◎ 詹清榮

4月23日，由于荷蘭政府在削減財政赤字談判中失敗，財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例無法降低到歐盟《歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟穩(wěn)定、協(xié)調(diào)與治理公約》（簡稱“財政契約”）規(guī)定的3%上限的要求，荷蘭首相馬克·呂特突然提出辭職，并向荷蘭女王貝婭特麗克絲遞交了內(nèi)閣辭呈，僅僅執(zhí)政一年半的荷蘭新政府成了歐盟第一個因難以實現(xiàn)“財政契約”規(guī)定制度標(biāo)準(zhǔn)而下臺的政府。

5月7日,希臘政府大選結(jié)果公布，支持財政緊縮政策的政黨和主張激進(jìn)增長政策的政黨因票數(shù)問題均未能單獨組閣。15日，希臘總統(tǒng)府宣布，因各政黨領(lǐng)導(dǎo)人未能就組建聯(lián)合政府達(dá)成協(xié)議，希臘將于6月份再次舉行議會選舉。作為與歐洲債務(wù)危機(jī)緊密相關(guān)的國家，影響政府選舉結(jié)果的重要因素主要是如何能在滿足“財政契約”界定的減少赤字要求、如何在滿足“留在”歐元區(qū)條件、滿足國際債權(quán)人援助希臘協(xié)議中的緊縮財政內(nèi)容要求等條件下還能促使希臘經(jīng)濟(jì)走出困境。

從這些政治危機(jī)事件發(fā)生可以看到，歐盟的“財政契約”規(guī)定的財政制度內(nèi)容對于歐盟的主權(quán)債務(wù)危機(jī)解決、對于歐盟國家和歐元區(qū)國家乃至與世界政治經(jīng)濟(jì)形勢，協(xié)調(diào)歐洲國家之間的利益紛爭和財政政策方案，有非常獨特的影響。

減少赤字、平衡預(yù)算：“財政契約”的制度內(nèi)涵

歐盟“財政契約”出臺背景主要是應(yīng)對歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)發(fā)生、惡化，防止歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)的局面失控。2009年10月，因希臘新任首相喬治·帕潘德里歐公開宣布其前任隱瞞了大量的財政赤字，隨即引發(fā)市場恐慌。同年12月，國際三大評級機(jī)構(gòu)紛紛下調(diào)了希臘的主權(quán)債務(wù)評級，投資者拋售希臘國債，同時愛爾蘭、葡萄牙、西班牙等國的主權(quán)債券收益率也大幅上升，歐洲債務(wù)危機(jī)全面爆發(fā)。

為了應(yīng)對債務(wù)危機(jī)，各國政府通常采用縮減公共財政開支和增加稅收等財政措施來緩解“還債難”的局面，但這必將引起在野黨和民眾的不滿，政府總理和內(nèi)閣只得為“應(yīng)對債務(wù)危機(jī)不力”負(fù)責(zé)。2011年就有四國總理因債務(wù)危機(jī)下臺。該年2月，上任僅兩年的愛爾蘭總理賴恩·考恩宣布解散議會提前舉行大選；3月，葡萄牙總理蘇格拉底因財政緊縮計劃遭議會否決而提出辭職；11月，希臘總理帕潘德里歐和意大利總理貝盧斯科尼也為此辭職。

基于這種嚴(yán)峻形勢，2011年12月9日的歐盟峰會上，法、德領(lǐng)導(dǎo)人提出加強(qiáng)財政紀(jì)律的方案。經(jīng)緊張談判，除英國之外，歐盟國家政府間達(dá)成“財政契約”。今年1月底在歐盟領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議上，除了英國和捷克，其他歐盟25國通過了“財政契約”草案，并規(guī)定只要歐元區(qū)17個國家中12個成員國批準(zhǔn)便可付諸實施，而沒有加入的國家將無法獲得永久性救助機(jī)制——歐洲穩(wěn)定機(jī)制（ESM）的救助。

當(dāng)?shù)貢r間3月2日上午，歐盟25國正式簽署了“財政契約”，只要歐元區(qū)17個國家中的12個成員國批準(zhǔn)后，就可以進(jìn)入實施階段。歐洲理事會主席范龍佩在簽署儀式上說，該“財政契約”的簽署以及最終生效將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，所規(guī)定的政府間相互監(jiān)督以及歐盟機(jī)構(gòu)的懲罰措施將有利于避免主權(quán)債務(wù)危機(jī)重演。4月13日，葡萄牙議會通過該“財政契約”，成為歐盟內(nèi)部第一個批準(zhǔn)該“財政契約”的國家。

