高 迎

一、供水價格調(diào)價機制現(xiàn)狀及弊端

從目前各主要城市水價形成的方式和過程來看，一般都是由供水企業(yè)依據(jù)其成本費用的實際增長和虧損額，以及償還前期供水設(shè)施開發(fā)建設(shè)貸款利息為主要調(diào)價理由，向政府提出調(diào)價需求和申請，水價調(diào)整幅度一般僅以彌補虧損或適當保本微盈為前提。而物價管理部門根據(jù)國家出臺的《城市供水價格監(jiān)審辦法》核定供水企業(yè)符合辦法規(guī)定的調(diào)價成本，形成政府部門意見后，召開聽證會，由各有關(guān)方面的專家和市民代表加以論證，最后，針對城市經(jīng)濟社會狀況、企業(yè)和居民的承受能力等方面由政府部門逐級審批，最后做出調(diào)價決策。從形式上看，似乎完整、嚴密，也符合國家有關(guān)規(guī)定，但實際上多是在供水企業(yè)與政府部門之間，討價還價，難議而不決，延誤水價的及時調(diào)整和企業(yè)的成本回收。這樣的調(diào)價機制存在諸多弊端。

（一）價格管理辦法執(zhí)行不到位。

國家計委和建設(shè)部曾制定頒發(fā)了《城市供水價格管理辦法》（計價格[1998]1810號），明確了供水價格的定價權(quán)限、水價的分類和構(gòu)成，以及制定水價的原則方法和依據(jù)，明確了二部制水價的計算方法。但通過對現(xiàn)狀的初步了解，各地主要城市目前的供水價格調(diào)整一般不考慮《城市供水價格管理辦法》規(guī)定的合理利潤率，往往只是在企業(yè)出現(xiàn)連年虧損的情況下適當考慮彌補虧損，調(diào)價的目的是為了扭虧，因此也就不存在合理利潤率核定之說。

（二）供水成本監(jiān)審采用一刀切做法，遏制供水企業(yè)持續(xù)發(fā)展

以往制水價格制定的依據(jù)往往是根據(jù)企業(yè)報告期的成本，而對歷年的成本、費用變化情況缺少掌握和進行分析，導(dǎo)致價格的制定較大程度上受企業(yè)所報成本的支配，同時由于行業(yè)主要經(jīng)濟技術(shù)指標缺乏對比性，難以使水價建立在真實、合理的供水成本基礎(chǔ)上。為了改變這一現(xiàn)象，建立有效的成本監(jiān)控機制，提高政府制定城市供水價格的科學性、合理性。國家發(fā)改委于2010年頒發(fā)了《城市供水定價成本監(jiān)審辦法》，2011年出臺了《關(guān)于做好城市供水價格調(diào)整成本公開試點工作的指導(dǎo)意見》。這些措施辦法的出臺在一定程度上有利于供水成本的明朗化、規(guī)范化，有利于科學合理地定價。然而，這些由國家統(tǒng)一出臺的制度，在折舊、人工成本等方面的核定上存在一定缺陷，忽略了水源差異、地區(qū)差異、工藝差異、管理水平差異等諸多因素可能給供水企業(yè)生產(chǎn)運營帶來的影響。地方價格管理部門只能根據(jù)國家監(jiān)審制度相關(guān)規(guī)定統(tǒng)一核定價格成本。因此供水企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)常成本被較大幅度核減，核減的成本企業(yè)不能從價格中得以補償，但作為以公益服務(wù)為目標的供水企業(yè)，又不能降低水質(zhì)標準、降低服務(wù)標準等手段來縮減必要成本。

（三）企業(yè)承擔的公益成本難以得到補償

現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征是產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學。在城市供水的實際運營中，在實行政企職責分開方面仍存在一定困難，由于政府職能的不到位，導(dǎo)致供水企業(yè)收益減少，一定程度上造成企業(yè)經(jīng)營困難。與此同時，出于穩(wěn)定社會的考慮，供水價格無法根據(jù)《城市供水價格管理辦法》“補償成本、合理收益”的定價原則及時調(diào)價，價格滯調(diào)，造成供水企業(yè)收入與成本費用支出產(chǎn)生缺口，收益減少。

