易承志

大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型中的政府治理機(jī)制創(chuàng)新：問題與對策研究*

易承志

（華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）

城市化的推進(jìn)要求實(shí)現(xiàn)大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型。大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型主要在經(jīng)濟(jì)、政府和社會(huì)三個(gè)領(lǐng)域展開，其中政府轉(zhuǎn)型處于主導(dǎo)地位。大都市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型和政府轉(zhuǎn)型構(gòu)成了一種動(dòng)態(tài)、系統(tǒng)的過程，只有通過動(dòng)態(tài)、系統(tǒng)的政府治理機(jī)制創(chuàng)新才能實(shí)現(xiàn)。大都市政府治理機(jī)制是治理理念、主體和行為的統(tǒng)一體。當(dāng)前大都市政府治理機(jī)制的創(chuàng)新還存在著治理理念轉(zhuǎn)變不到位、治理主體間合作受限和治理行為不夠優(yōu)化等問題。推進(jìn)大都市政府治理機(jī)制創(chuàng)新需要促進(jìn)大都市治理理念更新、大都市多元治理主體的合作和大都市政府治理行為的優(yōu)化。

大都市；發(fā)展轉(zhuǎn)型；治理；機(jī)制；創(chuàng)新

一、城市化推進(jìn)與大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型

大都市是城市化發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。城市化是生產(chǎn)和生活向城市的集中以及城市生活方式的普及化過程。“它表現(xiàn)為城市人口數(shù)量的增加、城市規(guī)模的擴(kuò)展、城市數(shù)量的增加以及城市在國民經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化和公眾生活中的地位與影響的程度提高等。由于人口數(shù)量及其比例是反映城市化水平及城市規(guī)模最直觀而又最突出的指標(biāo)，因而古今中外大多是以城市人口為劃分城市規(guī)模的代表性指標(biāo)。這樣，人們往往把人口規(guī)模在200萬以上的特大城市稱之為大都市。”［1］一般認(rèn)為，人口規(guī)模、行政關(guān)系和城市功能是界定大都市的三個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。所謂大都市，就是指具備一定人口規(guī)模（不少于200萬人），由具有行政統(tǒng)屬關(guān)系的一系列地方政府所組成的在一定區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)揮著重要的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等功能的大城市。［2］28-29

中國城市化的迅速推進(jìn)是與改革開放聯(lián)系在一起的。建國初，隨著國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展，中國城市化取得了較大的進(jìn)展，但在當(dāng)時(shí)的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略、農(nóng)業(yè)發(fā)展定位和國家干預(yù)城市化的政策安排影響下，改革前的中國城市化呈現(xiàn)出總體受限的特征。［3］改革開放戰(zhàn)略的啟動(dòng)推動(dòng)了工業(yè)化和城市的發(fā)展，擴(kuò)大了城市對農(nóng)村人口的吸納需求和能力，也使得中國的城市化進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展的時(shí)期。［4］據(jù)統(tǒng)計(jì)，從 1978年到2010年，中國的城鎮(zhèn)人口由17245萬人大規(guī)模增長到66978萬人，城市化水平也從17.92%迅速提升至49.95%［5］，提高了32.03個(gè)百分點(diǎn)。城市化的迅猛推進(jìn)在給大都市帶來強(qiáng)勁發(fā)展動(dòng)力的同時(shí)，也給不少大都市帶來了環(huán)境污染、交通擁擠、住宅緊張、就業(yè)困難、生活質(zhì)量下降等問題。上述問題從根本上說是由大都市的傳統(tǒng)發(fā)展模式所導(dǎo)致的。大都市傳統(tǒng)發(fā)展模式主要強(qiáng)調(diào)通過人口、土地規(guī)模擴(kuò)張和資源要素投入來促進(jìn)城市的發(fā)展，就其性質(zhì)而言屬于外延型的發(fā)展模式。大都市外延型發(fā)展關(guān)注的是投入產(chǎn)出比率，要求在既定的時(shí)間內(nèi)提高產(chǎn)出速度，或以既定的勞動(dòng)或物質(zhì)消耗增加產(chǎn)出數(shù)量，而對這種產(chǎn)出是否符合社會(huì)公眾或個(gè)體公民的需要?jiǎng)t較少考慮，因此這種發(fā)展更多地體現(xiàn)了一種以效率為中心的價(jià)值取向。［6］盡管改革開放以來中國大都市發(fā)展非常迅速，然而其發(fā)展仍然屬于傳統(tǒng)的外延型發(fā)展模式。應(yīng)該說，在城市化的初始階段，效率取向的外延型發(fā)展模式對于驅(qū)動(dòng)城市化的進(jìn)程以及形成和發(fā)揮大都市的聚集效應(yīng)具有積極的意義。然而，由于外延型發(fā)展模式過于重視效率而忽略了發(fā)展的質(zhì)量和人本身的需要，因而其積極效應(yīng)具有一定的限度，超過這一限度，外延型發(fā)展模式所固有的消極作用就會(huì)超過積極效應(yīng)，其用于促進(jìn)大都市發(fā)展的規(guī)模擴(kuò)張和要素投入就會(huì)妨礙大都市的進(jìn)一步發(fā)展，并給大都市帶來影響人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和諧發(fā)展的諸多問題。［7］