歐盟“財政契約”的主要制度內(nèi)容為：其一，成員國要努力實現(xiàn)預(yù)算平衡或盈余。年度財政赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)比例不超過0.5%、公共債務(wù)總余額占GDP比例低于60%的國家允許適度超標(biāo)。這一規(guī)定，必須納入各國憲法或者其他相應(yīng)法律。其二，對違規(guī)成員國進(jìn)行“自動懲罰”。如果成員國財政赤字和公共債務(wù)占GDP比例超過歐盟規(guī)定的3%和60%上限，歐盟委員會可直接對違規(guī)成員國采取懲罰措施，除非多數(shù)成員國反對。歐盟最高司法機(jī)構(gòu)歐洲法院將有權(quán)對結(jié)構(gòu)性赤字超過國內(nèi)生產(chǎn)總值0.5%的國家進(jìn)行處罰，最高金額不超過該國國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.1%。歐元區(qū)國家的罰款將繳入歐元區(qū)永久性救助機(jī)制——歐洲穩(wěn)定機(jī)制（ESM），非歐元區(qū)國家的罰款將被納入歐盟一般預(yù)算。總的來說，最主要的就是要求各成員國平衡財政預(yù)算、減少財政赤字、有效控制公共債務(wù)比例。

雖然“財政契約”是應(yīng)急出臺，但從制度內(nèi)涵沿續(xù)來追溯，減少赤字和保持資本市場政策穩(wěn)定一直是歐盟尤其是歐元區(qū)國家的重要制度標(biāo)準(zhǔn)。早在1991年12月，第46屆歐洲共同體首腦會議在荷蘭的馬斯特里赫特（Maastricht）通過并草簽了《歐洲經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟條約》和《政治聯(lián)盟條約》，即《馬斯特里赫特條約》。1992年2月7日歐共體12國外長和財政部長正式簽訂了該條約。這一條約是對《羅馬條約》的修訂，影響力很大，為歐共體建立政治聯(lián)盟和經(jīng)濟(jì)與貨幣聯(lián)盟確立了目標(biāo)與步驟，是歐洲聯(lián)盟成立的基礎(chǔ)。

按照該條約規(guī)定，要在歐盟內(nèi)部要求實現(xiàn)資本的自由流通，統(tǒng)一使用貨幣，加入成員國應(yīng)該符合以下主要標(biāo)準(zhǔn)：第一，每一個成員國每個財政年度政府的財政赤字控制在國內(nèi)生產(chǎn)總值的3%以下；第二，成員國的國債必須保持在國內(nèi)生產(chǎn)總值的60%以下或正在快速接近這一水平；第三，穩(wěn)定價格，成員國通貨膨脹率≤三個最佳成員國上年的通貨膨脹率+1.5%；第四，長期名義年利率 (以長期政府債券利率衡量)不超過上述通脹表現(xiàn)最好的三個國家平均長期利率2個百分點；第五，該國貨幣（指加入歐元區(qū)之前使用的貨幣）至少在兩年內(nèi)必須維持在歐洲貨幣體系的正常波動幅度以內(nèi)。

財政緊縮、促進(jìn)增長：“財政契約”制度框架下的經(jīng)濟(jì)策略博弈

在應(yīng)對歐洲債務(wù)危機(jī)策略上，歐盟國家之間利益博弈其實非常激烈，主要體現(xiàn)為以德國為代表的財政緊縮策略和以法國為代表的促進(jìn)增長策略兩種。5月6日，在法國總統(tǒng)選舉中，與德國保持一致、主張財政緊縮的總統(tǒng)薩科齊落選，當(dāng)選總統(tǒng)奧朗德已宣稱要重新談判“財政契約”內(nèi)容，他主張應(yīng)對債務(wù)危機(jī)需要將緊縮財政與刺激經(jīng)濟(jì)增長、增加就業(yè)同步。只有在“財政契約”中補(bǔ)充進(jìn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)容，他才會批準(zhǔn)“財政契約”。不過主導(dǎo)財政緊縮策略的德國總理默克爾則回應(yīng)該契約“不容重新談判”。