二、調(diào)價應(yīng)遵循的定價原則

（一）商品屬性原則

《城市供水價格管理辦法》第三條中明確指出，城市供水價格是指城市供水企業(yè)通過一定的工程設(shè)施，將地表水、地下水進行必要的凈化、消毒處理，使水質(zhì)符合國家規(guī)定的標準后供給用戶使用的商品水價格。因此，供水企業(yè)提供的自來水首先是一種商品，作為商品，其定價就應(yīng)該符合市場規(guī)律和價值規(guī)律。如果供水價格長期不能真實反映自來水生產(chǎn)供應(yīng)成本，同時企業(yè)又得不到政府合理補償，供水項目的投資成本難以回收，導(dǎo)致供水企業(yè)發(fā)展所需資金鏈的斷裂，使企業(yè)喪失競爭能力，難以正常運行。

（二）水資源配置原則

水資源是稀缺資源，而市場經(jīng)濟在一定程度上是一種稀缺資源高效配置的經(jīng)濟體制，只有通過合理的定價，價格才能向用戶傳遞正確的成本信號。因此水資源的配置應(yīng)遵循市場經(jīng)濟的規(guī)律，只有當水價真正反映供應(yīng)水的經(jīng)濟成本時，水才能在不同用戶之間有效分配，才能更好地促進社會經(jīng)濟的發(fā)展。

（三）公平公益性原則

水是人類生產(chǎn)和生活必需的要素，是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，人人都享有一份干凈水的權(quán)利，以滿足基本的生活需求。因此，供水價格的核定必須使所有人，無論是低收入者，還是高收入者，都有能力承擔支付生活必需用水的費用。因此，水價的制定需考慮用戶的支付能力和支付意愿，在某些情況下，有必要考慮實施兩部制水價或基本生活水價結(jié)構(gòu)。

當然自來水作為一種準公共商品，定價時必須考慮其公共服務(wù)的本質(zhì)特性，在價格核定上應(yīng)在確保成本補償原則上兼顧價格的公眾承受能力，有效遏制企業(yè)追求超額利潤。

（四）可持續(xù)發(fā)展原則

水價必須保證水資源的可持續(xù)開發(fā)利用。盡管水資源是可再生的，可以循環(huán)往復(fù)，不斷利用，但水資源所賦予的環(huán)境和以水為基礎(chǔ)的環(huán)境是不可再生的，必須加以保護。因此，可持續(xù)發(fā)展的水價中應(yīng)包含供水成本的外部成本，比如排污費或污水處理費，就是其中一個方面的體現(xiàn)。

三、建立新型定價模式的探索

（一）確定合理的凈資產(chǎn)利潤率

商品價格的構(gòu)成一般包括成本、費用、稅金和利潤四個要素。就城市供水價格而言，其公益性公共性要求自來水的價格及其所體現(xiàn)的利潤水平，必須要限制在政府認可、社會和居民可以認可的合理限度內(nèi)，同時也應(yīng)考慮供水企業(yè)正常運營和自我發(fā)展所必須的。根據(jù)《城市供水價格管理辦法》，供水企業(yè)合理盈利的平均水平應(yīng)當是凈資產(chǎn)收益率達8%-10%。而實際上目前水務(wù)行業(yè)收益率整體偏低，據(jù)報道，16家上市水務(wù)公司的凈資產(chǎn)收益率普遍遠遠低于8%，而現(xiàn)實各個城市的非上市水務(wù)企業(yè)基本處于收支倒掛現(xiàn)象。與此同時，國資委做為國有企業(yè)的出資人，對所屬國有企業(yè)的凈資產(chǎn)收益率考核要求越來越高，但價格得不到補償?shù)那闆r下，部分企業(yè)或許只能通過開拓非主業(yè)經(jīng)營來獲取利潤。在這樣一種利益驅(qū)導(dǎo)下，供水行業(yè)的發(fā)展必然會限制。因此，筆者結(jié)合實際情況，建議價格主管部門在核定供水價格時，應(yīng)當綜合考慮城市企業(yè)的一般收益水平和居民收入狀況等因素，以國資委核定最低凈資產(chǎn)收益率考核目標值為保底收益率，最高控制在一年期銀行貸款基準利率6.31%以內(nèi)。有了這樣的利潤率水平做保證，相應(yīng)確定水價，供水企業(yè)應(yīng)當做到自主經(jīng)營、自負盈虧、自我發(fā)展，并作為政府授權(quán)的獨立法人，負起城市供水服務(wù)的全部責任。

