗系統(tǒng)所產(chǎn)生的污染，則是造成氣候變化最主要的因素之一。從這個(gè)層面上說，能源治理與氣候變化兩者息息相關(guān)。

本文將指出盡管氣候變化和能源安全在歐盟的文件中總是捆綁提出，然而由于現(xiàn)存的諸多障礙，使其政策融合矛盾重重。本文的第一部分，分析歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化的努力，以及能源安全的現(xiàn)狀，指出兩者在目標(biāo)上存在的沖突，并提出從目前來看，歐盟的氣候變化與能源政策的目標(biāo)并不現(xiàn)實(shí)。第二部分探討氣候和能源政策融合在執(zhí)行上的障礙，如環(huán)境政策在歐盟層面已經(jīng)有比較強(qiáng)的制度支持，而能源政策主要由各個(gè)成員國自己來制定，進(jìn)而指出歐盟的氣候和能源政策缺乏相應(yīng)的制度基礎(chǔ)，與現(xiàn)行的市場(chǎng)需求并不匹配。第三部分基于以上兩部分的分析，提出目前歐盟氣候與能源政策的融合在現(xiàn)階段困難重重，缺乏可行性。

一、氣候與能源政策目標(biāo)上的矛盾

由于能源消耗過程中產(chǎn)生的碳排放是造成氣候變化問題的主要因素，在國際上減緩氣候變化的議題本身就是和能源安全緊密聯(lián)系在一起的。然而由于現(xiàn)階段各個(gè)國家在制度上、法律上以及戰(zhàn)略規(guī)劃上存在的諸多問題，使得減緩氣候變化和保障能源安全兩個(gè)目標(biāo)存在著許多沖突③。

（一）氣候安全與減緩氣候變化

根據(jù)聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）當(dāng)中提出的一系列目標(biāo)，氣候安全可以理解為使溫室氣體排放在大氣中的密度控制在一定的水平內(nèi)，以避免人類活動(dòng)對(duì)氣候系統(tǒng)的影響。這當(dāng)中包括生態(tài)系統(tǒng)的適應(yīng)時(shí)間，不對(duì)食物的種植生產(chǎn)造成威脅，同時(shí)保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持在一個(gè)可持續(xù)的范圍之內(nèi)。

氣候變化并不是一個(gè)新的現(xiàn)象，然而由氣候變化引起的環(huán)境問題在全球范圍內(nèi)引起廣泛關(guān)注卻是近幾年才出現(xiàn)的。隨著大氣溫度的上升，氣候變化所引發(fā)的突發(fā)性的，大規(guī)模的，甚至是災(zāi)難性的事件的風(fēng)險(xiǎn)也在增加。每個(gè)國家、地區(qū)，由于其國土大小、地理位置、環(huán)境特征，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件能力等等的不同，受到氣候變化引發(fā)的災(zāi)難性事件的影響也各不相同。歐洲受到的影響有較大地區(qū)差異，但是其損失有可能是巨大的，包括一些小島國的生存問題。比如說歐洲南部將會(huì)受到持續(xù)的高溫、火災(zāi)、干旱和飲用水供給減少的威脅。相比之下，歐洲北部受到的影響有積極的，也有消極的。積極的一面是由于氣溫升高，該地區(qū)對(duì)供熱需求可能會(huì)減少，農(nóng)業(yè)耕作土地和森林面積會(huì)增加。消極的影響主要是極端氣候事件發(fā)生率的增加，比如說洪水災(zāi)害、生物滅絕、生態(tài)系統(tǒng)的破壞。

從國際政治的角度來看，環(huán)境問題的迅速升溫是有一定的政治背景的，比如說在歐盟內(nèi)部，共同能源政策的止步不前，成員國在經(jīng)濟(jì)衰退背景下的各自為政，歐元危機(jī)對(duì)歐盟經(jīng)濟(jì)及金融政策上的挑戰(zhàn)，歐盟社會(huì)福利與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾等等問題使歐盟委員會(huì)陷入了“心有余而力不足”的尷尬局面，而氣候變化卻給歐盟提供了一個(gè)證明其行動(dòng)力的機(jī)會(huì)。在1996年IPCC的第一份報(bào)告出臺(tái)之后，歐洲理事會(huì)制定了一項(xiàng)目標(biāo)，要把溫室氣體的排放降低到一定水平，以使大氣溫度的升高（比起前工業(yè)時(shí)代）不超過2攝氏度④。然而，2006年由前世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、現(xiàn)任英國政府經(jīng)濟(jì)顧問尼古拉斯·斯特恩爵士（Nicholas Stern）領(lǐng)導(dǎo)編寫的《斯特恩回顧：氣候變化經(jīng)濟(jì)學(xué)》（Stern Report）認(rèn)為對(duì)氣候變化問題的忽視是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷，因?yàn)樗某杀緩膩頉]有被納入到市場(chǎng)成本收益的計(jì)算當(dāng)中。按照?qǐng)?bào)告中的分析，歐盟要實(shí)現(xiàn)其2攝氏度的目標(biāo)需要的社會(huì)成本約占GDP的1%到3%⑤。

