龔文斌 劉俊禮 鄒豐朗

（老河口市財(cái)政局，湖北 441800）

深入落實(shí)中央關(guān)于編制全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃的決定，明確主體功能區(qū)的范圍、發(fā)展方向、功能定位，財(cái)政政策作為影響最為深遠(yuǎn)、效果最為直接的宏觀調(diào)控工具，發(fā)揮其在主體功能區(qū)中的作用，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，已經(jīng)成為一項(xiàng)重要的課題。

一、老河口市主體功能區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）建設(shè)現(xiàn)狀

老河口市屬鄂西北版圖小市，國(guó)土面積只有1032平方公里，而人口則有53萬(wàn)，人口密度高達(dá)513人/平方公里，是相鄰的谷城縣的2.4倍、全國(guó)的3.7倍；市內(nèi)超過(guò)80%的國(guó)土為丘陵崗地，干旱少雨，土壤環(huán)境較差；加之市區(qū)緊鄰南水北調(diào)中線取水源頭丹江水庫(kù)，漢江穿城而過(guò)，使得老河口市肩負(fù)著為下游9縣市1200萬(wàn)人口保護(hù)水源的重任。人口、崗地、水源保護(hù)等制約因素，共同構(gòu)成為老河口市生態(tài)環(huán)境壓力大、可持續(xù)發(fā)展客觀條件差的現(xiàn)狀。針對(duì)這一狀況，近十年來(lái)，老河口市積極貫徹科學(xué)發(fā)展理念，堅(jiān)持不懈地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，使得基于主體功能區(qū)視角的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)模式已初具雛形。自2000年王甫洲水利樞紐工程建成后，漢江老河口段形成一個(gè)景色優(yōu)美的巨大人工湖泊“梨花湖”，老河口以梨花湖的生態(tài)環(huán)境和漢江水源保護(hù)為重點(diǎn)，對(duì)城市空間布局進(jìn)行了重大調(diào)整。鑒于梨花湖上游沿岸生態(tài)環(huán)境比較脆弱，下游沿岸承載能力較強(qiáng)，老河口按照“北輕、南重、中綠”的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)總體思路，在城區(qū)北部不再新增工業(yè)項(xiàng)目，著重對(duì)現(xiàn)有老工業(yè)企業(yè)進(jìn)行優(yōu)化升級(jí)，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)措施；對(duì)城區(qū)南部、梨花湖下游距離漢江1.5公里、資源環(huán)境承載力較強(qiáng)的平原地帶，則進(jìn)行重點(diǎn)開(kāi)發(fā)，建成若干綠色生態(tài)工業(yè)園，形成產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，在提高環(huán)境準(zhǔn)入門檻前提下，承接市內(nèi)外產(chǎn)業(yè)要素轉(zhuǎn)移，打造支撐全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)帶；老城區(qū)和新辟的“城南新區(qū)”則規(guī)劃建設(shè)成為集商貿(mào)、文化、行政、人居、生態(tài)等多種功能于一體的濱江綠色園林城市；城區(qū)及重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)帶以外的所有區(qū)域，著重發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)文化旅游業(yè)。由于國(guó)土空間開(kāi)發(fā)理念較為超前，老河口市主體功能區(qū)建設(shè)已取得初步成果，為可持續(xù)發(fā)展奠定了較好的基礎(chǔ)，老河口因此被列為國(guó)家級(jí)生態(tài)建設(shè)示范市和省級(jí)可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)。

（二）存在的問(wèn)題

老河口市主體功能區(qū)建設(shè)也面臨著一系列困難和問(wèn)題，主要表現(xiàn)為五個(gè)方面：

1.功能分區(qū)尚不夠完善。目前的功能分區(qū)只是局部性的、零散性的，還沒(méi)有根據(jù)資源環(huán)境狀況，形成一個(gè)覆蓋全市所有國(guó)土面積、并與省一級(jí)相銜接的主體功能區(qū)規(guī)劃。沒(méi)有一個(gè)科學(xué)的整體性的規(guī)劃以及與之配套的政策保障機(jī)制，各功能區(qū)之間的功能互補(bǔ)和分工協(xié)作便無(wú)法體現(xiàn)，基于全市范圍的整體功能的最大化也就難以實(shí)現(xiàn)。