應(yīng)該說，歐洲債務(wù)危機(jī)爆發(fā)以來，歐盟尤其是歐元區(qū)國家采取了以財政緊縮為主要手段的應(yīng)對危機(jī)方案，取得一定效果但也給經(jīng)濟(jì)增長帶來負(fù)面影響。從去年第四季度開始，歐盟經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)環(huán)比負(fù)增長。據(jù)權(quán)威部門預(yù)測，今年整個地區(qū)都將陷入經(jīng)濟(jì)衰退，歐元區(qū)多個國家的債務(wù)水平已經(jīng)達(dá)到甚至超過本國GDP的100%，希臘甚至達(dá)到了160%。意大利、西班牙等國的新政府正面臨前所未有的壓力。國際評級機(jī)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)普爾近期宣布，鑒于西班牙持續(xù)萎縮的經(jīng)濟(jì)可能會使其公共財政狀況進(jìn)一步惡化，將該國的長期主權(quán)信用評級下調(diào)兩級，由此前的A下調(diào)至BBB＋；意大利總理蒙蒂也在實施緊縮措施而并未取得期待效果后而受到質(zhì)疑。

雖然荷蘭是歐元區(qū)四個維持最高3A評級的國家之一，但據(jù)歐盟統(tǒng)計局在4月23日公布的數(shù)據(jù)，荷蘭2011年財政赤字占GDP比為4.7%。國際主要評級機(jī)構(gòu)惠譽(yù)曾警告，如果荷蘭無法采取措施削減預(yù)算赤字，遏制債務(wù)加重的勢頭，可能會剝奪其AAA信用評級。

3月份，作為西班牙首相拉霍伊表示會遵守在2013年公共赤字降至GDP3%的目標(biāo)，但將2012年度財政赤字占GDP的目標(biāo)比率提高至5.8%，遠(yuǎn)高于上屆政府與歐盟達(dá)成的4.4%的目標(biāo)。西班牙政府預(yù)計2012年本國經(jīng)濟(jì)增速將下滑1.7%，失業(yè)率將高達(dá)24.3%。即使要實現(xiàn)5.8%的赤字目標(biāo)，也意味著西班牙今年需削減270億歐元赤字。西班牙的挑戰(zhàn)“財政契約”的行為使得歐盟內(nèi)部在赤字目標(biāo)方面的分歧加大，如果歐元區(qū)其他國家紛紛效仿，那整體性政策選擇的效果就無法達(dá)到。

要在財政緊縮和經(jīng)濟(jì)增長之間取得一種平衡非常不容易。參加近日舉行的歐洲央行會議、主張加強(qiáng)財政緊縮的歐洲央行行長德拉吉認(rèn)為，“增長應(yīng)該是歐元區(qū)政策的核心，但是必須與財政緊縮齊頭并進(jìn)”，歐洲在出臺“財政契約”后應(yīng)該出臺“增長契約”。歐洲理事會主席范龍佩也強(qiáng)調(diào)歐洲單靠財政緊縮政策無法走出債務(wù)危機(jī)，促進(jìn)增長也是當(dāng)前的“頭等大事”。意大利總理蒙蒂更認(rèn)為，“只關(guān)注財政紀(jì)律會讓歐洲大陸陷入更加漫長的衰退，要采取更多措施讓疲弱的歐洲經(jīng)濟(jì)重回增長軌道”。

相反，以財政緊縮策略為核心的德國認(rèn)為，財政緊縮依然是解決當(dāng)前債務(wù)危機(jī)無可替代的途徑。德國總理默克爾表示，“我們并不是說節(jié)約開支能夠解決所有問題，但是，一個人盡皆知的道理是，你不可能一輩子都過著入不敷出的生活”。有意思的是，德國內(nèi)部也有反對聲音，德國社民黨強(qiáng)調(diào)如果財政協(xié)議中不增加促進(jìn)增長和就業(yè)的措施就不會支持通過“財政契約”，拒不簽字，德總理默克爾還得投入精力化解德國政府內(nèi)部分歧。按照德國法律，由于“財政契約”涉及到主權(quán)和憲法問題，必須分別在德國聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院得到超過三分之二的贊成票才能通過。 愛爾蘭副總理Eamon Gilmore 5月24日表示，歐盟“財政契約”的內(nèi)容不會改變，愛爾蘭將就該協(xié)議舉行全民公投。不過，公投結(jié)果也存在變數(shù)。