從上述分析可以看出，在城市化迅速推進(jìn)過程中，影響大都市和諧發(fā)展的環(huán)境污染、交通擁擠、住宅緊張、就業(yè)困難、生活質(zhì)量下降等問題在根本上是由大都市的傳統(tǒng)發(fā)展模式所導(dǎo)致的，因而要徹底解決上述問題，就必須推進(jìn)大都市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，改變傳統(tǒng)以效率為中心的外延型發(fā)展模式，轉(zhuǎn)而推行注重發(fā)展質(zhì)量和人本價(jià)值的內(nèi)涵型發(fā)展模式，從而克服傳統(tǒng)大都市規(guī)模式擴(kuò)張和外延型增長的局限，實(shí)現(xiàn)大都市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、資源、環(huán)境的和諧發(fā)展。可以為上述分析提供有力佐證的是，促進(jìn)大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為中國許多大都市的共識(shí)，并且在實(shí)踐層面大力推進(jìn)，近年來上海等大都市紛紛提出并實(shí)施的大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略就是上述實(shí)踐的典型例子。

二、大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型與政府治理機(jī)制創(chuàng)新的邏輯分析

隨著中國的城市化推進(jìn)到一定階段，實(shí)現(xiàn)大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型具有必然性，這種必然性在整個(gè)國家推進(jìn)發(fā)展轉(zhuǎn)型的背景下顯得更為突出。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了巨大的成績，然而，這種成績的取得在很大程度上依靠的是傳統(tǒng)高投入高增長的外延型發(fā)展模式，經(jīng)濟(jì)的增長付出了資源環(huán)境等方面的巨大代價(jià)。例如，2009年，我國GDP占全球總量的8%，但消耗了世界能源消耗量的18%、鋼鐵的44%、水泥的53%。［8］外延型發(fā)展模式片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的數(shù)量和規(guī)模等外在形式，而忽略了經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量和效益等內(nèi)在特質(zhì)，造成經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)、人口、資源、環(huán)境的不協(xié)調(diào)以及經(jīng)濟(jì)增長的不可持續(xù)。正是在這種背景下，為了提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益，促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)、人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，國家強(qiáng)調(diào)從外延型發(fā)展模式到內(nèi)涵型發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，并將其作為推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的重大舉措。2006年3月14日，十屆全國人大四次會(huì)議批準(zhǔn)的“十一五”規(guī)劃綱要著重要求：“必須加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式。要把節(jié)約資源作為基本國策，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。”［9］為了進(jìn)一步突出經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量和效益，2011年3月14日，十一屆全國人大四次會(huì)議批準(zhǔn)的“十二五”規(guī)劃綱要以“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式”取代了之前“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式”的提法，強(qiáng)調(diào)指出，“以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，是推動(dòng)科學(xué)發(fā)展的必由之路，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的一場深刻變革，是綜合性、系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性的轉(zhuǎn)變，必須貫穿經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，在發(fā)展中促轉(zhuǎn)變，在轉(zhuǎn)變中謀發(fā)展。”［10］在一定程度上，大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型是整個(gè)國家發(fā)展轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略在大都市范圍內(nèi)的體現(xiàn)，然而，作為中國一定區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)揮著重要的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等功能的大都市，與其他地區(qū)相比，大都市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型時(shí)間更為緊迫，任務(wù)更為艱巨。在此背景下，不少大都市提出并實(shí)施了率先推動(dòng)發(fā)展轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略。例如，北京“十二五”規(guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)圍繞建設(shè)中國特色世界城市的目標(biāo)，按照在推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中當(dāng)好標(biāo)桿和火炬手，走在全國最前面的要求，率先形成創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展格局和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展新格局，努力把北京建設(shè)成為更加繁榮、文明、和諧、宜居的首善之區(qū)。［11］上?！笆濉币?guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)在“十二五”時(shí)期加快推進(jìn)“四個(gè)率先”、加快建設(shè)“四個(gè)中心”和社會(huì)主義現(xiàn)代化國際大都市。［12］作為中國經(jīng)濟(jì)特區(qū)和重要大都市之一的深圳在其“十二五”規(guī)劃綱要中也強(qiáng)調(diào)把加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式落實(shí)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，“率先建成國家創(chuàng)新型城市、民生幸福城市、國家低碳生態(tài)示范城市，中國特色社會(huì)主義示范市和現(xiàn)代化國際化先進(jìn)城市建設(shè)取得新進(jìn)展，努力爭當(dāng)‘加快轉(zhuǎn)型升級、建設(shè)幸福廣東’的先行市。”［13］上述大都市的具體規(guī)劃內(nèi)容盡管有所不同，但都體現(xiàn)了大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型的必然性和緊迫性。