（二）切實推行二部制水價定價模式，并輔以合理的政府購買服務(wù)模式

1.兩部制水價定價模式

《城市供水價格管理辦法》第十二條規(guī)定，城市供水應(yīng)逐步實行容量水價和計量水價相結(jié)合的兩部制水價或階梯式計量水價，并已列舉了詳細的兩部式水價計算公式。

兩部制水價由容量水價和計量水價組成。容量水價是指用戶使用供水設(shè)施需要承擔的資產(chǎn)投資成本補償費用。計量水價是指水價扣除容量水價部分后，按用戶實際用水所計算的水價。

容量水價的作用是為了保證供水企業(yè)按用戶使用供水設(shè)施的程度來收回資產(chǎn)投資，補償其資產(chǎn)投資成本的目的在于：一是由于供水設(shè)施的資產(chǎn)投資不僅數(shù)額大，而且供水投資和建設(shè)在規(guī)模上有一定的超前性，如果這種資產(chǎn)投資沒有必要的固定補償，供水企業(yè)的發(fā)展就難以適應(yīng)城市發(fā)展要求，也就難以確保城市供水的需要。二是由于供水設(shè)施要滿足用戶的供水需求，而用水需求往往是根據(jù)用戶的需要來確定的，如果用戶所占的供水設(shè)施容量遠大于用戶的實際用量，就會造成資產(chǎn)投資的浪費。利用按容量來補償資產(chǎn)投資，可以避免用戶多占用供水設(shè)施，以減少資產(chǎn)投資的浪費和閑置。計量水價的作用在于：除用戶按容量所需而必須承擔的資產(chǎn)補償費用外，通過用戶實際用水量，并采取必要的階梯形式來體現(xiàn)“多用水多交水費”原則，以達到合理用水和節(jié)約用水的目的。因此，從理論上來說推行兩部制水價是非常有必要，各地供水價格核定方式也有必要力推這種核定公式。

2.通過“政府購買服務(wù)”拓展供水新業(yè)務(wù)

政府購買公共服務(wù)就是指政府將原來由政府直接舉辦的，為社會發(fā)展和人民生活提供服務(wù)的事項交給有資質(zhì)的社會組織來完成，并根據(jù)社會組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標準進行評估后支付服務(wù)費用，是一種“政府承擔、定項委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”的新型政府提供公共服務(wù)方式。

3.計量水價與國家剛性系數(shù)增長建立聯(lián)動模型

供水企業(yè)的運營往往隨著CPI消費指數(shù)、人工成本、上游原材料、電價、稅率等剛性因素的漲跌浮動。當這些剛性因素的上漲導(dǎo)致供水企業(yè)成本大幅提高時，供水企業(yè)往往只能被動接受成本增長的壓力，從而出現(xiàn)虧損現(xiàn)象。但如果能對計量水價建立一個合理的價格調(diào)整公式，通過公式模型保證供水價格在應(yīng)對這些政策因素時能及時“水漲船高”，那么一方面可以避免供水企業(yè)虧損壓力，一方面也可以減少因無法隨成本上漲帶來的頻繁調(diào)價申請。

筆者認為，理想的供水價格定價機制應(yīng)當在國家供水定價“成本+利潤加成”的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地實際情況及區(qū)域特點，實行體現(xiàn)資源配置效率、合理激勵、信息透明、機制靈活的全成本監(jiān)審模式下的目標水價。在該定價模式下，政府承擔對提供排水服務(wù)所必須承擔的責任，供水企業(yè)獲得合理利潤及與其效率相對應(yīng)的激勵，并最終消除供排水領(lǐng)域住處不對稱，使得公眾能夠準確獲知水價形成機制，實際政府、企業(yè)和公眾“多贏”局面。