（二）能源安全

按照歐盟委員會(huì)的定義，能源安全是指應(yīng)對(duì)未來能源需求的能力，同時(shí)保證國內(nèi)能源資源的充足和可接受的價(jià)格以及穩(wěn)定的進(jìn)口⑥。與此相反，能源不安全就是指一種“物理的，真實(shí)的或者可預(yù)見的供應(yīng)中斷”狀態(tài)。歐盟的目標(biāo)就是擁有一個(gè)可持續(xù)的，安全的和有競(jìng)爭(zhēng)力的能源供應(yīng)。能源政策的宗旨就是不但要實(shí)現(xiàn)能源來源的多元化（從種類和供應(yīng)渠道兩方面），還要降低任何突發(fā)性事件給能源供應(yīng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)⑦。

歐盟能源安全政策中突出強(qiáng)調(diào)的兩個(gè)方面是：能源供應(yīng)安全和能源利用率的提高。歐盟的能源消耗大約一半是歐盟成員國內(nèi)提供，一半是從其他國家進(jìn)口。換句話說，歐盟對(duì)石油和天然氣供應(yīng)的外部依賴性源于其成員國內(nèi)部有限的能源供應(yīng)能力。如果缺乏長遠(yuǎn)的手段來實(shí)現(xiàn)其能源來源地多元化目標(biāo)，那么到2030年，預(yù)測(cè)歐盟的對(duì)外能源進(jìn)口將占到其能源消耗的60%～65%，其對(duì)外依賴的加大將會(huì)對(duì)歐盟提出更嚴(yán)峻的安全挑戰(zhàn)。俄羅斯與烏克蘭的天然氣沖突就是一個(gè)典型的例子，揭示了能源對(duì)外進(jìn)口依賴性高的危險(xiǎn)和隱患⑧。俄羅斯和德國之間合作的波羅的海天然氣管道，途徑波羅的海、波蘭和瑞典，也使歐盟對(duì)俄羅斯天然氣供應(yīng)更加敏感。自2001年美國的“911”事件之后，國際恐怖主義越來越對(duì)能源基地構(gòu)成威脅。歐盟的能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括能源基地和核能基地，也成為了潛在的恐怖分子襲擊的目標(biāo)。歐盟的能源供應(yīng)安全不僅有外部因素的考慮，也面臨著歐盟內(nèi)部的問題，比如說在能源市場(chǎng)缺乏協(xié)調(diào)，技術(shù)問題、發(fā)電廠的老化問題，以及成員國的保護(hù)主義⑨。

從根本上說，天然氣和石油仍然是歐盟交通、建筑、生活等等方面能源消耗的主要來源，且在短期內(nèi)不會(huì)有大的變化。歐盟能源安全困境的本質(zhì)就是沒有哪一種單一的能源能夠完全滿足歐盟不斷增長的對(duì)能源的需求。同時(shí)其內(nèi)部的能源生產(chǎn)并不能保證歐盟的能源需求，而新能源的廣泛使用也不是短期能夠?qū)崿F(xiàn)的。在這種情況下，歐盟對(duì)外的能源依賴仍然是一個(gè)很難改變的事實(shí)。

（三）政策融合在目標(biāo)上的矛盾

為了提高能源市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，歐盟幾次試圖建立統(tǒng)一的能源市場(chǎng)，但效果甚微，而氣候變化為歐盟的能源一，體化提供了新的機(jī)會(huì)。從全球談判的角度來看，歐盟在碳排放交易體系和新能源應(yīng)用上走在了世界的前列，通過氣候變化領(lǐng)域的合作帶動(dòng)一場(chǎng)新的技術(shù)革命，能夠?yàn)闅W盟增加國際談判的籌碼，甚至使其成為新的規(guī)則制定者并扮演全球領(lǐng)導(dǎo)者的角色。從這個(gè)角度來看，氣候變化政策能夠促進(jìn)能源安全的實(shí)現(xiàn)。關(guān)于這個(gè)問題，Miranda A.Schreurs和Yves Tiberghien 進(jìn)行了比較全面的綜述和深入的探討。

