鄭 培

（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，北京 100010）

完善政府間的事權(quán)劃分對(duì)于科學(xué)界定中央政府和地方政府的權(quán)利與責(zé)任，理順各級(jí)政府財(cái)政分配關(guān)系，推動(dòng)政府間財(cái)政關(guān)系的法治化建設(shè)有著重要的意義。因事定財(cái)，事權(quán)的科學(xué)劃分是優(yōu)化財(cái)權(quán)的前提?！笆濉逼陂g，要推動(dòng)事權(quán)劃分改革，以事權(quán)的劃分作為財(cái)政改革的基礎(chǔ)性工作，盡快形成各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任的框架，最終實(shí)現(xiàn)政府間事權(quán)及支出責(zé)任法治化。

一、改革開(kāi)放以來(lái)政府間事權(quán)的演變

伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革探索，我國(guó)財(cái)政體制改革也開(kāi)始了由集權(quán)到分權(quán)的嘗試。改革開(kāi)放至分稅制改革前可歸結(jié)為政府的“放權(quán)讓利”，即政府向市場(chǎng)（包括企業(yè)和個(gè)人）的放權(quán)讓利及政府之間的放權(quán)讓利。十一屆三中全會(huì)指出：“現(xiàn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制的一個(gè)重要缺點(diǎn)是權(quán)力過(guò)于集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，讓地方和工農(nóng)企業(yè)在國(guó)家統(tǒng)一計(jì)劃的領(lǐng)導(dǎo)下，有更多的經(jīng)營(yíng)管理自主權(quán)。”1982年《憲法》明確規(guī)定：中央與地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。對(duì)地方和企業(yè)釋放財(cái)政管理權(quán)，讓出中央財(cái)政在國(guó)民收入分配格局中所占的份額，以調(diào)動(dòng)各地、各方面發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。從政策實(shí)效看，“放權(quán)讓利”調(diào)動(dòng)了地方、企業(yè)和個(gè)人的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但是，隨著財(cái)政分權(quán)的深入，也產(chǎn)生了諸如中央財(cái)政收入比重逐年下降，地方政府自利動(dòng)機(jī)而對(duì)企業(yè)的過(guò)度干預(yù)等問(wèn)題。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，伴隨社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立，我國(guó)在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上開(kāi)始推行財(cái)政的“分稅制”改革，確立了以分稅制為核心的新的財(cái)政體制框架，扭轉(zhuǎn)了財(cái)政收入“兩個(gè)比重”下降的勢(shì)頭，同時(shí)增強(qiáng)了中央政府宏觀調(diào)控的能力。分稅制改革對(duì)我國(guó)中央與地方政府的事權(quán)分配進(jìn)行了初步規(guī)定。2003年黨的十六屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確了各級(jí)政府間的事權(quán)劃分，這也成為現(xiàn)行政府間事權(quán)分配的雛形。

二、現(xiàn)階段我國(guó)政府間事權(quán)劃分的突出問(wèn)題

（一）政府間事權(quán)劃分法律法規(guī)缺失，缺乏有效法律約束

我國(guó)有關(guān)政府間事權(quán)劃分的法律法規(guī)缺失，尚沒(méi)有一部統(tǒng)一的、完整的界定政府間責(zé)權(quán)利關(guān)系的法律法規(guī)。現(xiàn)有的一些處理政府間關(guān)系的指導(dǎo)性原則，多以黨和政府的文件形式出現(xiàn)（表1），內(nèi)容上過(guò)于籠統(tǒng)，法律層次較低，缺乏嚴(yán)肅的法律權(quán)威和約束力，不利于規(guī)范各級(jí)政府間的事權(quán)關(guān)系。事權(quán)劃分缺乏明確的法律依據(jù)意味著事權(quán)劃分的非正式性，上級(jí)政府有決定下級(jí)政府事權(quán)的權(quán)力，這也在一定程度上導(dǎo)致某些公共事務(wù)承擔(dān)上的偶然性和隨意性，增加了中央與地方政府、上級(jí)與下級(jí)政府間的博弈難度和談判成本，制度穩(wěn)定性較差。