2.城鄉(xiāng)差距依然較大。由于功能分區(qū)體系不完整，同時(shí)沒(méi)有建立起配套的差別化的保障政策，致使城鄉(xiāng)均衡化發(fā)展受到制約，城鄉(xiāng)差距依然比較大。如市區(qū)的城市化進(jìn)程較快，水平和質(zhì)量都比較高，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程則比較慢，質(zhì)量較低。城鄉(xiāng)居民的收入和社會(huì)福利差距也比較大，據(jù)2010年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)居民人均收入是農(nóng)村居民的近2倍，城鎮(zhèn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率是農(nóng)村的近12倍。

3.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理。2009年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，老河口市第一、二、三產(chǎn)業(yè)占GDP比重為25.9∶53.71∶20.39，服務(wù)業(yè)占GDP比重較全國(guó)平均水平低23個(gè)百分點(diǎn)，較歐美發(fā)達(dá)國(guó)家低50個(gè)百分點(diǎn)以上。

4.生態(tài)環(huán)境仍面臨較大壓力。據(jù)2009年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，老河口市單位GDP能耗為1.38噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元，遠(yuǎn)高于全國(guó)同期平均值1.08噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬(wàn)元，節(jié)能減排形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展比較緩慢，農(nóng)業(yè)面源污染問(wèn)題較為突出，土壤退化現(xiàn)象比較嚴(yán)重；占全市國(guó)土面積80%的丘陵崗地，森林覆蓋率比較低，干旱頻發(fā)，水資源匱乏；受南水北調(diào)中線工程影響，沙化、石漠化土地將會(huì)呈擴(kuò)大趨勢(shì)?？傮w上看，老河口市生態(tài)環(huán)境仍然面臨著較大的壓力。

5.財(cái)稅政策的保障力偏弱。由于地方可用財(cái)力不足，以及上級(jí)財(cái)政針對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)的轉(zhuǎn)移支付制度還不夠完善，導(dǎo)致財(cái)稅政策對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)的保障力偏弱。

二、推進(jìn)老河口市主體功能區(qū)建設(shè)的總體思路

如前述，老河口市基于主體功能區(qū)劃的可持續(xù)發(fā)展已取得初步成效，但同時(shí)也面臨一系列問(wèn)題和挑戰(zhàn)，特別是主體功能區(qū)規(guī)劃還不夠完整，配套的政策體系特別是財(cái)稅政策體系尚未建立，因此需要作進(jìn)一步調(diào)整和完善，以形成覆蓋全部國(guó)土面積的完整的主體功能區(qū)規(guī)劃。參照國(guó)家及湖北省主體功能區(qū)規(guī)劃精神，我們認(rèn)為，老河口市主體功能區(qū)規(guī)劃建設(shè)應(yīng)遵循如下總體思路：通過(guò)實(shí)施優(yōu)化、重點(diǎn)、限制和禁止四種開(kāi)發(fā)模式，對(duì)全市國(guó)土面積進(jìn)行相應(yīng)的分區(qū)劃分，明確各分區(qū)主體功能定位，建立政策保障機(jī)制，構(gòu)建起以城市生活圈（社會(huì)）、農(nóng)業(yè)與生態(tài)旅游圈（生態(tài)）和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)帶（經(jīng)濟(jì)）為基本主體功能區(qū)，并覆蓋全部國(guó)土面積的功能互補(bǔ)、互為依存的“兩圈一帶”大格局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

根據(jù)上述總體思路，現(xiàn)就基于主體功能區(qū)視角的老河口市國(guó)土空間開(kāi)發(fā)類型及功能定位作如下劃分（見(jiàn)表 1）。