現(xiàn)階段歐盟的氣候變化政策著重強(qiáng)調(diào)了能源安全和氣候變化的協(xié)同作用，以及兩者相融合的美好前景。并且氣候變化政策的一體化議題，也強(qiáng)調(diào)只有相互融合和協(xié)調(diào)，才是降低溫室氣體排放的有效手段。為了提高政策的有效性，氣候政策應(yīng)該加強(qiáng)與非氣候政策的聯(lián)系與滲透，比如說和能源安全政策的相互協(xié)調(diào)和影響。在這樣的語境下，氣候變化與能源政策相互融合似乎是一種必然的趨勢(shì)⑩。然而在保障能源安全的目標(biāo)中，還存在著與氣候政策相抵觸的部分，這是現(xiàn)階段氣候政策所無能為力的。

歐盟強(qiáng)調(diào)政策融合的目的之一就是為了說明，通過一些有效的手段能夠同時(shí)實(shí)現(xiàn)減緩氣候變化和保障能源安全的目標(biāo)。能源來源地多元化，能源消耗的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，能源利用率的提高和能源儲(chǔ)備的增加是應(yīng)對(duì)氣候變化的手段，同時(shí)也可以降低歐盟對(duì)俄羅斯和中東地區(qū)進(jìn)口天然氣和石油的依賴。然而，盡管歐盟在政策中宣稱能源安全和氣候變化在手段上的一致性，但在這兩者之間仍然存在著沖突，如提高歐盟境內(nèi)能源利用率可以作為保證能源安全的一個(gè)手段，然而卻可能增加碳排放，這就與減緩氣候變化的目標(biāo)相沖突了。煤制油（Coal-to-Liquids CtL）技術(shù)可以減少石油進(jìn)口，促進(jìn)能源安全，但是會(huì)增加溫室氣體的排放量（與傳統(tǒng)石油的燃燒相比），又有悖于減緩氣候變化的宗旨。碳捕捉與封存（CCS）技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用雖然能夠有效地減少碳使用當(dāng)中的溫室氣體排放，并在歐盟委員會(huì)2008年氣候和能源一攬子計(jì)劃中得到強(qiáng)調(diào)，然而，在2020年前實(shí)現(xiàn)CCS大規(guī)模的商業(yè)化應(yīng)用是不太可能的。

歐盟實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)增長和減少溫室氣體排放的兩個(gè)目標(biāo)也存在著沖突。如減少化石油能源的使用很有可能對(duì)交通領(lǐng)域產(chǎn)生較大的負(fù)面影響，進(jìn)而對(duì)歐盟一體化的深入與擴(kuò)大形成障礙。里斯本條約中增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)性與提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，與氣候和能源政策中減少排放和能源使用的目標(biāo)也并不是一致的，甚至是有沖突的。在2005年，歐盟能源消耗中石油占了37%，天然氣占了24%，固體燃料占了18%，核能占了15%?？稍偕茉丛跉W盟全部能源消耗中僅占5%?。按照從2007年到2008年歐盟氣候和能源一攬子政策中的計(jì)劃，其核心目標(biāo)是要到2020年把可再生能源在全部能源消耗中的比重提高到20%。然而，一些評(píng)估對(duì)歐盟是否能實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)提出了疑問。更有學(xué)者明確提出歐盟的“20-20-20”目標(biāo)就是一個(gè)典型的政治口號(hào)，而不具有現(xiàn)實(shí)意義，并不會(huì)對(duì)減緩氣候變化做出貢獻(xiàn)。

歐洲一體化的深入需要更大力度地促進(jìn)流通的暢通自由，不僅僅是在交通領(lǐng)域，這就增加了更多的能源需求和溫室氣體排放的可能。而歐盟如果不能實(shí)現(xiàn)它的承諾，或者達(dá)到它的目標(biāo)，不僅會(huì)對(duì)歐盟自身的發(fā)展帶來負(fù)面的影響，還會(huì)對(duì)國際氣候合作產(chǎn)生難以估計(jì)的消極作用。

大部分的歐盟成員國既不會(huì)完全遵守京都議定書中歐盟在2012年前提出減排8%的承諾，也不會(huì)因?yàn)橐憫?yīng)歐盟提倡能源自主的口號(hào)去減少能源進(jìn)口。所以，一個(gè)普遍的看法就是歐盟的氣候和能源一攬子計(jì)劃在現(xiàn)行的歐盟制度框架下并不能實(shí)現(xiàn)其減緩氣候變化和保障能源安全的雙重目標(biāo)，一個(gè)是因?yàn)檫@個(gè)計(jì)劃本身就存在問題，另外是因?yàn)槠渑涮椎闹贫然A(chǔ)并不完善。因此，從目前來看，歐盟的氣候-能源政策設(shè)定的目標(biāo)并不現(xiàn)實(shí)，還只能停留在戰(zhàn)略層面。