大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型的必然性和緊迫性在上述分析中已經(jīng)很清晰了，然而，如何實(shí)現(xiàn)大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型呢？大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)是從外延型發(fā)展向內(nèi)涵型發(fā)展的模式轉(zhuǎn)型，這種發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型是一種結(jié)構(gòu)式的轉(zhuǎn)變。從內(nèi)容來看，大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)式轉(zhuǎn)變主要在經(jīng)濟(jì)、政府和社會(huì)三個(gè)領(lǐng)域展開。根據(jù)大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型內(nèi)容的實(shí)現(xiàn)順序，大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變主要有兩種實(shí)現(xiàn)路徑，一種是從經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型到政府轉(zhuǎn)型，另一種是從政府轉(zhuǎn)型到經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型。前一種是自發(fā)的轉(zhuǎn)型路徑，而后一種則體現(xiàn)了政府的主導(dǎo)作用。在一些發(fā)達(dá)國家，其城市化和大都市的發(fā)展已經(jīng)歷了相當(dāng)長的時(shí)間，市場和社會(huì)的發(fā)育已經(jīng)比較成熟，因而其大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型較多地體現(xiàn)為前一種路徑。而中國作為一個(gè)發(fā)展中國家，一方面在長期的現(xiàn)代化建設(shè)過程中已經(jīng)確立了政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的格局，政府是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大力量，另一方面由于中國城市化和大都市的發(fā)展歷程較短，市場和社會(huì)的發(fā)育還不夠成熟。實(shí)際上這兩個(gè)方面也是相互聯(lián)系在一起的。在這種情況下，中國大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變不能自發(fā)產(chǎn)生，而是取決于政府轉(zhuǎn)型的推動(dòng)。值得注意的是，在大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型和大都市政府轉(zhuǎn)型的關(guān)系中，大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型需要政府轉(zhuǎn)型的推動(dòng)，而大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型又構(gòu)成了政府轉(zhuǎn)型的外在環(huán)境，并制約著政府轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)程度，這就在兩者之間形成了一種生態(tài)關(guān)系。從生態(tài)學(xué)的視角分析，大都市政府轉(zhuǎn)型一方面需要隨著外在環(huán)境的變動(dòng)即大都市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型而進(jìn)行動(dòng)態(tài)的調(diào)適，以適應(yīng)大都市環(huán)境變遷的要求，另一方面大都市政府需要進(jìn)行主動(dòng)轉(zhuǎn)型以積極引導(dǎo)大都市向目標(biāo)方向的轉(zhuǎn)型。大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型與大都市政府轉(zhuǎn)型之間的動(dòng)態(tài)適應(yīng)關(guān)系意味著：大都市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型是一種結(jié)構(gòu)式的轉(zhuǎn)變，與此相應(yīng)，大都市政府轉(zhuǎn)型也應(yīng)是一種結(jié)構(gòu)式的轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變構(gòu)成了一種動(dòng)態(tài)的、系統(tǒng)的過程，而政府的這種動(dòng)態(tài)、系統(tǒng)轉(zhuǎn)型不能通過某個(gè)方面或環(huán)節(jié)的改革而取得，而只有通過系統(tǒng)的創(chuàng)新才能實(shí)現(xiàn)，這種系統(tǒng)的創(chuàng)新涵蓋了理念、主體和行為等多個(gè)領(lǐng)域，對于這種涵蓋了上述多個(gè)領(lǐng)域的政府系統(tǒng)創(chuàng)新，實(shí)際上是一種政府治理機(jī)制的創(chuàng)新。政府治理機(jī)制是指政府與各種組織和個(gè)人在合作管理社會(huì)公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品、解決社會(huì)公共問題、促進(jìn)社會(huì)公共利益中相互作用的一種動(dòng)態(tài)的、系統(tǒng)的過程，也是各種治理理念、主體和行為的統(tǒng)一體，其中，治理主體接受特定治理理念的指導(dǎo)，并落實(shí)為具體的治理行為（見圖1）。英國政治學(xué)者格里·斯托克認(rèn)為，治理機(jī)制研究“提供了一種包含了20世紀(jì)末城市治理重要方面的分析框架，提供了一種新的概念框架和城市政治中因果關(guān)系與行為的更為具體的理論闡述”［14］。就此而言，大都市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型取決于政府轉(zhuǎn)型，而大都市政府轉(zhuǎn)型又取決于政府治理機(jī)制的創(chuàng)新。

三、大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型與政府治理機(jī)制創(chuàng)新的問題及原因分析

上文已經(jīng)指出，推動(dòng)大都市從外延型發(fā)展模式到內(nèi)涵型發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變需要政府治理機(jī)制的創(chuàng)新。政府治理機(jī)制的創(chuàng)新是由理念、主體、行為等要素構(gòu)成的統(tǒng)一體，因而政府治理機(jī)制的創(chuàng)新也需要通過其組成要素的創(chuàng)新而體現(xiàn)出來。應(yīng)該說，當(dāng)前一些大都市已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了推動(dòng)大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型的必要性和緊迫性，并且在政府治理機(jī)制的某些方面采取了創(chuàng)新的舉措，不管其是否在政府治理機(jī)制的名義下進(jìn)行。然而，相對于大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型的需要而言，當(dāng)前大都市政府治理機(jī)制創(chuàng)新還存在一些問題，影響了大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型的順利進(jìn)行。

