□朱曉霞 [燕山大學(xué) 秦皇島 066004]

一、研究背景

隨著河北省經(jīng)濟社會的持續(xù)快速發(fā)展，公共安全和政府應(yīng)急能力越來越成為人們關(guān)注的問題。為了進一步提高河北省的應(yīng)急管理水平，需要從實際情況出發(fā)，對全省應(yīng)急管理體系的建設(shè)情況進行研究。從自然災(zāi)害方面看，河北是全國氣象災(zāi)害最嚴重的省份之一。全省自然災(zāi)害種類多，頻率和危害程度都比較高。尤以旱澇和地震災(zāi)害最為突出。20世紀50年代以來，全省先后13次遭受特大自然災(zāi)害襲擊，造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。從潛在的威脅來看，森林防火和食品安全問題比較突出。在全省有林地面積6500多萬畝，有70個重點防火縣級單位。隨著森林資源的不斷增加，森林防火形勢十分嚴峻。初級農(nóng)產(chǎn)品源頭、生產(chǎn)加工、流通環(huán)節(jié)等存在的問題，使食品安全難以保證。

二、河北省應(yīng)急管理體系的現(xiàn)狀特點

河北省應(yīng)急管理工作起步較早。2002年，河北省在全國率先制定出臺了《河北省救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》，對災(zāi)害預(yù)警和災(zāi)情報告、災(zāi)害登記的劃分和預(yù)案啟動的條件及方式、救災(zāi)準備、應(yīng)急反應(yīng)機構(gòu)、應(yīng)急處置等方面都作了明確規(guī)定。經(jīng)過多年的探索和總結(jié)，全省應(yīng)急管理體系初步形成。

1．管理組織基本健全

建立應(yīng)急管理體系是健全突發(fā)應(yīng)急機制建設(shè)的重要組成部分。河北省應(yīng)急管理組織以省政府辦公廳為依托，重大事件信息由辦公廳統(tǒng)一處理并直通主要負責(zé)人。全省上至省政府、省直有關(guān)部門，下至村（社區(qū)），包括一些企業(yè)，都成立或明確了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)或辦事機構(gòu)。并且明確了各級各部門在災(zāi)害防御、搶險救災(zāi)、恢復(fù)重建等方面的職責(zé)，基本形成了分級負責(zé)的自然災(zāi)害應(yīng)急管理組織體系。在應(yīng)急管理工作的實踐中，以各級行政首長負責(zé)制為核心的應(yīng)急工作責(zé)任制得到了加強和完善。

2．應(yīng)急預(yù)案重點突出

從省、市、縣，到重點企業(yè)、高危行業(yè)都有專門的預(yù)案，其中省級預(yù)案有21項，涉及生產(chǎn)安全、自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生等多個方面。特別是編寫了針對糧食安全、生活必需品供應(yīng)、海上搜救等應(yīng)急預(yù)案。應(yīng)急預(yù)案體系的建立和完善，為做好突發(fā)事件防范和應(yīng)對工作奠定了良好基礎(chǔ)。

從內(nèi)容上看，全省各類應(yīng)急預(yù)案都突出了兩個重點。第一，明確了分級響應(yīng)機制。一方面，依據(jù)應(yīng)急部門行政級別的不同，建立了省、市、縣、鄉(xiāng)四級突發(fā)事件救助應(yīng)急機構(gòu)和應(yīng)急機制。另一方面，根據(jù)突發(fā)事件的不同類型，在對突發(fā)事件進行分級的基礎(chǔ)上，針對特大、重大、較大及一般事件建立了不同的應(yīng)急反應(yīng)程序，并對各部門的責(zé)任予以明確。第二，建立應(yīng)急工作責(zé)任制。同時，應(yīng)急工作的責(zé)任逐步走向細化。各管理機構(gòu)針對突發(fā)事件的預(yù)警，信息收集、核實、上報，物資準備和調(diào)撥，災(zāi)民緊急轉(zhuǎn)移安置，基本生活救助等各個工作環(huán)節(jié)實行責(zé)任制管理，將任務(wù)目標落實到了責(zé)任人。

3．基層組織得到重視

因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等基層組織在預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)公共事件過程中，發(fā)揮著不可替代的重要作用。秦皇島市應(yīng)急辦制定了“十有”標準，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理工作規(guī)范扎實地開展。此外，部分市縣還在縣、鄉(xiāng)、村確定或聘請了報災(zāi)信息員，當(dāng)自然災(zāi)害發(fā)生時報災(zāi)信息員有責(zé)任在第一時間上報災(zāi)害信息，為各級民政部門第一時間了解掌握災(zāi)情信息加了“雙保險”。