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（二）中央和地方政府間縱向事權(quán)劃分不明確清晰，引發(fā)政府職能的越位、缺位、錯(cuò)位并存

中央和省級(jí)政府、省級(jí)政府和省以下政府之間的責(zé)任劃分沒(méi)有明確細(xì)化，導(dǎo)致的主要問(wèn)題就是中央與地方事權(quán)越位、缺位、錯(cuò)位并存（參見(jiàn)表2）。中央政府（上級(jí)政府）過(guò)多承擔(dān)了本應(yīng)由地方政府（下級(jí)政府）承擔(dān)的基礎(chǔ)建設(shè)和某些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的支出責(zé)任，在普通教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域中央（上級(jí)）財(cái)政投入不足。比如中央工業(yè)、交通及服務(wù)業(yè)支出占20%，對(duì)企業(yè)虧損補(bǔ)貼占20%以上，個(gè)別年份甚至接近半數(shù)。中央占教育投入的支出不到6%，其中普通教育的支出不到7%。在社會(huì)保障領(lǐng)域，中央支出的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)助、撫恤社會(huì)救濟(jì)及各類(lèi)社會(huì)保障補(bǔ)助支出僅占全國(guó)支出的2%、2.3%和1%。另一方面，一些本應(yīng)由中央（上級(jí)）政府承擔(dān)的財(cái)政支出（比如預(yù)備役部隊(duì)及民兵訓(xùn)練基地及武器彈藥倉(cāng)庫(kù)建設(shè)、執(zhí)勤部隊(duì)營(yíng)房建設(shè)及生活補(bǔ)貼、消防業(yè)務(wù)費(fèi)、警衛(wèi)業(yè)務(wù)費(fèi)等眾多國(guó)防支出），卻由地方（下級(jí)政府）財(cái)政負(fù)擔(dān)。形成了所謂的“中央出錢(qián)，干地方的事情”和“地方出錢(qián)，干中央的事情”（唐在富，2010）。此外，省以下各級(jí)政府事權(quán)劃分不統(tǒng)一、不規(guī)范，省與市縣政府間事權(quán)錯(cuò)位。比如支農(nóng)支出、基礎(chǔ)教育和公共衛(wèi)生、社會(huì)保障支出等本應(yīng)由省級(jí)政府主要承擔(dān)，卻落在地縣兩級(jí)政府頭上，加劇了基層財(cái)力緊張的狀況（馮興元，2006）。

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（三）中央和地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，加重基層財(cái)政負(fù)擔(dān)

分稅制改革之后，中央財(cái)力大大增強(qiáng)，2009年中央財(cái)政占全國(guó)財(cái)政總收入中的比重回升到52%以上。從總體情況看，呈現(xiàn)出財(cái)權(quán)逐漸向上集中，政府的基本事權(quán)卻在下移的趨勢(shì)。而且，這種情況在省及省以下各級(jí)政府間更加突出。服務(wù)功能和支出責(zé)任的下移并沒(méi)有和相應(yīng)的財(cái)力相一致。盡管近年來(lái)中央政府在增加民生投入方面的努力有目共睹，但是尚未從制度上構(gòu)建起完善的基層政府公共服務(wù)資金保障機(jī)制，這也使縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)政困難的矛盾日益加劇。財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配，義務(wù)與權(quán)力的不對(duì)等，不僅使中央政府的施政意愿難以全面落實(shí)，影響政府的公信力，而且使一些縣、鄉(xiāng)政府入不敷出，出現(xiàn)較大財(cái)力缺口，甚至在一些地方出現(xiàn)無(wú)力負(fù)擔(dān)基本開(kāi)支的狀況。按照2009年縣級(jí)基本財(cái)力保障標(biāo)準(zhǔn)（財(cái)政供養(yǎng)人員人均約5萬(wàn)元）測(cè)算，全國(guó)2819個(gè)縣（區(qū)）中財(cái)力缺口縣（區(qū)）1232個(gè)，缺口額 1048億元（李江濤，2011）①李江濤：“中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度改革面臨的困境及改革措施研究”[J]，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2011（11）。。

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三、完善我國(guó)事權(quán)劃分的基本思路

（一）事權(quán)劃分的主要依據(jù)