1.治理理念的轉(zhuǎn)變尚未到位。大都市傳統(tǒng)外延型發(fā)展模式堅(jiān)持的是以效率為中心的理念，與之相一致，大都市政府傳統(tǒng)所持的也是以效率為中心的理念。以效率為中心的工具主義理念強(qiáng)調(diào)的是投入和產(chǎn)出之間的比例，而對這種投入和產(chǎn)出是否符合社會(huì)公眾以及每一個(gè)個(gè)體公民的需要，則是不關(guān)注的。這樣，就有可能在片面追求效率的情況下犧牲了人作為目的的價(jià)值［15］，毫無疑問，傳統(tǒng)以效率為中心的理念與大都市內(nèi)涵型發(fā)展模式是格格不入的，因而隨著大都市發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型，新的發(fā)展模式更為強(qiáng)調(diào)發(fā)展的質(zhì)量以及人、自然與社會(huì)之間的和諧發(fā)展，也要求大都市政府相應(yīng)樹立更為關(guān)注發(fā)展能否滿足社會(huì)公眾及每一個(gè)公民個(gè)體需要的人本理念。然而，當(dāng)前不少大都市仍未完全樹立與大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型相適應(yīng)的人本理念。其原因主要包括兩個(gè)方面：一是傳統(tǒng)理念慣性的影響。傳統(tǒng)理念一旦形成，就會(huì)在主體的觀念結(jié)構(gòu)中形成一種理念慣性，自動(dòng)地將這種理念傳遞下去并具有抵制理念轉(zhuǎn)變的惰性。大都市政府治理理念的相對滯后就在一定程度上受到傳統(tǒng)理念慣性的影響。二是傳統(tǒng)績效考核制度的制約。當(dāng)前政府績效考核制度仍然比較傳統(tǒng)，存在著一些不適應(yīng)大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型的方面。在這里，“傳統(tǒng)”主要是從它的內(nèi)容而非實(shí)施時(shí)間的含義上來說的。例如，在考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，包括GDP總量、經(jīng)濟(jì)增長速度等在內(nèi)的效率指標(biāo)仍然在現(xiàn)行績效考核制度中占有重要的地位；在考核主體的確定上，更為注重內(nèi)部考核主體的作用，而外部社會(huì)公眾的作用尚未較好地體現(xiàn)出來；在政府績效考核制度沒有及時(shí)跟進(jìn)的情況下，政府理念的率先轉(zhuǎn)變將對自身利益產(chǎn)生不利影響，從而制約其治理理念的轉(zhuǎn)變。

2.治理主體間合作仍然受限。在大都市傳統(tǒng)外延型發(fā)展模式下，政府為了追求效率，更傾向?qū)⑹袌龊蜕鐣?huì)作為治理對象，對市場組織、社會(huì)組織和公民個(gè)體進(jìn)行管治，而不是將其視為合作伙伴。與大都市傳統(tǒng)發(fā)展模式下由政府作為單一治理主體不同，大都市政府治理機(jī)制的運(yùn)行是包括政府、市場組織、社會(huì)組織和公民個(gè)體在內(nèi)的多元主體合作共治的過程。