二、氣候與能源政策融合中存在的問題

由于氣候政策與能源政策本質(zhì)上的不同，以及現(xiàn)階段兩者的矛盾與沖突，歐盟聲稱的同時(shí)減緩氣候變化，并且保障能源安全的雙重目標(biāo)缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，存在著執(zhí)行上的障礙。氣候政策與能源政策最大的區(qū)別就在于，氣候政策是一個(gè)全球?qū)用娴暮献?，而能源政策則與國家安全和利益緊密相關(guān)。歐盟氣候政策和能源政策有各自不同的政策特點(diǎn)與制度基礎(chǔ)。

現(xiàn)階段歐盟內(nèi)部制度上的障礙，有限的成員國政黨支持，公眾的懷疑態(tài)度（包括對(duì)氣候變化政策給社會(huì)福利帶來的影響，能源系統(tǒng)的改革，成員國權(quán)力向歐盟層面的轉(zhuǎn)移等），是氣候政策和能源政策融合中存在的最關(guān)鍵的問題。

（一）制度障礙

與其在環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的影響力相比，歐盟在共同能源政治上的制度和法律體系基礎(chǔ)是薄弱的，其影響力也是相當(dāng)有限的。要想有效地減緩氣候變化，同時(shí)解決歐盟能源問題，一個(gè)長期的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變是必不可少的。不管是能源還是氣候變化問題，都涉及到許多不同的政策領(lǐng)域，比如說交通、安全、貿(mào)易、稅收、農(nóng)業(yè)、外交和社會(huì)政策。

氣候變化問題和能源問題是跨領(lǐng)域研究的典型例子，既需要橫向的（不同領(lǐng)域間的）協(xié)調(diào)，如交通、貿(mào)易和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的合作，也需要縱向的聯(lián)系，如各個(gè)成員國不同行政部門的溝通?。歐盟在環(huán)境法和健康法上的影響力體現(xiàn)了它作為超國家機(jī)構(gòu)對(duì)處理全球化、貿(mào)易和環(huán)境等問題之間復(fù)雜關(guān)系的努力。在歐盟，環(huán)境問題屬于其第一個(gè)支柱（歐洲經(jīng)濟(jì)共同體）的管理范圍（比如說它就受歐盟立法委的管理）。理論上說，歐盟和成員國在氣候變化問題和環(huán)境政策上的權(quán)力是共享的。氣候變化涉及到貿(mào)易領(lǐng)域，而歐盟對(duì)貿(mào)易政策制定具有較大的權(quán)力，這就為氣候變化政策的制定奠定了基礎(chǔ)。

然而，能源政策絕大部分仍然是由成員國控制。成員國政府決定國家能源的政策的制定，包括新能源的使用比例以及核能的開發(fā)利用。成員國對(duì)能源政策的牢牢控制成為歐盟實(shí)現(xiàn)其低碳能源設(shè)想的障礙，長期的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變需要成員國權(quán)力在能源領(lǐng)域的上移。盡管歐盟在成員國內(nèi)部開展了多次對(duì)話，試圖進(jìn)一步推進(jìn)能源供應(yīng)安全，開放的能源市場(chǎng)和氣候變化問題的融合?，但是由于能源問題關(guān)系到國家安全，成員國更愿意單獨(dú)簽訂雙邊協(xié)定。

（二）公眾支持困境

歐盟能源和氣候政策的融合需要一系列配套的政策工具和深刻的結(jié)構(gòu)變革。而現(xiàn)階段并不具備變革所需要的政治上的接受與支持。從公眾的角度看，為了減少對(duì)化石能源的外部依賴，歐盟的一些政策建議并不是最佳的方案，而且會(huì)對(duì)人們的生活造成直接的影響?。作為新能源的水能的開發(fā)利用，受到環(huán)境保護(hù)主義者的懷疑與抵制，因?yàn)殚_發(fā)水利有可能破壞生態(tài)環(huán)境，減少生物種類。要實(shí)現(xiàn)減緩氣候變化的目標(biāo)，關(guān)鍵是要健全可持續(xù)發(fā)展的能源系統(tǒng)。而這需要一個(gè)長期的投資環(huán)境和結(jié)構(gòu)上全面的改革，進(jìn)而達(dá)到低碳經(jīng)濟(jì)和綠色能源的目標(biāo)，沒有公眾的支持與穩(wěn)定的投資，這個(gè)目標(biāo)是無法實(shí)現(xiàn)的。