1.事權(quán)劃分要充分考慮公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的屬性。事權(quán)劃分本質(zhì)上是關(guān)于公共物品和公共服務(wù)的供給問(wèn)題，從公共物品的屬性出發(fā)，政府間事權(quán)劃分需考慮以下兩方面：一是受益范圍。按照受益范圍的不同，公共物品可分為全國(guó)性公共物品、跨區(qū)域性公共物品和地方性公共物品兩大類(lèi)。通常上，受益范圍不同的公共產(chǎn)品應(yīng)由不同的政府來(lái)提供。全國(guó)性公共產(chǎn)品（如國(guó)防軍隊(duì)、外交、憲法制定、基礎(chǔ)性科學(xué)研究、重大基礎(chǔ)設(shè)施等）應(yīng)該由中央政府來(lái)提供，才能在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源的高效率配置?？鐓^(qū)域性公共產(chǎn)品涉及不同區(qū)域或者不同地方政府，需要由上一級(jí)政府甚至中央政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；或者由某一地方政府負(fù)責(zé)，由上一級(jí)政府或者中央政府提供補(bǔ)貼。而地方性公共產(chǎn)品一般直接由本地政府提供。二是規(guī)模和效率。公共物品由哪一級(jí)政府提供，除考慮受益范圍的大小外，還要根據(jù)其特點(diǎn)從提高規(guī)模效益的角度決定。馮興元（2005）提出“地方優(yōu)先”的原則。即在事權(quán)的劃分時(shí)，始終從較低級(jí)政府開(kāi)始，由較低級(jí)政府承擔(dān)支出責(zé)任。如果存在外部性，則由來(lái)自上級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼予以支持。如果不可行，則考慮由上一級(jí)政府直到中央政府。美國(guó)學(xué)者?？怂固梗∣.Eckstein）也持相似的看法，認(rèn)為相比中央政府，地方政府更熟悉本地居民偏好和習(xí)慣。因此，除國(guó)防、外交、國(guó)家管理等方面的公共支出外，其他支出應(yīng)由地方財(cái)政負(fù)責(zé)。

2.我國(guó)事權(quán)劃分要吸收借鑒各國(guó)事權(quán)劃分的經(jīng)驗(yàn)。從國(guó)際上看，無(wú)論聯(lián)邦制（美國(guó)）或單一制國(guó)家（日本）事權(quán)劃分有共同特點(diǎn)可資借鑒：第一，事權(quán)劃分法治化。政府間事權(quán)劃分及共有事權(quán)的分擔(dān)都有憲法或單項(xiàng)法律可依，從而保證了中央和地方政府職能的協(xié)調(diào)。第二，都將民生作為重要支出項(xiàng)目。從美國(guó)和日本的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，各級(jí)政府都堅(jiān)持以公共產(chǎn)品（教育、醫(yī)療與健康、社會(huì)保障和福利）提供為基本方向。第三，通過(guò)完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，實(shí)現(xiàn)事權(quán)和財(cái)權(quán)的匹配，較好地實(shí)現(xiàn)了中央政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控意圖，保障了地方政府財(cái)政運(yùn)行。第四，各級(jí)政府都有各自的主要事權(quán)和支出責(zé)任。在美國(guó)，教育是州和地方政府的最大支出。在日本，中央政府負(fù)責(zé)義務(wù)教育以及中央所屬高校的支出，都道府縣負(fù)責(zé)高中教育費(fèi)、中小學(xué)教職員的人員經(jīng)費(fèi)及特殊學(xué)校費(fèi)用，市町村則負(fù)責(zé)中小學(xué)校舍、室內(nèi)運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、食堂等設(shè)施建設(shè)費(fèi)用。