［16］應(yīng)該說，改革開放以來，隨著大都市公共事務(wù)的擴(kuò)張，政府已經(jīng)難以獨(dú)自承擔(dān)治理公共事務(wù)的重任，因而傾向于引進(jìn)市場組織、社會(huì)組織和公民個(gè)體作為新的治理主體，共同參與公共事務(wù)的治理。以公共產(chǎn)品的供給為例，傳統(tǒng)上中國的公共產(chǎn)品是由政府及政府所掌控的國有或集體企業(yè)來生產(chǎn)和供應(yīng)的，改革開放所啟動(dòng)的當(dāng)代中國社會(huì)轉(zhuǎn)型在促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)高速發(fā)展的同時(shí)，也對公共產(chǎn)品的供給在數(shù)量和品質(zhì)兩個(gè)方面提出了越來越高的要求。在這種情況下，盡管政府在公共產(chǎn)品供給中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，但政府顯然已經(jīng)難以獨(dú)自擔(dān)當(dāng)集公共產(chǎn)品生產(chǎn)與供應(yīng)于一體的重任。［17］由于大都市人口的高度聚集，政府對公共產(chǎn)品合作供給的需要更加迫切。與此同時(shí)，隨著改革開放以來大都市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會(huì)的日益發(fā)展，以及由此帶來的參與意識(shí)和社會(huì)責(zé)任感的逐漸提升，市場組織、社會(huì)組織和公民個(gè)體既有興趣、也有能力參與大都市公共事務(wù)的治理。在此背景下，市場組織、社會(huì)組織和公民個(gè)體越來越多地參與到大都市公共事務(wù)的治理當(dāng)中，成為大都市新的治理主體，各種治理主體之間的合作也在增強(qiáng)。然而，當(dāng)前大都市多元治理主體之間的合作程度與合作質(zhì)量仍然較低，也不適應(yīng)大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型對提升公共事務(wù)治理質(zhì)量和公眾滿意度的需要。其原因主要包括兩個(gè)方面：一是大都市多元治理主體之間的職能沒有理清。在實(shí)踐中往往存在著兩種情況，一種是政府將本屬于自身的職能推卸給了市場和社會(huì)，這種情況往往會(huì)因?yàn)檎毮苋蔽欢绊懞献?，例如，在大都市公共產(chǎn)品的供給中，一些地方的政府將公共產(chǎn)品生產(chǎn)和供應(yīng)的職能一并委托給市場或社會(huì)，而沒有履行好本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共產(chǎn)品供應(yīng)職能；另一種是政府占據(jù)了本屬于市場和社會(huì)的職能，這種情況往往會(huì)因?yàn)檎毮茉轿欢绊懞献?，例如，在大都市公共產(chǎn)品的供給中，一些地方的市場或社會(huì)組織因?yàn)檎拗七^嚴(yán)而難以參與公共產(chǎn)品的供給，更談不上合作，就屬于這種情況。二是由于政府支持不夠、監(jiān)管缺失和自身原因，導(dǎo)致市場組織、社會(huì)組織和公民個(gè)體作為政府之外的治理主體在參與能力方面仍較為欠缺，限制了其合作參與大都市政府治理程度的提升。