歐盟不僅需要爭(zhēng)取盟內(nèi)公民的支持，還需要得到國際社會(huì)的認(rèn)可。歐盟理事會(huì)在2007年3月的峰會(huì)上提出了到2020年減少20%～30%碳排放的中期目標(biāo)。在歐盟2007年和2008年的氣候和能源一攬子計(jì)劃中，委員會(huì)對(duì)成員國提出了更多的要求，包括可再生能源和生物能源的使用比例，能源利用率和排放限制等。歐盟委員會(huì)在2008年1月提出的“氣候和可再生能源一攬子計(jì)劃”在當(dāng)年引發(fā)成員國的熱烈討論，最終在12月通過，并于2009年4月份正式生效。歐盟試圖通過“20-20-20”目標(biāo)來扮演全球領(lǐng)導(dǎo)者的角色，但是卻忽視了氣候變化的核心問題——可持續(xù)發(fā)展問題和南北問題。氣候變化政策最大的挑戰(zhàn)就是如何在減緩氣候變化的同時(shí)，使欠發(fā)達(dá)國家人們的生活水平提高到發(fā)達(dá)國家的水平。Brundtland早在1987年就提出了可持續(xù)發(fā)展問題的核心問題是南北的資金與技術(shù)轉(zhuǎn)移問題。在發(fā)達(dá)國家與欠發(fā)達(dá)國家之間如果沒有一個(gè)有效的合作機(jī)制，氣候變化問題的解決方案將很難在眾多國家中達(dá)成一致?。

京都議定書在第一個(gè)承諾階段的表現(xiàn)和實(shí)施情況很不樂觀，只有屈指可數(shù)的國家達(dá)到了規(guī)定的目標(biāo)。如何達(dá)到其文本中美好的設(shè)想，歐盟不僅僅要在內(nèi)部的制度改革上作出努力，還要考慮與發(fā)展中國家的關(guān)系，并且通過實(shí)際的資金與技術(shù)支持幫助發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)向低碳社會(huì)的轉(zhuǎn)型，使得更多的國家參與到國際合作當(dāng)中，才能贏得國際社會(huì)的廣泛支持與認(rèn)可，從而使得這個(gè)機(jī)制更具有公眾基礎(chǔ)。關(guān)于發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家在應(yīng)對(duì)氣候變化問題上的關(guān)系，有西方學(xué)者也強(qiáng)調(diào)了發(fā)展中國家參與規(guī)則制定對(duì)全球氣候變化機(jī)制的有效性的重要作用?。

綜上所述，歐盟現(xiàn)有的制度基礎(chǔ)、公眾支持以及國際形勢(shì)并不能支持其政策融合的設(shè)想，而減緩氣候變化和保障能源安全的雙重目標(biāo)則需要更加深刻的制度變革才能實(shí)現(xiàn)?。因此，從目前來看，歐盟的氣候-能源政策融合還存在著嚴(yán)重的問題，與整個(gè)的制度背景存在著沖突。

三、對(duì)中國的啟示

在全球變暖的大背景下，氣候變化成為國際社會(huì)關(guān)注的重大全球性問題。中國的氣候變化趨勢(shì)與全球的總趨勢(shì)基本一致，中國投入了大量的人力物力，為應(yīng)對(duì)氣候變化帶來的負(fù)面影響進(jìn)行了不懈的努力。中國是一個(gè)發(fā)展中國家，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，生態(tài)環(huán)境脆弱，易受氣候變化影響。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)此十分重視，強(qiáng)調(diào)節(jié)能減排，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與資源環(huán)境的和諧發(fā)展，并采取了相應(yīng)的措施。2009年12月16日～18日，溫家寶出席哥本哈根氣候變化會(huì)議，最終簽訂了《哥本哈根協(xié)議》，承諾中國將在2020年實(shí)現(xiàn)減排40%的目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，中國需要在各個(gè)方面加強(qiáng)合作，盡快與國際接軌。如果不采取進(jìn)一步的節(jié)能減排措施，受害的就是我們自己。

歐盟的氣候變化與能源政策為中國氣候變化政策的制定提供了一些有價(jià)值的參考，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面——建立有效的國際合作機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整與轉(zhuǎn)型，以及加快中國的氣候變化立法制度。