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3.事權(quán)劃分要考慮我國(guó)政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的獨(dú)特性。我國(guó)處于轉(zhuǎn)型階段，政治上的集權(quán)化和經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)化不同于其他國(guó)家（表5）。各級(jí)政府間事權(quán)劃分的亂象也可以在此找到根源。比如由于過(guò)度依賴(lài)GDP考核，造成地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。一方面是各種稅收的減免，另一方面是加大發(fā)展型支出。這種做法的結(jié)果是必然導(dǎo)致公共服務(wù)型財(cái)政支出受到擠壓，進(jìn)而使地方政府的行為畸形化：財(cái)權(quán)不斷上收，事權(quán)和公共服務(wù)支出責(zé)任層層下放。政治、經(jīng)濟(jì)體制的不同以及發(fā)展階段的特殊性使我國(guó)財(cái)政體制安排、事權(quán)財(cái)權(quán)劃分等都要從國(guó)情出發(fā)，充分考慮我國(guó)的實(shí)際情況，不能照搬照抄別人的做法。

（二）事權(quán)劃分的基本原則

關(guān)于事權(quán)劃分應(yīng)堅(jiān)持的原則，眾多學(xué)者對(duì)此有過(guò)論述。英國(guó)學(xué)者巴斯特布爾（Bastable）曾提出關(guān)于事權(quán)劃分的三個(gè)原則。宋立（2007）提出了受益、管理效率等六大原則。《肖普勸告》確立了日本中央政府、都道府縣及市町村之間事權(quán)劃分的基本原則。此外，夏杰長(zhǎng)（2003）、孫開(kāi)（2004）等也提出了有關(guān)原則。結(jié)合中國(guó)轉(zhuǎn)型期的政治經(jīng)濟(jì)體制特點(diǎn)，政府間事權(quán)劃分應(yīng)統(tǒng)籌考慮以下主要原則：

1.事權(quán)法定原則。事權(quán)法定是眾多國(guó)家的普遍做法。即使初期事權(quán)的劃分不甚完善，也可以逐步調(diào)整。而如果事權(quán)劃分始終存在于上下級(jí)政府的文件或者討價(jià)還價(jià)中，那么事權(quán)劃分將始終沒(méi)有科學(xué)合理的框架。這里包括兩個(gè)層面問(wèn)題：一是要加快各級(jí)政府事權(quán)劃分的法治化進(jìn)程，構(gòu)建包括憲法、預(yù)算法及各項(xiàng)單向法律法規(guī)在內(nèi)的法律體系。二是根據(jù)我國(guó)國(guó)情，應(yīng)該盡量使事權(quán)分配細(xì)化，可以采取法律列舉的方法，具體規(guī)定中央與地方政府的各自事權(quán)和支出責(zé)任以及中央和地方政府的共有事權(quán)和支出責(zé)任。

2.財(cái)力事權(quán)匹配原則。要根據(jù)因事定財(cái)?shù)脑瓌t，在合理劃分各級(jí)政府事權(quán)基礎(chǔ)上，加快調(diào)整中央和地方的財(cái)政稅收關(guān)系，從而保證地方的基本財(cái)力，特別是解決落后地區(qū)縣鄉(xiāng)政府財(cái)力不足問(wèn)題。同時(shí)要進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建體現(xiàn)公平和效率的轉(zhuǎn)移支付體系。

3.受益范圍原則。根據(jù)公共物品和公共服務(wù)的受益范圍確定中央和地方之間的事權(quán)和支出責(zé)任劃分。一般意義上，全國(guó)性受益的公共產(chǎn)品由中央政府提供，僅地方一定區(qū)域受益的公共產(chǎn)品由地方政府提供，跨區(qū)域的公共產(chǎn)品由上一級(jí)政府承擔(dān)。

4.因地制宜，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)原則。我國(guó)國(guó)土面積幅員遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在明顯的地區(qū)差異，各級(jí)政府的財(cái)力狀況也是千差萬(wàn)別，在事權(quán)的劃分上必須考慮本區(qū)域內(nèi)的實(shí)際情況予以決定。因此，要統(tǒng)籌考慮各地財(cái)力狀況和公共品供給效率，要給各省一定的自由裁量權(quán)，因地制宜地確定事權(quán)劃分和支出分擔(dān)的具體形式，不能一概堅(jiān)持上級(jí)優(yōu)先或者本級(jí)優(yōu)先。