3.治理行為不夠優(yōu)化。大都市政府治理機(jī)制的運(yùn)行表現(xiàn)為治理理念指導(dǎo)下治理主體的一系列行為。上文已經(jīng)指出，中國大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型不能自發(fā)產(chǎn)生，離不開政府治理機(jī)制創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)性引導(dǎo)。政府治理機(jī)制創(chuàng)新對大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型的引導(dǎo)需要通過治理行為而得到落實(shí)。然而，在實(shí)踐中，一些大都市政府治理的行為還不夠優(yōu)化，難以充分發(fā)揮引領(lǐng)大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型的作用。其原因主要有三個(gè)方面：一是由于治理理念尚未轉(zhuǎn)變到位，導(dǎo)致大都市政府治理行為因受到傳統(tǒng)理念的制約而不能主動(dòng)把握和適應(yīng)大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型的需要；二是由于各治理主體間的合作受限，導(dǎo)致大都市多元治理主體在治理行為上形成的整體合力較弱，不足以對大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型做出及時(shí)和有力的回應(yīng)；三是由于治理行為較為被動(dòng)，導(dǎo)致難以充分發(fā)揮對大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型的引領(lǐng)作用。在大都市發(fā)展模式、政府系統(tǒng)和政府治理機(jī)制三者之間的關(guān)系中，由于大都市發(fā)展模式構(gòu)成了政府治理機(jī)制運(yùn)行的外在環(huán)境，并通過大都市政府系統(tǒng)的中介作用而與政府治理機(jī)制發(fā)生聯(lián)系，這樣，大都市政府治理機(jī)制實(shí)際上受到大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型和政府轉(zhuǎn)型的雙重影響，并且會(huì)在雙重影響的作用下進(jìn)行調(diào)適。大都市政府治理機(jī)制的調(diào)適主要有兩種方式：一種是消極回應(yīng)大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型和大都市政府轉(zhuǎn)型壓力的被動(dòng)調(diào)適，另一種是在積極分析大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型和大都市政府轉(zhuǎn)型規(guī)律和需要基礎(chǔ)上的主動(dòng)調(diào)適。大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型的順利推進(jìn)需要政府轉(zhuǎn)型的引領(lǐng)，這種引領(lǐng)無疑依靠的是后一種主動(dòng)調(diào)適。然而，由于當(dāng)前一些大都市政府治理行為缺乏對外在環(huán)境的動(dòng)態(tài)深入分析，因而其行為還多屬于一種被動(dòng)的調(diào)適，對大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型的引領(lǐng)也較為有限。