4．監(jiān)測預(yù)警體系逐步完善

在氣象預(yù)警方面，河北省開發(fā)了一批適合本地實際情況的預(yù)報預(yù)警系統(tǒng)。省水利廳大力通過推進信息采集自動化、通信傳輸現(xiàn)代化等系統(tǒng)的建設(shè)，實現(xiàn)了河北省各市的雨情、水情、汛情、工情、災(zāi)情等各類防汛抗旱數(shù)據(jù)的快速查詢，為省、市防汛抗旱指揮中心的指揮決策提供依據(jù)。全省整合并新建多個雨量觀測站點，遍布城市鄉(xiāng)村，實現(xiàn)了雨情的快速采集。石家莊、張北、承德和秦皇島4部新一代天氣雷達也已經(jīng)建成。

在公共衛(wèi)生方面，石家莊市突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警與應(yīng)急指揮系統(tǒng)，建立了傳染病疫情、突發(fā)公共衛(wèi)生事件、疾病監(jiān)測資料等33個數(shù)據(jù)庫。系統(tǒng)開通以來，已經(jīng)成功對流感、麻疹、風(fēng)疹、水痘和手足口病等傳染病疫情通過媒體發(fā)布了100多次預(yù)警信息。

在森林防火方面，建成了省、市、縣三級森林防火指揮網(wǎng)絡(luò)。初步實現(xiàn)了林火監(jiān)測科學(xué)化、網(wǎng)上辦公自動化、應(yīng)急管理規(guī)范化，提高了應(yīng)急管理的效率和質(zhì)量。

5．應(yīng)急演練全方位開展

2007年以來，全省各應(yīng)急專項負責(zé)機構(gòu)、地方政府和有關(guān)部門，針對不同類型的突發(fā)事件，多次舉行應(yīng)急演練，提高了應(yīng)急實戰(zhàn)能力。

6．完善救災(zāi)物資管理體系

截至2005年底，全省共投資3800余萬元，建立救災(zāi)物資倉庫12處（不含縣以下），總建筑面積14854平方米，儲備了以帳篷和棉被為主的救災(zāi)物資。其中省本級救災(zāi)倉庫投資2000萬元，建筑面積5600平方米，目前共儲備棉被、棉衣57000件，帳篷930頂。并與有關(guān)廠家簽訂了不宜長期存放食品及方便面和礦泉水等隨時調(diào)劑、供貨合同。全省任何地方發(fā)生重大自然災(zāi)情，確保3小時內(nèi)所需救災(zāi)物資全部運送到位。初步形成了省市相互支持、相互補充的救災(zāi)物資儲備體系。

表1 河北省大規(guī)模應(yīng)急演練

三、河北省應(yīng)急管理體系存在的問題

近年來，河北省立足本省實際，在應(yīng)急管理體系方面做了大量工作，取得了明顯成效。但是，與應(yīng)急管理體系較發(fā)達的國家和國內(nèi)一些?。▍^(qū)）相比，河北省應(yīng)急管理體系還有一些不足和問題。主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1．缺乏具備統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力的應(yīng)急綜合管理機構(gòu)

應(yīng)急管理缺乏長效機制和綜合管理部門。雖然各級政府設(shè)有應(yīng)急管理辦公室，還有一些專項協(xié)調(diào)機構(gòu)，但這些機構(gòu)對其他部門不具有統(tǒng)一指揮和調(diào)度的職權(quán)。圖1所表示的是這種橫向管理體系的結(jié)構(gòu)特征。它在臨時集結(jié)各方力量、集中調(diào)度方面有一定的優(yōu)勢，但也存在很多弊端。

圖1 河北省應(yīng)急管理機構(gòu)組織模式

在面對重大公共危機時，政府可以臨時成立應(yīng)急處置指揮機構(gòu)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各個單位，在短里間里集中行政資源，應(yīng)急處置效果明顯。但由于各部門平日各自為戰(zhàn)，難以避免條塊矛盾。這一點在應(yīng)急演練中可以看出，雖然全省應(yīng)急演練次數(shù)多，規(guī)模大，但其中單部門組織的多，聯(lián)合舉行的少。平時各自為政，使得臨時集中以后，各方力量容易出現(xiàn)不能有效整合的問題，難以形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急機制。造成人員投入、資金使用、資源調(diào)配等方面的浪費。

發(fā)達國家的應(yīng)急管理多數(shù)采取的是集權(quán)加聯(lián)動的模式。美國在20世紀80年代建立了總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的“聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局”，在多次反恐行動及重大減災(zāi)活動中，該部發(fā)揮了突出作用；日本將災(zāi)害防御部門提升到部級，設(shè)立了“防災(zāi)省”，一旦國家發(fā)生重大災(zāi)難事件，政府首相將擔(dān)任總指揮。