5.分工負(fù)責(zé)，各司其職。不論從公共服務(wù)的效率還是從政府職能的履行角度，各級(jí)政府都應(yīng)該有各自的主要事權(quán)和支出責(zé)任，在具體的職能分工上都有側(cè)重。在職能履行上，我國(guó)中央和各級(jí)地方政府也要形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督分工負(fù)責(zé)的格局，特別是在某些公共服務(wù)的籌資和支出方面，需要明確責(zé)任，建立支出責(zé)任的共同分擔(dān)機(jī)制。

（三）事權(quán)劃分的主要構(gòu)想

1.合理劃分事權(quán)，進(jìn)一步明晰各級(jí)政府職能重心。下階段改革的方向是推動(dòng)事權(quán)劃分明確化和細(xì)化。首先，總體的事權(quán)劃分上，明確中央政府應(yīng)主要負(fù)責(zé)那些全國(guó)性的或者跨區(qū)域的公共事務(wù)；地方政府主要負(fù)責(zé)本轄區(qū)范圍內(nèi)有關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)公共事務(wù)。現(xiàn)階段，要優(yōu)先明確義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)等公共服務(wù)領(lǐng)域的事權(quán)劃分及各級(jí)政府分擔(dān)比例。其次，事權(quán)劃分要盡量細(xì)分，可以采取概括加列舉的方式，盡可能列舉各級(jí)政府的全部事權(quán)，并且明確各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的比例，并予以公布。第三，各級(jí)政府事權(quán)的劃分，不僅要明確某項(xiàng)事權(quán)的整體歸屬及其在各級(jí)政府之間的責(zé)任的分擔(dān)，還涉及該項(xiàng)事權(quán)的決策、管理與執(zhí)行、支出和監(jiān)督等具體職責(zé)分工。從中央和地方的職能分工來(lái)說(shuō)，涉及事權(quán)決策與監(jiān)督的職能應(yīng)該適當(dāng)向中央或者省級(jí)政府傾斜，支出責(zé)任應(yīng)該適當(dāng)上移，具體管理或執(zhí)行要由低級(jí)別政府（市、縣）負(fù)責(zé)。具體來(lái)說(shuō)，中央政府的職能重點(diǎn)應(yīng)該在于制定各項(xiàng)法律、政策、標(biāo)準(zhǔn)等，負(fù)責(zé)全國(guó)性公共服務(wù)的支出責(zé)任，并對(duì)省及以下政府的事權(quán)履行進(jìn)行監(jiān)督，省級(jí)政府作為較高層級(jí)政府除具備一定決策和監(jiān)督職能外，在某些公共服務(wù)方面也要履行管理職責(zé)和支出責(zé)任，市縣政府職能重點(diǎn)在于事權(quán)的執(zhí)行和管理及公共服務(wù)的具體提供。

2.充分發(fā)揮省級(jí)政府在統(tǒng)籌財(cái)力、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展方面承上啟下的作用。目前，隨著“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”財(cái)政改革的全面推行，中央、省、縣三級(jí)的財(cái)政體制框架初步確立。財(cái)政層級(jí)的減少，為責(zé)任的明確提供了基礎(chǔ)。在這一框架下，省級(jí)政府的作用進(jìn)一步凸顯出來(lái)。從中央和地方的關(guān)系看，省級(jí)政府作為地方政府，接受來(lái)自中央的轉(zhuǎn)移支付，并將其中很大部分予以下發(fā)，承擔(dān)了履行部分中央職能的作用。同時(shí)，省級(jí)政府作為較高層級(jí)的地方政府，又擔(dān)負(fù)著本區(qū)域內(nèi)的決策、管理等宏觀職能，同時(shí)對(duì)市縣等基層政府的事權(quán)履行進(jìn)行監(jiān)督檢查。省級(jí)政府財(cái)力強(qiáng)于市縣政府，比中央政府接近服務(wù)對(duì)象，因此可以統(tǒng)籌平衡支出和管理責(zé)任，發(fā)揮承上啟下的作用。這也就決定了省級(jí)政府同時(shí)擔(dān)負(fù)了決策、管理、監(jiān)督及部分公共服務(wù)的直接支出責(zé)任。