四、大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型與政府治理機(jī)制創(chuàng)新的對策分析

根據(jù)大都市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型和政府轉(zhuǎn)型的要求，并針對大都市政府治理機(jī)制創(chuàng)新存在的問題及其原因，推進(jìn)大都市政府治理機(jī)制創(chuàng)新需要從以下幾個(gè)方面著手。

1.促進(jìn)大都市政府治理理念的更新。治理理念更新是政府治理機(jī)制創(chuàng)新的先導(dǎo)。大都市發(fā)展模式從外延型向內(nèi)涵型轉(zhuǎn)變要求大都市政府治理改變傳統(tǒng)的效率中心理念，轉(zhuǎn)而樹立人本理念，然而，從上文分析可知，當(dāng)前大都市政府治理理念的轉(zhuǎn)變受到了傳統(tǒng)觀念慣性和政府績效考核制度的制約。為此，促進(jìn)大都市政府治理理念的更新要求突破傳統(tǒng)理念慣性和政府績效考核制度的制約，其措施相應(yīng)包括兩個(gè)方面：一是通過重塑觀念結(jié)構(gòu)來突破傳統(tǒng)理念慣性的制約。由于傳統(tǒng)理念慣性存在于主體的行為模式和觀念結(jié)構(gòu)中，而行為模式又在根本上受制于觀念結(jié)構(gòu)，因而，突破傳統(tǒng)理念慣性的制約需要重塑觀念結(jié)構(gòu)。傳統(tǒng)理念慣性主要受到觀念結(jié)構(gòu)中無意識(shí)的思維和邏輯的制約，而觀念結(jié)構(gòu)除了包括無意識(shí)的思維和邏輯，也包括深層的理性認(rèn)識(shí)，并且后者在觀念結(jié)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位。因此重塑觀念結(jié)構(gòu)需要促進(jìn)理性認(rèn)識(shí)的更新。［15］理性認(rèn)識(shí)的更新會(huì)逐漸地改變原有的觀念結(jié)構(gòu)，從而弱化傳統(tǒng)理念慣性的影響。二是通過改革政府績效考核制度來突破傳統(tǒng)政府績效考核制度的制約。改革傳統(tǒng)政府績效考核制度，需要針對政府績效考核制度在指標(biāo)和主體上的問題，科學(xué)設(shè)計(jì)考核指標(biāo)，合理確定考核主體。在考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)將效率指標(biāo)和人本指標(biāo)結(jié)合起來并且進(jìn)一步突出人本指標(biāo)的權(quán)重；在考核主體的確定上，應(yīng)當(dāng)將內(nèi)部考核主體和外部考核主體結(jié)合起來，并且進(jìn)一步突出公眾在考核主體中的作用。

