易紅梅

（新疆大學，烏魯木齊 830046）

一、引言

按照《高等學校財務制度》的定義，高等學校預算是指高等學校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和任務編制的年度財務收支計劃，即高校年度內(nèi)所完成的事業(yè)計劃和工作任務的貨幣表現(xiàn)，是高等學校日常組織收入和控制支出的依據(jù)。

高等學校預算管理就是高校依據(jù)學校預算，通過財務活動對學校的教學、科研、行政、后勤等各方面的業(yè)務活動進行的管理和監(jiān)督，它貫穿于預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督以及實施的績效考核的全過程。大多數(shù)高校的預算可分為以下二大類：①上報政府主管部門的部門預算，其特點是爭取政府撥款，優(yōu)先滿足政府財政管理需要，以各類資金為預算編制和管理主體，但無法確切反映學校預算分配情況；②學校內(nèi)部管理使用的校級預算，主要用于校內(nèi)資金分配，以學校而不是各類資金為預算編制和管理主體，能更為確切反映學校預算分配情況。新疆高?；旧蠈儆谏鲜龇诸?，即對外上報的部門預算及對內(nèi)執(zhí)行的校級預算。

隨著高校的經(jīng)費大幅增加，高校財務呈現(xiàn)經(jīng)費來源渠道多元化、經(jīng)濟活動多樣化的顯著特點，預算管理在高校財務管理中的重要作用日益明顯。多年來，新疆對高校預算編制和管理工作進行了改革和探索，初步構(gòu)建起了新的經(jīng)費預算管理體系，但隨著近些年國庫集中支付制度的實施及預算管理科學化、精細化要求的提出，現(xiàn)行高校預算編制和管理也出現(xiàn)了一些新的問題，需要加以改進和完善。

二、當前高校預算管理存在的問題

（一）預算編制不科學，預算管理意識不強

新疆高校的預算編制時間一般在七八月份。一方面，此時正是高校的暑假期間，很多相關人員都不在學校，只能靠財務部門根據(jù)學校上年的預算執(zhí)行情況預測，并按照“二上二下”程序上報預算，但財務部門不能掌握學校全部的發(fā)展狀況，一些不可預見的收入和支出無法預知，會導致預算編制不科學；另一方面，新疆高校一般主抓教學和科研，往往忽視了這些工作的開展需要資金保障，因此，對預算管理不夠重視，雖然已按照預算管理的要求建立了預算財經(jīng)領導小組，并將每年的預算通過財經(jīng)領導小組討論后，按照預算執(zhí)行。但是，每年通過的預算是校內(nèi)預算，一般是在年底或下一年的年初編制，與學校上報的預算相脫節(jié)，這使得預算財經(jīng)領導小組形同虛設。

（二）預算、執(zhí)行、決算相互脫節(jié)

新疆高校自2005年起實行部門預算至今，預算編制與執(zhí)行“兩張皮”現(xiàn)象一直存在，最初，“兩張皮”現(xiàn)象對高校的影響本來不是很大，但是隨著近幾年國庫集中支付、決算評比中對預算執(zhí)行情況的要求，高校預算執(zhí)行績效審計、專項資金績效評價等制度的實施，“兩張皮”現(xiàn)象便突顯出來：

1.預算與執(zhí)行的相互脫節(jié)。每年的年初預算指標按照預算項目通過國庫集中支付系統(tǒng)下達到預算單位，而會計在核算時往往未按預算編制的會計科目來歸集，而是通過財務軟件進行核算，其財務軟件中的會計科目與預算項目不是一一對應關系，支付系統(tǒng)軟件與財務核算軟件（金蝶軟件）科目代碼設置不統(tǒng)一，兩套操作系統(tǒng)數(shù)據(jù)處理口徑不一致，大量的支付數(shù)據(jù)在單位會計核算工作中已經(jīng)手工錄入一次，到國庫集中支付操作系統(tǒng)中又要按另一套編碼重新分類、計算，因此，會出現(xiàn)會計核算和預算管理相互脫節(jié)的現(xiàn)象，影響預算執(zhí)行的效果，不但不利于預算控制，而且重復勞動多、工作量大，降低了工作效率。

2.執(zhí)行與決算的相互脫節(jié)。目前，新疆高校財務人員對預算執(zhí)行情況和財務數(shù)據(jù)的分析多通過手工完成，很容易造成財務信息的不完整、不準確和不及時，難以反映預算項目的資金全貌，從而難以正確反映預算編制和執(zhí)行情況，使得預算運行情況成為管理上的盲點，加之高校財務會計科目功能不全，無法直接按照會計核算的口徑和決算數(shù)據(jù)來檢查預算執(zhí)行情況，考評預算執(zhí)行結(jié)果，形成預算執(zhí)行內(nèi)容與決算口徑上的差別。

（三）專項資金管理不規(guī)范

一方面財政專項資金及相關文件下達太晚，致使預算單位無法掌握專項如何使用，影響預算的執(zhí)行效果；另一方面，學校專項經(jīng)費管理力度不夠，預算審批后很多沒有及時執(zhí)行，多數(shù)項目沒有截止時間。校內(nèi)項目進度遲緩，以往年度的資金結(jié)余過多，致使資金使用效益不高，存在重復建設與非急需項目建設，導致高校一方面資金嚴重短缺，另一方面資金浪費現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）預算執(zhí)行中缺乏應有的監(jiān)控和評價體系

預算績效評價主要是指專項資金的績效評價。目前，新疆高校沒有建立相應的專項資金跟蹤、分析和考核預算制度。雖然財政要求預算單位對100萬元以上的專項資金報送績效評價報告，但是，多數(shù)高校的績效評價報告流于形式，上報后也未形成對該項目的審核和跟蹤追查，對出現(xiàn)問題的單位也未形成相應的處罰措施。正是由于缺乏嚴格有效的績效考核機制，缺乏對決算的評估和責任追究體制，才更加重了預算編制與執(zhí)行過程中的隨意性。