（一）優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域：城市及城鎮(zhèn)帶

范圍為：市區(qū)和市區(qū)以外8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心集鎮(zhèn)以及其間相聯(lián)的公路網(wǎng)，呈網(wǎng)狀分布，約占全市國(guó)土面積的11%。該區(qū)域開(kāi)發(fā)現(xiàn)狀為：開(kāi)發(fā)密度較高，污染物排放量較大，環(huán)境質(zhì)量有待提高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局有待優(yōu)化。該區(qū)域主體功能定位為：實(shí)行優(yōu)化開(kāi)發(fā)，重點(diǎn)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，減少污染物排放總量，降低單位能耗，提高環(huán)境質(zhì)量，加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，提高市區(qū)和城鎮(zhèn)環(huán)境建設(shè)水平，提升公共服務(wù)能力，為市域范圍內(nèi)人口梯度轉(zhuǎn)移提供優(yōu)良平臺(tái)。該區(qū)域核心功能為：社會(huì)發(fā)展。

（二）重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域：西南部平原

表1 主體功能區(qū)視角下老河口各區(qū)域功能定位表

（三）限制開(kāi)發(fā)區(qū)域：農(nóng)業(yè)及生態(tài)地區(qū)

范圍為：市區(qū)和8個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中心集鎮(zhèn)及禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域以外所有區(qū)域，包括農(nóng)業(yè)地區(qū)和生態(tài)地區(qū)，成片分布，約占全市國(guó)土面積的70%。該區(qū)域?qū)俣醣睄彽氐囊徊糠?，以丘陵平崗地貌為主要特征，植被稀少，森林覆蓋率低，有“天晴一把刀，下雨一團(tuán)糟”之說(shuō)，是有名的“旱包子”地帶，生態(tài)環(huán)境比較脆弱，應(yīng)限制開(kāi)發(fā)。除天然林、生態(tài)林、防護(hù)林、河流水面以及灘涂、葦?shù)?、草?chǎng)等呈點(diǎn)狀分布于其間的生態(tài)區(qū)域外，其余的廣闊區(qū)域?qū)俎r(nóng)業(yè)地區(qū)。該區(qū)域主體功能定位為：發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，逐步擴(kuò)大生態(tài)農(nóng)業(yè)覆蓋面，保障優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品供給；保護(hù)各類生態(tài)資源，降低農(nóng)業(yè)面源污染，提升區(qū)域整體生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，提供大眾化生態(tài)旅游休閑產(chǎn)品。該區(qū)域核心功能為：生態(tài)發(fā)展。

（四）禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域：自然文化資源

包括梨花湖、漢江、六股泉、森林公園等自然風(fēng)景區(qū)、水庫(kù)水源區(qū)以及文物古跡，呈點(diǎn)狀分布于限制、優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)，約占全市國(guó)土面積的14%。此類區(qū)域的生態(tài)及文化服務(wù)功能突出，生態(tài)環(huán)境敏感度高，具有特殊的保護(hù)價(jià)值。其主體功能定位為：依據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)劃對(duì)其實(shí)行強(qiáng)制性保護(hù)，同時(shí)提供較高品質(zhì)的文化、生態(tài)和旅游產(chǎn)品。該區(qū)域核心功能為：對(duì)全市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)發(fā)展品質(zhì)予以提升。

三、推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的財(cái)政政策建議

按照上述主體功能區(qū)建設(shè)總體思路和四類分區(qū)的主體功能定位，我們認(rèn)為，老河口市財(cái)政政策的作用方向，應(yīng)包含以下三個(gè)方面：第一，合理引導(dǎo)要素流動(dòng)。促進(jìn)生產(chǎn)資料和勞動(dòng)力等經(jīng)濟(jì)要素自然有序流動(dòng)，使之逐步從限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域轉(zhuǎn)移出去，在優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)更高層次的組合，在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)更大量上的集中。第二，強(qiáng)化生態(tài)建設(shè)維護(hù)。促進(jìn)限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域生態(tài)建設(shè)，主要是在這兩類區(qū)域?qū)崿F(xiàn)生態(tài)功能對(duì)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)功能的逐步替代。第三，促進(jìn)公共服務(wù)均等化。實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域基本公共服務(wù)的均等化，即無(wú)論是承擔(dān)經(jīng)濟(jì)功能還是生態(tài)功能，居民都可以享受與全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致的公共服務(wù)。根據(jù)以上目標(biāo)要求，現(xiàn)就老河口市推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)發(fā)展提出如下財(cái)政政策建議（見(jiàn)表2）。