2.促進(jìn)大都市多元治理主體的合作。治理主體是政府治理機(jī)制創(chuàng)新的組織支撐。大都市政府治理機(jī)制是政府與各種組織和個(gè)人在大都市范圍內(nèi)合作管理社會(huì)公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品，解決社會(huì)公共問題，促進(jìn)社會(huì)公共利益中相互作用的過程。從大都市政府治理機(jī)制的概念可以看出，多主體參與合作是其中的一個(gè)要素。實(shí)際上，包括政府、市場、社會(huì)組織和公民個(gè)體在內(nèi)的多元主體合作共治既是大都市政府治理機(jī)制運(yùn)行的內(nèi)在要求和大都市政府治理機(jī)制創(chuàng)新的重要表現(xiàn)，又是不斷提升大都市政府治理績效，不斷滿足大都市社會(huì)公眾需要的必然選擇。促進(jìn)大都市多元主體之間的合作，主要從以下兩個(gè)方面著手：一是厘清大都市多元治理主體之間的職能，防止各治理主體的職能缺位或越位。大都市多元治理主體之間職能劃分的理想狀態(tài)應(yīng)該是，政府在大都市政府治理中占據(jù)主導(dǎo)地位，同時(shí)給市場、社會(huì)和公民個(gè)體的參與留下足夠的空間。［18］值得注意的是，不管治理主體是否多元，政府始終是大都市政府治理責(zé)任的承擔(dān)者，促進(jìn)大都市多元治理主體的合作絕對不能推卸，更不能放棄政府在大都市政府治理中的責(zé)任。二是增強(qiáng)多元治理主體的參與能力。大都市多元治理主體間合作程度的提升建立在各治理主體參與能力的基礎(chǔ)上。增強(qiáng)多元治理主體的參與能力，要求政府在加強(qiáng)對多元治理主體監(jiān)管的同時(shí)，也加強(qiáng)對多元治理主體尤其是社會(huì)組織的支持力度，例如政策上的支持，稅收上的優(yōu)惠，等等。 ［19］此外，多元治理主體也應(yīng)加強(qiáng)自身組織建設(shè)，完善自身治理結(jié)構(gòu)和自身管理制度，以不斷增強(qiáng)在大都市政府治理中的作用，從而更好地實(shí)現(xiàn)大都市多元治理主體間的合作。

3.促進(jìn)大都市政府治理行為的優(yōu)化。治理行為是政府治理機(jī)制創(chuàng)新的實(shí)踐表現(xiàn)。大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型離不開政府治理機(jī)制創(chuàng)新的結(jié)構(gòu)性引導(dǎo)，這種結(jié)構(gòu)性的引導(dǎo)需要落實(shí)到治理行為上。然而，當(dāng)前大都市政府治理行為還不夠優(yōu)化，影響了大都市發(fā)展轉(zhuǎn)型的引領(lǐng)作用。對此，根據(jù)影響大都市政府治理行為優(yōu)化的原因，應(yīng)當(dāng)采取以下措施：其一，針對治理理念轉(zhuǎn)變不到位和治理主體合作受限對治理行為優(yōu)化的影響，應(yīng)當(dāng)促進(jìn)治理理念的更新和治理主體間合作。由于上述兩方面的原因?qū)嶋H上與第一、第二個(gè)問題分別聯(lián)系在一起，因而其也有賴于前兩個(gè)問題的解決。其二，針對被動(dòng)滯后的大都市政府治理行為難以發(fā)揮引領(lǐng)作用的問題，應(yīng)該促進(jìn)大都市政府行為由被動(dòng)調(diào)適轉(zhuǎn)向主動(dòng)調(diào)適。而要達(dá)到這一目的，大都市政府治理行為的調(diào)適就應(yīng)當(dāng)建立在主動(dòng)分析并動(dòng)態(tài)回應(yīng)大都市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型和大都市政府轉(zhuǎn)型的特征、趨勢、規(guī)律和需要之上。這種主動(dòng)調(diào)適由于結(jié)合了大都市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型和大都市政府轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要和本質(zhì)規(guī)律，因而能夠通過大都市政府治理機(jī)制的創(chuàng)新發(fā)揮引領(lǐng)大都市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的作用。

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（責(zé)任編輯 吳曉妹）

D035.5

A

1001-862X（2012）06－0037－006

國家社科基金青年項(xiàng)目（10CZZ025）；霍英東教育基金會(huì)第十三屆高等院校青年教師基金基礎(chǔ)性研究課題（131091）；上海市教委科研創(chuàng)新重點(diǎn)項(xiàng)目（13ZS118）

易承志（1980—），男，湖南衡陽人，華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院副教授，復(fù)旦大學(xué)博士后，博士，主要研究方向：政府治理。