現(xiàn)階段，省級(jí)政府的作用應(yīng)該突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在彌補(bǔ)落后地區(qū)基層縣鄉(xiāng)政府財(cái)力不足方面，省級(jí)政府要承擔(dān)更多責(zé)任。要明確在省對(duì)縣的轉(zhuǎn)移支付中一般性轉(zhuǎn)移支付所占比重和規(guī)模，優(yōu)先保證縣級(jí)政府一般性轉(zhuǎn)移支付的資金需求，建立財(cái)力困難縣鄉(xiāng)的財(cái)政保底機(jī)制。二是要推進(jìn)省內(nèi)基本公共服務(wù)的均等化。省內(nèi)公共服務(wù)不均等是區(qū)域發(fā)展不平衡的局部表現(xiàn)。省級(jí)政府要把注意力放在增強(qiáng)公共服務(wù)能力上，要在統(tǒng)籌考慮本地人口、自然條件、發(fā)展水平等因素下，加大教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入。

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3.確立事權(quán)和支出責(zé)任的總體框架。結(jié)合公共物品的屬性及我國(guó)事權(quán)劃分的一些原則性規(guī)定，應(yīng)盡快形成事權(quán)劃分的總體框架，為財(cái)政體制的法治化建設(shè)提供支撐，使事權(quán)的分配和支出責(zé)任盡快擺脫上下級(jí)之間的討價(jià)還價(jià)。各級(jí)政府間事權(quán)十分復(fù)雜，不勝枚舉，難免掛一漏萬(wàn)。需要明確的是，相對(duì)來(lái)說(shuō)，中央和省級(jí)政府的事權(quán)劃分相對(duì)簡(jiǎn)單明了。但是，各省的情況則千差萬(wàn)別，情況非常復(fù)雜。這里的職能分工只是站在中央的角度予以明確，而省以下（省與市、縣）具體的事權(quán)和支出責(zé)任則在這一框架下，由省級(jí)政府籌考慮效率、公平、公眾偏好、自身財(cái)力等因素決定（見(jiàn)表6）。

（四）配套改革措施

1.以省直管縣財(cái)政改革為起點(diǎn)，積極穩(wěn)妥推進(jìn)行政體制改革，壓縮政府層級(jí)，從而為新一輪財(cái)政體制改革提供動(dòng)力。我國(guó)是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)的五級(jí)政府行政體制，與此對(duì)應(yīng)財(cái)政體制的層級(jí)也分五級(jí)。在交通和通訊手段比較落后的情況下，五級(jí)體制的實(shí)施較好地適應(yīng)了我國(guó)人口眾多、幅員遼闊的國(guó)情，同經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政改革也保持了相對(duì)一致性。但是五級(jí)行政和財(cái)政體制的問(wèn)題日益凸現(xiàn)出來(lái)。主要表現(xiàn)在各級(jí)政府間交易的成本不斷上升，博弈難度日益加大，而且多級(jí)體制的內(nèi)耗大大降低了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

如果我國(guó)行政體制能夠精簡(jiǎn)，不僅有利于減少政府間摩擦，顯著降低行政成本，而且可以促進(jìn)政府間事權(quán)、財(cái)權(quán)關(guān)系的優(yōu)化，從而為轉(zhuǎn)變政府職能，提高各級(jí)政府公共服務(wù)能力奠定基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段省直管縣財(cái)政體制已全面鋪開(kāi)，三級(jí)財(cái)政體制的逐步建立勢(shì)必會(huì)為行政體制的扁平化創(chuàng)造條件。應(yīng)當(dāng)依次為突破口，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政府層級(jí)的精簡(jiǎn)和行政上的省直管縣，探索合理的政府規(guī)模和行政區(qū)域范圍，逐步形成中央、省、市（縣）的三級(jí)行政體制。