表2 主體功能區(qū)視角下老河口各區(qū)域財(cái)政政策調(diào)整表

（一）城市及城鎮(zhèn)帶優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域：實(shí)行保障－激勵(lì)型財(cái)政政策

本區(qū)域?qū)俪鞘猩钊?，是人口聚集和定居的中心地帶，其定居落戶的人口在未?lái)將占到全市人口的90%以上（含西南部重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)帶部分就業(yè)人口），因此應(yīng)突出社會(huì)發(fā)展功能，適宜于實(shí)行“保障-激勵(lì)型”財(cái)政政策。主要包括五個(gè)方面內(nèi)容：

1.保障基本公共服務(wù)能力建設(shè)支出。進(jìn)一步調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，把更多資金投向該區(qū)域基本公共服務(wù)領(lǐng)域。加大財(cái)政在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)、社會(huì)保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安等方面的投入；加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)支出項(xiàng)目的保障力度，使之向社會(huì)事業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)傾斜，以促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化，減少人口遷移的障礙和成本。

2.支持城鎮(zhèn)化建設(shè)。目前正值城鎮(zhèn)化快速擴(kuò)張階段，也是財(cái)政應(yīng)加大投入的“非常時(shí)期”，建議設(shè)立統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)化財(cái)政專項(xiàng)資金，并積極爭(zhēng)取上級(jí)財(cái)政資金支持，同時(shí)構(gòu)建良好的城鎮(zhèn)化建設(shè)投融資機(jī)制，爭(zhēng)取信貸資金支持，積極引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，全面推進(jìn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、污水處理、垃圾收運(yùn)體系、保障型住房等公共設(shè)施和公益性工程項(xiàng)目建設(shè)，為引導(dǎo)市域內(nèi)人口梯度轉(zhuǎn)移搭建優(yōu)良的硬件平臺(tái)。

3.支持服務(wù)業(yè)發(fā)展。在三大產(chǎn)業(yè)中，服務(wù)業(yè)所承載的社會(huì)發(fā)展功能最為完整、比重也最高。發(fā)展服務(wù)業(yè)，是吸納就業(yè)人口、推動(dòng)人口梯度轉(zhuǎn)移、消除城鄉(xiāng)貧富差別的最佳途徑，也是現(xiàn)代型城市發(fā)展的大趨勢(shì)。建議仿效中央、省級(jí)財(cái)政，設(shè)立服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金，并逐步擴(kuò)大規(guī)模，引導(dǎo)社會(huì)資金加大對(duì)服務(wù)業(yè)的投入，重點(diǎn)支持服務(wù)業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)發(fā)展和提高自主創(chuàng)新能力。

4.獎(jiǎng)勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新和節(jié)能減排。針對(duì)本區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有的一大批老工業(yè)企業(yè)，應(yīng)實(shí)行激勵(lì)性的財(cái)稅政策，以促使其進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和節(jié)能減排。財(cái)政方面，政府在財(cái)政預(yù)算中安排一定資金，采用補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)等方式，支持節(jié)能減排重點(diǎn)工程和產(chǎn)品，推廣節(jié)能新機(jī)制。同時(shí)，采取激勵(lì)性的節(jié)能減排資金籌資政策。政府除安排必要的啟動(dòng)資金以外，還應(yīng)運(yùn)用財(cái)政擔(dān)保和財(cái)政貼息等方式引導(dǎo)企業(yè)投入。此外，要大力推行政府“綠色采購(gòu)”。政府采購(gòu)應(yīng)向環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品傾斜，引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)清潔生產(chǎn)、資源再利用和自主創(chuàng)新。在稅收方面，可實(shí)施激勵(lì)性的稅收政策。如，實(shí)行稅收減免，對(duì)節(jié)能產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品減稅或免稅，扶持節(jié)能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，本區(qū)域內(nèi)對(duì)環(huán)境影響較大的企業(yè)，在條件具備的情況下，應(yīng)逐步遷移至西南部重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)。