上述問題存在的原因，一方面是未出臺相關的預算管理的考核指標來約束高校預算執(zhí)行的效果；另一方面領導不重視，導致預算執(zhí)行的隨意性很大，預算變動不合理、審批程序不規(guī)范、資金混用、支出超預算項目等現(xiàn)象時有發(fā)生。

三、完善高校預算管理的措施

（一）更新預算管理觀念，實現(xiàn)預算審核管理流程

首先，應引起學校領導充分重視。預算管理不能只依靠財務部門去實施，還應涉及到各個學院、職能部門，應充分發(fā)揮歸口部門的職能作用，使預算編制更加具有科學性和可操作性，以符合學校教學和科研發(fā)展的實際。

其次，結(jié)合國庫集中支付改革，建立預算審核管理流程，實現(xiàn)高校預算的制度化管理，將部門預算與校內(nèi)預算有效地結(jié)合和統(tǒng)一起來，把部門預算細化到學校的校內(nèi)預算中，真正做到學校執(zhí)行的預算就是部門預算，并隨時跟蹤預算執(zhí)行情況，注重預算的事中控制。

圖1 預算審核管理流程圖

（二）實施預算動態(tài)監(jiān)控，實現(xiàn)預算、執(zhí)行、決算一體化管理

1.加強基本信息管理。部門單位應建立預算基礎信息與編辦、組織人事、車輛管理及資產(chǎn)管理等有關部門信息庫，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的實時更新，切實提高基本信息的準確性、完整性、可靠性和可用性。

2.采用科學預算編制方法。對人員經(jīng)費，按機構(gòu)合理的人員編制及工資標準逐人核定；對公用支出實行定額管理，制定合理的定額標準；對項目支出，年度預算編制到具體項目，采用科學的方案評估和成本效益分析，開展有效的項目可行性論證，確保有限的預算資金用于最有價值的項目和用途上。

3.利用現(xiàn)代網(wǎng)絡，實現(xiàn)動態(tài)監(jiān)控。財務部門應利用現(xiàn)代的網(wǎng)絡管理軟件將全年的預算指標設定到財務軟件當中，實現(xiàn)對預算執(zhí)行的實時動態(tài)監(jiān)控，會計在進行核算時能發(fā)出預算指標總量的指令，這樣每位會計在進行核算時，如果超過預算指標就發(fā)出預警。對于基本支出預算，可將每一項預算指標細化到部門，還可以做到對每個二級單位的監(jiān)控，（例如：辦公費分行政職能和教學部門，具體到黨校辦、人事處、審計處、計財處等）對于項目支出預算，可設置項目賬，對各項目之間交叉核算，實現(xiàn)項目管理，這樣可實時了解和掌握每項預算指標的執(zhí)行情況。通過財務軟件自動生成預算執(zhí)行情況，定期將預算執(zhí)行信息反饋給學校決策層。

（三）細化財務核算工作，實現(xiàn)對財務的有效控制

1.按照預算管理精細化的要求重新設賬?？砂凑諏W校部門門類將其設置為四大類：行政部門、教學部門、教輔部門、后勤部門；對于經(jīng)費控制可設置為四類：院系、專項、包干、代管；對于支出科目可設置為：（1）教育事業(yè)支出：基本支出和項目支出。（2）專項支出：財政追加的專項支出。（3）科研事業(yè)支出：縱向課題、校內(nèi)課題、橫向課題。

2.建立責任到人的預算執(zhí)行事中控制。將預算執(zhí)行進行有效分解，層層細化成專人的分目標，形成較為完整的控制體系。指定專人按月對固定資產(chǎn)、收入、專項資金、獎助學金的預算執(zhí)行情況進行核對，將核對結(jié)果進行登記，并上報季度預算執(zhí)行情況表。

（四）建立預算績效考核體系，完善預算管理配套措施

績效管理是預算管理過程中非常重要的環(huán)節(jié)?？冃Э己酥笜丝梢允嵌恐笜?，也可以是定性指標。由于高校的主要社會職責是高等人才培養(yǎng)，大部分經(jīng)費支出是非營利性的，從而高校部門預算支出項目具有公共性。從投入產(chǎn)出的角度來說，高校的產(chǎn)出具有重大的社會效益，因此，考核指標的選取和量化存在難以克服的障礙，用經(jīng)濟指標難以衡量。也就是說，高校應有相對應的對目標多元的量化方法，比如培養(yǎng)的學生人數(shù)、課時數(shù)、科研成果、獲獎數(shù)量等等，將評價結(jié)果與部門或者個人的收益與預算完成情況掛鉤，根據(jù)評價情況適當給予獎勵或處罰。對預算執(zhí)行情況和效果進行全程跟蹤監(jiān)控，確保了高?？冃ьA算管理的正確性和高效性；分離預算的執(zhí)行和預算監(jiān)控，使預算執(zhí)行過程得到及時有效的監(jiān)控，可清楚地了解預算在執(zhí)行過程中與目標的一致性，并利用績效指標評判預算的合理性。

〔1〕財政部、國家教委關于印發(fā)《高等學校財務制度》的通知，1997.6.23.

〔2〕李林秀.高校預算管理中亟待解決的“兩張皮”現(xiàn)象探討[M].教育財會研究，2007.3.

〔3〕王存昭.強化高校預算管理適應國庫集中支付制度的要求[M].經(jīng)濟師，2009.7.

〔4〕蔡北俠.高校預算管理問題研究[D].東北大學碩士學位論文，2006.3.