2.推動(dòng)事權(quán)劃分的法治化規(guī)范化。事權(quán)劃分的法治化是我國(guó)財(cái)政體制改革的必由之路。許多國(guó)家均通過(guò)憲法或法律的形式明確規(guī)定政府間的事權(quán)范圍。但是在具體立法形式上各個(gè)國(guó)家情況又有所不同。從我國(guó)的具體情況來(lái)看，“十二五”期間應(yīng)從以下兩個(gè)層次予以完善：一是憲法層面。即在憲法中明確事權(quán)劃分的基本原則，增加有關(guān)政府間事權(quán)劃分的有關(guān)內(nèi)容，從而在憲法層次為事權(quán)的劃分提供依據(jù)。二是單行法律層面?？梢越梃b德國(guó)《基本法》、日本的《地方自治法》的做法，同時(shí)以我國(guó)憲法原則為基礎(chǔ)，制定政府間事權(quán)劃分的專(zhuān)門(mén)法律，具體規(guī)定事權(quán)劃分的范圍、主要內(nèi)容及各項(xiàng)公共服務(wù)提供之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系等。

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3.調(diào)整優(yōu)化各級(jí)政府間財(cái)權(quán)，逐步建立有利于推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的收入體系。依據(jù)因事定財(cái)?shù)脑瓌t，調(diào)整中央和地方的財(cái)稅權(quán)利關(guān)系，為地方政府提供基本的財(cái)力保證。主要包括以下方面：一是重新劃分中央與地方的稅種和稅收分成比例。共享稅中，結(jié)合增值稅擴(kuò)圍改革，應(yīng)當(dāng)重新劃分中央和地方的分成比例以保證地方財(cái)力；對(duì)于資源稅，可以考慮增加地方政府特別是中西部地區(qū)政府的分成比例。地方稅中，應(yīng)將現(xiàn)行城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅合并，建立內(nèi)外資統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅，并適當(dāng)提高征收標(biāo)準(zhǔn)，充實(shí)其作為地方稅的主體稅種。二是適當(dāng)下放權(quán)力，經(jīng)中央立法、財(cái)政等機(jī)構(gòu)審批同意后，給予地方（省級(jí)政府）一定的地方稅征收權(quán)和稅率調(diào)整權(quán)，允許其視時(shí)機(jī)和條件在一定范圍內(nèi)開(kāi)征諸如遺產(chǎn)稅、財(cái)產(chǎn)稅等稅種，以增加地方政府的收入。

4.優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成，構(gòu)建體現(xiàn)公平效率和透明規(guī)范的資金保障機(jī)制。要不斷優(yōu)化結(jié)構(gòu)，構(gòu)建以一般轉(zhuǎn)移支付為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)移支付體系，提高資金使用效率，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和公共服務(wù)均等化。包括以下三個(gè)方面：一是取消稅收返還。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，現(xiàn)階段取消稅收返還的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政治訴求等條件日趨成熟。為減少阻力，可設(shè)置一定的過(guò)渡期，分階段實(shí)施，逐步取消對(duì)地方的返還。二是完善一般性轉(zhuǎn)移支付。首先，整合現(xiàn)有一般性轉(zhuǎn)移支付形式，可考慮將現(xiàn)有16項(xiàng)內(nèi)容整合歸并為一項(xiàng)，統(tǒng)稱(chēng)為“一般性轉(zhuǎn)移支付”，并取消其具體用途限制。其次，科學(xué)確定一般性轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)采用“因素法”，測(cè)算地方財(cái)力和支出需求差額來(lái)確定一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和數(shù)量。此外，要不斷提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，加大對(duì)貧困地區(qū)、民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度。三是規(guī)范專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。一方面，要加強(qiáng)制度建設(shè)，明確主管部門(mén)的各方責(zé)任，盡快建立一整套的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付設(shè)立、使用、管理、監(jiān)督檢查、績(jī)效考核和后評(píng)估機(jī)制，推動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)優(yōu)化和調(diào)整。另一方面，要嚴(yán)格控制專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，合理確定專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所占比重，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的設(shè)置應(yīng)以首先保障一般性轉(zhuǎn)移支付資金需要為前提。此外，從減輕地方財(cái)力負(fù)擔(dān)的角度，應(yīng)盡量減少地方配套資金，屬于中央事權(quán)的項(xiàng)目，不再讓地方政府配套。確需地方配套的，應(yīng)根據(jù)受益范圍和受益程度明確中央和地方（省、市、縣）各級(jí)政府分擔(dān)比例。

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