5.實(shí)施項(xiàng)目招入地與所在地稅收共享。原則上，本區(qū)域應(yīng)限制乃至禁止工業(yè)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張。對(duì)于本區(qū)域招入的工業(yè)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，其落戶地應(yīng)選在西南部重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)，但招入地可享受稅收分成，以激勵(lì)本區(qū)域積極推進(jìn)招商引資。

（二）西南部重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域：實(shí)行引導(dǎo)－激勵(lì)型財(cái)政政策

本區(qū)域?qū)僦攸c(diǎn)產(chǎn)業(yè)帶，擔(dān)負(fù)著承接由其他三類功能區(qū)及市域外轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的產(chǎn)業(yè)要素的功能，是產(chǎn)業(yè)高密度聚集區(qū)，也是全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心支撐，因此應(yīng)突出經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能。對(duì)于本區(qū)域的發(fā)展，在強(qiáng)調(diào)應(yīng)遵循市場(chǎng)規(guī)律的前提下，政府還應(yīng)輔之以“引導(dǎo)-激勵(lì)型”財(cái)政政策予以扶持。

該項(xiàng)政策主要包括三個(gè)方面內(nèi)容：一是引導(dǎo)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方財(cái)政在安排一定的啟動(dòng)資金基礎(chǔ)上，還應(yīng)加大對(duì)相同性質(zhì)的各項(xiàng)資金的整合力度，并積極爭(zhēng)取省級(jí)財(cái)政針對(duì)縣市重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，充分發(fā)揮上述財(cái)政資金“四兩撥千斤”作用，引導(dǎo)社會(huì)資本投入，推進(jìn)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造優(yōu)良投資創(chuàng)業(yè)平臺(tái)。二是以優(yōu)惠的財(cái)稅政策扶持企業(yè)發(fā)展壯大。通過(guò)實(shí)行貼息貸款、注入生產(chǎn)調(diào)度資金（周轉(zhuǎn)金）、各類專項(xiàng)補(bǔ)助以及減免稅收等優(yōu)惠政策，扶持園區(qū)企業(yè)特別是特色、高新產(chǎn)業(yè)企業(yè)做大做強(qiáng)。同時(shí)，政府安排一定資金，大力支持各園區(qū)組建企業(yè)聯(lián)盟、商會(huì)、產(chǎn)業(yè)鏈上下游合作協(xié)會(huì)等協(xié)會(huì)組織，引導(dǎo)該區(qū)域企業(yè)加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套能力建設(shè)，增強(qiáng)吸納產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和自主創(chuàng)新能力，形成高效聚集、抱團(tuán)發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)。三是引導(dǎo)激勵(lì)企業(yè)綠色發(fā)展。該項(xiàng)政策與上述優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域第四項(xiàng)政策基本一致；此外，還應(yīng)加大財(cái)政基本建設(shè)投資向節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目的傾斜力度，推動(dòng)園區(qū)企業(yè)實(shí)行清潔生產(chǎn)和綠色發(fā)展。

（三）農(nóng)業(yè)及生態(tài)限制開(kāi)發(fā)區(qū)域：實(shí)行支持-補(bǔ)償型財(cái)政政策

本區(qū)域?qū)佟稗r(nóng)業(yè)及生態(tài)旅游圈”，承載著為全市提供優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品的功能，適宜于實(shí)行“支持-補(bǔ)償型”財(cái)政政策。政策內(nèi)容包括四個(gè)方面：