2．過于依靠政府力量

在應(yīng)急管理中，政府確實應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用。但過于依靠政府行政職能的加強并不能從根本上實現(xiàn)應(yīng)急機制設(shè)立的目的。培訓(xùn)、強化公眾的憂患與安全意識，發(fā)揮全社會參與政府應(yīng)急管理工作，是應(yīng)急機制改革與完善的必要內(nèi)容。河北省目前在全面動員方面的工作仍然不夠充分，尤其是部分農(nóng)村地區(qū)的應(yīng)急工作相對薄弱。雖然針對偏遠農(nóng)村存在信息盲區(qū)的問題，全省已經(jīng)積極開展了氣象災(zāi)害防御知識進農(nóng)村的活動，但在其他類型的危機防御方面，農(nóng)村地區(qū)的應(yīng)急體系不如城市完善。這是一個必須得到解決的問題。

縱觀日本、美國等發(fā)達國家應(yīng)急管理工作的經(jīng)驗，最突出的特點就是政府在不斷加強準備的同時，促進行政、企業(yè)、地區(qū)和社區(qū)居民、志愿者團體等的攜手合作和相互支援，建立了一個在公共危機發(fā)生時攜手相互幫助的社會體系。這一做法值得我們借鑒。

3．缺乏有效投入機制和對資金分配的管理

在一個完整的應(yīng)急管理體系中，涉及到人力、物力、財力等物質(zhì)條件的供給與消耗，特別是后期的恢復(fù)階段更是需要強大的物力與財力的支持。在全省各級預(yù)案中規(guī)定，應(yīng)急資金或物質(zhì)保障主要是由地方各級人民政府來負擔(dān)。盡管各級政府對應(yīng)急工作投入了大量財力物力和人力。但是從全省范圍來看，多數(shù)地區(qū)在應(yīng)急管理方面依然缺乏長效的、有計劃、有保障的專項資金投入。

從目前的法規(guī)和各級預(yù)案的內(nèi)容來看，全省對于救災(zāi)資金管理方面還缺乏詳細的規(guī)定。例如，與日本相比，沒有對下?lián)苜Y金在各個重建項目中劃分的原則做出明確規(guī)定，沒有對地方政府財政的一般自然災(zāi)害救助資金下?lián)茏龀雒鞔_規(guī)定。此外，企事業(yè)單位捐贈的善款可否稅前列支、沖抵稅款等操作層面上的問題，也沒有做出明確規(guī)定。

4．非政府組織缺乏統(tǒng)一管理

非政府組織及志愿者在應(yīng)急工作中可以起到非常重要的作用，是重要的應(yīng)急處置力量之一。河北省目前還沒有充分重視非政府組織的作用。對非政府組織還缺乏統(tǒng)一的管理、培訓(xùn)。

5．災(zāi)后重建和保險體系比較薄弱。

災(zāi)后重建的資金，除了政府投入和社會捐贈之外，有效的市場風(fēng)險分擔(dān)機制也不可忽視。目前河北還沒有建立完善的巨災(zāi)保險體系。這一點發(fā)達國家也有經(jīng)驗可以借鑒。為了有效應(yīng)對災(zāi)害，轉(zhuǎn)移風(fēng)險，日本建立了由政府主導(dǎo)和財政支持的巨災(zāi)風(fēng)險管理體系；在美國，政府積極引導(dǎo)個人對災(zāi)難的認識，提供基本應(yīng)變常識、協(xié)助設(shè)計家庭應(yīng)變計劃、引導(dǎo)購買合適的保險、支持對老弱病殘的協(xié)助等。

四、河北省應(yīng)急管理體系建設(shè)的方向

根據(jù)以上分析，建議從以下幾方面進一步開展河北省應(yīng)急管理體系的建設(shè)。

1．重構(gòu)應(yīng)急管理的組織體系

通過建立應(yīng)急聯(lián)動中心，實現(xiàn)全過程的應(yīng)急管理。該過程包括事故預(yù)警、應(yīng)急預(yù)備、響應(yīng)及恢復(fù)四個階段。從這四個過程出發(fā)，結(jié)合實際公共事件的發(fā)展趨勢，建立如下圖2所示的應(yīng)急管理的組織機構(gòu)體系。實際上，要在實踐中真正發(fā)揮作用，必須建立完善的應(yīng)急流程、職責(zé)和規(guī)范；理順應(yīng)急聯(lián)動中心與各個專業(yè)應(yīng)急管理部門的協(xié)調(diào)關(guān)系,正確處理職業(yè)化應(yīng)急機制與行政管理機制的關(guān)系，在預(yù)測預(yù)警、決策指揮、快速反應(yīng)方面，要以職業(yè)化的應(yīng)急機構(gòu)為主，在協(xié)調(diào)溝通、物質(zhì)保障、應(yīng)急后評估和恢復(fù)重建方面要以政府相關(guān)行政管理部門為主。