首先，氣候變化的議題必須通過國際談判共同合作。發(fā)展中國家需要通過國際談判為自己爭(zhēng)取權(quán)利，實(shí)現(xiàn)減排節(jié)能的目標(biāo)。若要與發(fā)達(dá)國家平等對(duì)話，首先需要發(fā)展中國家先建立起有效的談判機(jī)制，尋找完善的國際合作機(jī)制，加速氣候變化國際談判的進(jìn)程。第二，為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，需要將煤炭轉(zhuǎn)化成更高效和清潔的二次能源，注重發(fā)展清潔能源與可再生能源。注意避免政策執(zhí)行過程中的盲目投資，脫離市場(chǎng)需求，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和資源普查的問題。最后，從歐盟氣候和能源政策的出臺(tái)過程來看，在建立完善的氣候變化政策之前，需要全面地評(píng)估政策對(duì)氣候、能源和資源所帶來的影響。中國氣候變化的立法應(yīng)當(dāng)明確各項(xiàng)減緩氣候變化的政策，同時(shí)對(duì)不同行業(yè)的要求應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，特別是涉及到國計(jì)民生的重大產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，立法應(yīng)當(dāng)將投資引向低碳行業(yè)。碳交易與碳稅應(yīng)當(dāng)將投資方向倒向可再生的能源項(xiàng)目中。另外，宜將氣候變化問題視為發(fā)展中問題，側(cè)重用經(jīng)濟(jì)手段來對(duì)待。所有的這些，都需要一個(gè)完善的氣候變化法律機(jī)制來提供指導(dǎo)與保障。中國應(yīng)當(dāng)在國際和國內(nèi)兩個(gè)場(chǎng)合堅(jiān)持按照“共同但有區(qū)別”的責(zé)任原則履行發(fā)展中國家應(yīng)盡的義務(wù)，同時(shí)按照受益者負(fù)擔(dān)原則，堅(jiān)持在國際談判中爭(zhēng)取發(fā)展中國家應(yīng)享有的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)援助。

四、結(jié)論

本文對(duì)歐盟政策中聲稱的減緩氣候變化與保障能源安全雙重目標(biāo)的一致性進(jìn)行了考查，得出的結(jié)論是，歐盟氣候政策和能源安全的政策目標(biāo)還只能停留在戰(zhàn)略層面，缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。歐盟氣候和能源政策制定了大膽的目標(biāo)，試圖引領(lǐng)一場(chǎng)旨向低碳社會(huì)轉(zhuǎn)型的新的工業(yè)變革。歐盟政策文件中不斷對(duì)氣候和能源政策領(lǐng)域的融合的強(qiáng)調(diào)，可以說是對(duì)雙重安全困境（氣候變化與能源安全）應(yīng)對(duì)的一種外交手段。

本文指出了減緩氣候變化和保障能源安全在目標(biāo)上的兩個(gè)主要的沖突。首先，氣候和能源安全政策確實(shí)有相互涵蓋的方面，主要是在需求層面，比如說能源儲(chǔ)備、新能源的投資和能源利用率。但是，在供應(yīng)層面，減緩氣候變化和保障能源安全就存在著難以調(diào)解的矛盾，并且減緩氣候變化與經(jīng)濟(jì)增長所帶來的交通流通方面的增加，存在著目標(biāo)沖突。想要解決這樣的沖突，能源生產(chǎn)和消耗方式的根本轉(zhuǎn)變是必不可少的。同樣還需要在可再生能源（包括風(fēng)能、太陽能、水能、地?zé)崮芎蜕锬茉吹龋╊I(lǐng)域進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整與長期投資?。本文還指出了對(duì)政策融合至關(guān)重要的幾個(gè)因素。歐盟氣候和能源政策的協(xié)調(diào)與融合的努力，受到其現(xiàn)階段能源領(lǐng)域制度框架、政策范式和立法能力的限制。因此，現(xiàn)階段來看，歐盟的氣候-能源政策缺乏制度基礎(chǔ)，與現(xiàn)有的市場(chǎng)需求存在的矛盾并非短期內(nèi)能夠解決，還需要經(jīng)歷一個(gè)長期的變革過程。

氣候變化問題本身難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)的特點(diǎn)，以及治理的成本與風(fēng)險(xiǎn)決定了氣候政策及其核心部分——能源政策的制定不是一個(gè)短期的過程?。同時(shí)不可忽視的是兩個(gè)政策本身性質(zhì)的不同：能源政策往往是和國家安全聯(lián)系在一起，而氣候政策則側(cè)重于全球外交和集體行動(dòng)。最重要的是，社會(huì)核心領(lǐng)域的變革或者轉(zhuǎn)型，因?yàn)檫@些轉(zhuǎn)型需要政府對(duì)交通、能源和工業(yè)等重要的社會(huì)領(lǐng)域的干預(yù)?。

對(duì)于中國來說，能夠從歐盟的政策制定過程中吸取到有益的經(jīng)驗(yàn)。特別是在建立有效的國際合作談判機(jī)制，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)與能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及加快氣候變化立法這三個(gè)方面。哥本哈根會(huì)議之后，中國任重道遠(yuǎn)，需要加快節(jié)能減排的步伐，制定完善有效的氣候變化與能源戰(zhàn)略規(guī)劃，而歐盟的政策制定過程為中國提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