1.提高農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)支出水平。擴(kuò)大農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)支出規(guī)模，支持農(nóng)田水利、農(nóng)村道路等公共設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度，延伸農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)鏈條，深化加工程度。通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高，引導(dǎo)農(nóng)村富余人口逐步從該區(qū)域轉(zhuǎn)移至優(yōu)化和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域，減輕人口對(duì)生態(tài)環(huán)境的壓力，為生態(tài)環(huán)境自我修復(fù)功能的發(fā)揮創(chuàng)造條件。該方面的支出主要由中央和省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。

2.補(bǔ)貼支持生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展。結(jié)合機(jī)械化水平的提高和人均實(shí)際耕種面積的擴(kuò)大，政府應(yīng)安排補(bǔ)貼資金，大力支持有機(jī)農(nóng)業(yè)發(fā)展，降低乃至消除農(nóng)業(yè)面源污染，逐步恢復(fù)土地、土壤的原真性，提升農(nóng)業(yè)的生態(tài)功能，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)為城市和集鎮(zhèn)營(yíng)造開(kāi)敞清新的綠色空間。該方面的支出主要由中央和省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)。

3.增加一般性轉(zhuǎn)移支付。上級(jí)政府應(yīng)提高本區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，加大轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，實(shí)現(xiàn)本區(qū)域政府財(cái)力的均等化，保證基本公共服務(wù)的提供。

4.建立生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付。本區(qū)域承擔(dān)著生態(tài)環(huán)境建設(shè)維護(hù)的功能，市級(jí)政府在通過(guò)整合退耕還林、防護(hù)林、生態(tài)林等專項(xiàng)資金并加大投入的基礎(chǔ)上，還應(yīng)通過(guò)完善橫向轉(zhuǎn)移支付體制，給予該區(qū)域以生態(tài)補(bǔ)償，作為對(duì)優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境的一種“購(gòu)買”。

（四）自然文化資源禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域：實(shí)行保障-補(bǔ)償型財(cái)政政策

本區(qū)域?qū)偕鷳B(tài)環(huán)境高度敏感區(qū)域，應(yīng)嚴(yán)禁不符合主體功能定位的開(kāi)發(fā)活動(dòng)，適宜于實(shí)行“保障-補(bǔ)償型”財(cái)政政策。該政策主要包括四個(gè)方面內(nèi)容：

1.保護(hù)、管理支出納入市本級(jí)預(yù)算。本區(qū)域內(nèi)各風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和文物保護(hù)單位，其人員工資和運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)納入市本級(jí)財(cái)政預(yù)算，同時(shí)省級(jí)財(cái)政應(yīng)加大對(duì)省以下自然保護(hù)區(qū)的財(cái)政支持力度。

2.政府適度補(bǔ)貼旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)。本區(qū)域在維護(hù)生態(tài)環(huán)境和文物保護(hù)的基礎(chǔ)上，可適度開(kāi)發(fā)生態(tài)和旅游產(chǎn)品，市財(cái)政予以一定補(bǔ)貼。

3.增設(shè)綜合生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)移支付。針對(duì)禁止和限制開(kāi)發(fā)區(qū)特征，中央、省級(jí)財(cái)政應(yīng)增設(shè)相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，在財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付中，對(duì)這兩類地區(qū)設(shè)置更為綜合的“生態(tài)修復(fù)”轉(zhuǎn)移支付。

4.增設(shè)生態(tài)移民專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。中央、省級(jí)財(cái)政應(yīng)增設(shè)生態(tài)移民專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，根據(jù)該類區(qū)域生態(tài)移民規(guī)模和成本，對(duì)移民家庭進(jìn)行直接補(bǔ)貼，對(duì)于推進(jìn)移民和接受移民的地區(qū)給予資金支持，引導(dǎo)人口合理流動(dòng)、有序遷移，緩解人與自然關(guān)系緊張的狀況。