2．提高應(yīng)急實戰(zhàn)能力

第一要重視突發(fā)公共事件的全過程管理。突發(fā)公共事件應(yīng)急機制是完整的、連續(xù)的過程。只有將各環(huán)節(jié)的保障和應(yīng)急能力統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，才能形成合力，實現(xiàn)突發(fā)公共事件保障和應(yīng)急機制的最優(yōu)化。

圖2 河北省應(yīng)急管理的組織設(shè)計

第二要充分動員全社會力量。避免重視政府應(yīng)急能力建設(shè)、輕全民危機教育和培養(yǎng)的傾向。不僅重視公務(wù)人員的系統(tǒng)培訓(xùn)，也要對廣大公眾進行突發(fā)事件應(yīng)對的素質(zhì)教育，提高他們的危機意識和實際應(yīng)對能力，包括心理防范、法律救助和心理援助。

第三要進一步完善預(yù)警機制和信息傳遞。在預(yù)警機制不斷完善的同時，要重視信息傳遞工作。只有讓公眾及時掌握危機信號，采取必要的預(yù)防和救治措施，才能把危機控制在最小的范圍之內(nèi)。改進目前的“分級響應(yīng)機制”。在突發(fā)事件分級上要綜合考慮覆蓋范圍和各種因素的影響程度，進一步完善目前的“分級響應(yīng)機制”。其次，解決預(yù)警信息“最后一公里”的問題，采取短信平臺、網(wǎng)絡(luò)傳遞、信息專員等多種形式，把將預(yù)警信息及時有效地告知公眾。

3．加強應(yīng)急管理保障工作

應(yīng)急管理作為社會實踐活動，都要投入一定的人力、物力和財力等資源。因此，加強應(yīng)急管理的保障工作，人力、物力和財力是三種最基本的應(yīng)急保障資源。

一方面，在現(xiàn)有應(yīng)急物資儲備的基礎(chǔ)上，加強人才儲備。應(yīng)急人員應(yīng)由政府公務(wù)員、專業(yè)應(yīng)急救援隊伍、企業(yè)員工、社區(qū)居民和志愿者組織構(gòu)成。應(yīng)急救援應(yīng)該是一個社會全員參與、平戰(zhàn)結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)體系，且應(yīng)急管理對人力資源的需求是目標導(dǎo)向的，例如不同類型和級別的突發(fā)事故災(zāi)難的應(yīng)急處置，需要配備的應(yīng)急人員就不一樣。因此，要識別應(yīng)急工作中不同的人員需求，首先要對整個應(yīng)急管理體系下各職能部門或崗位進行職務(wù)分析，這是應(yīng)急人員配備規(guī)劃中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

另一方面，重視危機預(yù)防工作。危機管理的重點不僅是事后救助和處理，平時預(yù)防和防微杜漸也可以避免某些危機的發(fā)生。例如，重視加強食品安全控制技術(shù)研究，建立食品安全標準等。提出適合省情的一些主要的關(guān)鍵性的保障措施，初步建立公共安全評估與危害控制技術(shù)體系。是應(yīng)急保障工作今后的一個重要發(fā)展方向。

4．培育成熟的非政府組織

非政府組織作為公眾參與應(yīng)急管理的重要形式，是應(yīng)急管理過程中的重要組成部分。政府應(yīng)加快觀念轉(zhuǎn)變，為非政府組織創(chuàng)造成長壯大的條件，充分信任并給與一定的自由。此外，政府應(yīng)通過多種方式給予非政府組織資金資助，包括通過稅收優(yōu)惠等直接手段以及政策傾斜等間接手段，尤其是非政府組織的發(fā)展初期，其成長更多的是依賴政府的財政支持。此外，為了防止非政府組織在參與過程中發(fā)生“異化”的可能，務(wù)必要在參與和控制之間保持必要的平衡。

[1]羅伯特·希斯．危機管理[M].王成,宋炳輝,金瑛,譯.北京:中信出版社,2001.

[2]FARAZMAND A.Handbook of Crisis and Emergency Management [M].New York:Marvel Dekker,Inc，2001．

[3]BROWER J,CHALK P.The Global Threat of New and Reemerging Infectious Diseases:Reconciling U.S[M].National Security and Public:Health Policy,2003.

[4]COOMBS W T.Ongoing Crisis Communication:Planning,Managing,and Responding[M].London:Sage Publications,Inc,1999.

[5]陳淑偉.大眾傳媒在突發(fā)事件應(yīng)急管理中的角色與功能[J].青年記者,2007,(1):75-76.

[6]梁慶寅.非典:反思與對策[M].廣州:中山大學(xué)出版社,2003:140.

[7]戚建剛.《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》對我國應(yīng)急管理體制之創(chuàng)新[J].危機管理研究通訊,2007,(11):4-9.