注 釋

① 見2008年1月歐盟出臺(tái)的“氣候與能源一攬子計(jì)劃”( “Climate and Energy Package” EU 2008a).歐盟官方網(wǎng)站http://ec.europa.eu/clima/policies/package/index_en.htm。其中明確提出歐盟的各國領(lǐng)導(dǎo)人在2007年3月就開始討論出臺(tái)“氣候與能源政策”，旨在“應(yīng)對(duì)氣候變化，同時(shí)保障歐盟的能源安全，還要增強(qiáng)歐盟在能源市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力”，并且建議將歐盟國家向“低碳經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)型。這份提議在2008年1月重新討論過后，在2008年12月由歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)通過，在2009年6月正式生成法律。

② “The Spring European Council:Integrated Climate Protection and Energy Policy,Progress on the Lisbon Strategy,” Press release,Germany 2007——Presidency of the European Council,12 March 2007.見 歐 盟 官 方 網(wǎng) 站http://www.eu2007.de/en/News/Press_Release/March/0312AAE R.html.其中強(qiáng)調(diào)了融合氣候與能源政策的目標(biāo)。

③ 2007年12月5日，德國政府提出了“能源與氣候融合項(xiàng)目”（Integrated Energy and Climate Programme）,目標(biāo)是在全球樹立一個(gè)適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能源與氣候政策。此政策的提出是在聯(lián)合國氣候變化巴里峰會(huì)當(dāng)中提出的，著重提出了能源安全在氣候變化政策中的核心地位。2008年1月歐盟提出的“氣候一攬子政策”中提出了提高可再生能源在能源消耗中的比例。在2008年12月的峰會(huì)上經(jīng)過討論最終設(shè)定了“20-20-20”計(jì)劃（CEC，2008b）。具體內(nèi)容見歐盟官方網(wǎng)站http://www.bmwi.de/ English/Navigation/Energy-policy/energy- and-climate.html。

④ 根據(jù)IPCC的報(bào)告，歐盟要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，與1990年相比，排放量到2020年要減少30%～40%，到2050年減少75%～90%。2007年聯(lián)合國在巴里的氣候峰會(huì)和2008年在波蘭的峰會(huì)，都重申了這些目標(biāo)。2007年3月，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人在部長理事會(huì)上承諾到2020年減少排放量20%，并且承諾這個(gè)目標(biāo)可以提高到30%，如果在2009年12月的哥本哈根會(huì)議上，其他國家也對(duì)排放做出承諾，并且做出行動(dòng)的話。

⑤ 從商業(yè)的角度上來考慮，如果沒有減排的手段和措施，氣候變化的成本大約占GDP的5%～20%。而預(yù)防氣候變化問題發(fā)生的成本雖然也很高，比起沒有減排造成的損失來說，也還是低很多，并且易于掌控的。

⑥ 見歐盟委員會(huì)官方網(wǎng)站http://ec.europa.eu/energy/ strategies/2010/2020_en.htm.

⑦ 然而歐盟現(xiàn)在面臨的實(shí)際情況是其能源消耗仍然大量依賴化石能源。并且隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求以及歐盟一體化的深入，2011年6月底德國總理默克爾宣布將逐步徹底取消核能在德國的使用。這項(xiàng)政策一方面為德國本身的能源供應(yīng)來源增加了壓力，另一方面也在歐盟范圍內(nèi)引發(fā)了關(guān)于核能應(yīng)用的討論，是否在未來核能將會(huì)在更大的范圍內(nèi)被取消，可替代的能源有哪些等等。

⑧ 在2006年，因?yàn)闉蹩颂m拒絕花五倍的高價(jià)從俄羅斯購買天然氣，俄羅斯天然氣工業(yè)公司直接減少了對(duì)烏克蘭的天然氣供應(yīng)。

⑨ 如何使成員國與歐盟分享能源政策制定的權(quán)力，不僅僅是制度基礎(chǔ)的問題，也是更深層的身份認(rèn)同的問題，不是一朝一夕就能夠?qū)崿F(xiàn)的。

⑩ 氣候政策的一些手段被認(rèn)為既減少了氣候變化帶來的影響，又提高了歐盟能源的安全系數(shù)，比如說可再生能源（風(fēng)能，太陽能，地?zé)崮?，生物能和水能）、環(huán)保技術(shù)、能源效用、能源儲(chǔ)備和歐盟溫室氣體排放交易體系。

? 歐盟的天然氣供應(yīng)主要依賴俄羅斯，石油進(jìn)口主要來自中東地區(qū)、挪威、俄羅斯和北非國家。歐盟內(nèi)部已探明的石油儲(chǔ)備僅占全球石油儲(chǔ)備的0.6%，其已探明的天然氣儲(chǔ)備占全球天然氣儲(chǔ)備的比例不到0.6%

? 歐盟氣候變化政策的一個(gè)重要工具就是其排放交易體系（Emission Trading System）。國內(nèi)外關(guān)于歐盟ETS 的研究很多，其中Jon Birger Skjarseth and Jorgen Wettestad 對(duì)歐盟ETS的起源、發(fā)展與影響有比較深入的分析，同時(shí)對(duì)國外的相關(guān)研究也進(jìn)行了相對(duì)全面的綜述（Jon Birger Skjarseth and Jorgen Wettestad，The Origin,Evolution and Consequences of the EU Emissions Trading System,Global Environmental Politics 9:2,May 2009,Massachusetts Institute of Technology）。國內(nèi)的相關(guān)研究可以參考潘家華，陳迎等學(xué)者的論著。

? 歐盟與俄羅斯和中亞地區(qū)國家的一系列戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，包括在中亞地區(qū)的民主化合作，都體現(xiàn)了歐盟穩(wěn)定其外部能源供應(yīng)的努力。同時(shí)，對(duì)歐盟來說，非洲和中東地區(qū)作為能源出口地區(qū)的重要性也越來越受到重視。歐盟逐漸開始開展與阿爾及利亞、埃及和馬格里布地區(qū)的能源合作，同時(shí)展開了與黑海地區(qū)國家的能源對(duì)話，比如說阿塞拜疆、哈薩克斯坦、土庫曼斯坦和利比亞等國家。

? 比如說減少石油和天然氣的進(jìn)口，抬高能源價(jià)格，收取雙倍的燃料價(jià)格。為了替代石油和天然氣，大規(guī)模的運(yùn)用核能也很有可能在整個(gè)歐盟范圍內(nèi)引起公眾的抵制。

? 關(guān)于中國學(xué)者對(duì)于減排目標(biāo)的設(shè)定以及國際合作的論述，以潘家華、陳迎等人的文章為例，見Jiahua Pan,Jonathan Phillips,and Ying Chen,“China’s Balance of Emissions Embodied in Trade:Approaches to Measurement and Allocating International Responsibility”,The Economics and Politics of Climate Change,Oxford University Press,2009,P142-166

? Raymond Clemencon,Pushing past neo-liberalism:rethinking global climate change negotiation,Routledge Handbook of Climate Change and Society,Rouledge,2010,p453-472

? 只要能源政策的制定權(quán)牢牢控制在成員國內(nèi)部，那么實(shí)現(xiàn)低碳社會(huì)的目標(biāo)就不會(huì)像文本中體現(xiàn)的那樣容易實(shí)現(xiàn)。如果人們認(rèn)為氣候變化對(duì)現(xiàn)代社會(huì)構(gòu)成了根本的威脅，才會(huì)犧牲短期的經(jīng)濟(jì)利益以換取長期的環(huán)境優(yōu)化。公眾對(duì)氣候和能源安全威脅的認(rèn)識(shí)與政策的制定是緊密相關(guān)的，如何贏得公眾的支持將是歐盟目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。

? “2020”年本身就是歐盟一攬子計(jì)劃的一個(gè)嚴(yán)重的缺陷：技術(shù)的發(fā)展很難在短短的十年間產(chǎn)生巨大的進(jìn)展。換句話說，這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是以現(xiàn)有的技術(shù)為基礎(chǔ)的。而現(xiàn)有的很多新能源的使用仍然存在爭(zhēng)議（比如說核能和生物能源）。同時(shí)，“20-20-20”目標(biāo)本身并沒有為研發(fā)的投資提供有效的激勵(lì)機(jī)制。

? 如何取得公眾的認(rèn)可與支持，決策機(jī)制如何運(yùn)行，未來的能源消耗如何變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口增長會(huì)受到什么影響，交通領(lǐng)域要經(jīng)歷怎么樣的改革，社會(huì)福利要承擔(dān)什么樣的壓力等等。

? 這也說明了現(xiàn)代民主在面對(duì)氣候變化和能源安全問題上的兩難，因?yàn)樗婕暗搅巳藗兩罘绞降囊粋€(gè)長期的深遠(yuǎn)的轉(zhuǎn)變。人們對(duì)未來生活方式的轉(zhuǎn)變和社會(huì)的轉(zhuǎn)型充滿了不確定和懷疑，這樣的不安全感不是幾份科學(xué)發(fā)展報(bào)告與激情澎湃的計(jì)劃目標(biāo)能夠改變的。只要?dú)夂蜃兓皇亲钪匾耐{人們生存的安全問題，在社會(huì)核心領(lǐng)域的政府干預(yù)就很難實(shí)現(xiàn)，包括生產(chǎn)和消費(fèi)模式的改革。只有能源威脅和氣候變化同時(shí)被認(rèn)為是關(guān)乎人們生存的問題時(shí)，一些激進(jìn)大膽的政策才會(huì)得到政治支持（就像把汽油的價(jià)格提高兩倍一樣）。

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