歐盟民眾對于財政緊縮政策其實也是分歧很大。5月3日英國舉行了地方議會選舉。5月6日，法國和希臘也忙于大選，意大利地方選舉，德國北部一個邦也舉行了議會選舉。如果光從四個歐洲國家當(dāng)前的選情來看，主張經(jīng)濟(jì)緊縮的右派在政治上皆面臨重大挑戰(zhàn)，在民調(diào)上也均落后于來自主張經(jīng)濟(jì)增長“左翼”的競爭勢力?？梢钥吹?，不管是左翼還是右翼，只要支持財政緊縮政策，削減社會成員福利開支，就意味著可能會在國內(nèi)選舉中失敗。

為了避免希臘出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)以后導(dǎo)致退出“歐元區(qū)”的災(zāi)難，歐元區(qū)國家和國際貨幣基金組織向希臘提供了兩輪救援貸款，以幫助希臘避免債務(wù)違約。而根據(jù)救援協(xié)議，希臘承諾救助協(xié)議要求希臘實施控制公共開支、加強(qiáng)稅收，精簡膨脹的官僚機(jī)構(gòu)等一系列緊縮和改革措施。在希臘緊縮財政之時，IMF認(rèn)為希臘應(yīng)優(yōu)先進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，并應(yīng)以漸進(jìn)方式削減支出，保護(hù)本國的經(jīng)濟(jì)。但德國堅持結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)與旨在降低預(yù)算赤字的大規(guī)模財政緊縮政策同時進(jìn)行。按照預(yù)先計劃，希臘的預(yù)算赤字到2014年時應(yīng)降至不足國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的3%，而該國2009年預(yù)算赤字相當(dāng)于GDP的15.8%，從中可以看出目標(biāo)與現(xiàn)實的巨大差異。所以，如果救援貸款條件不變，如果6月份舉行的大選中反對財政緊縮措施的政黨獲勝，希臘可能面臨退出歐元區(qū)的現(xiàn)實風(fēng)險。

增加稅種、控制債務(wù)：力爭實現(xiàn)“財政契約”對財稅秩序的目標(biāo)調(diào)控

除了減少開支，減少財政赤字的直接手段就是增加政府收入。歐盟在新設(shè)稅種方面可謂“領(lǐng)先”。2008年，11月19日，歐盟通過法案將國際航空領(lǐng)域納入歐盟碳排放交易體系（ETS），具體于今年1月1日起實施。2011年3月，歐盟委員會公布了首個航空業(yè)年度碳排放限額，即2012年不超過2.13億噸，2013年起不超過2.09億噸。據(jù)有關(guān)行業(yè)協(xié)會估算，到2020年，各航空公司可能要因歐盟實施上述法案支付200億歐元（約合260億美元）。中國航空運輸協(xié)會初步預(yù)計，一旦繳納，中國民航業(yè)2012年將為此支付約8億元。到2020年將增至30億元，此間九年累計支出約176億元。

無疑，此稅種的開設(shè)引起國際航空界的強(qiáng)烈反對。以阿聯(lián)酋航空以及伊蒂哈德航空為首的中東航空巨頭發(fā)出集體抗議。美國2009年，美國航空運輸協(xié)會與美國三大航空公司就在歐洲提出訴訟，認(rèn)為歐盟碳管制違反《芝加哥公約》、《京都議定書》以及歐美“開放天空”雙邊協(xié)定，并強(qiáng)烈反對并取消歐盟單方收取碳排放費的計劃。2011年12月21日，歐洲法院駁回美國航空運輸企業(yè)訴訟，判定歐盟即將于2012年1月1日起征收的國際航空碳排放稅未違反國際法。2月21日，中國、美國、俄羅斯及印度等26個國家在莫斯科召開會議，共同商議應(yīng)對歐盟航空碳排放交易體系的對策。歐盟則表示不會放棄向航空公司征收碳稅。

歐盟新設(shè)稅種也瞄上了金融業(yè)。2011年9月，歐盟委員會提議開征金融交易稅。5月23日，歐洲議會通過決議，決議要求歐盟委員會進(jìn)一步完善征收金融交易稅的有關(guān)建議，以鼓勵納稅、防止逃稅行為。初定對股票和債券交易征收0.1%稅率的稅收，對衍生品交易征收0.01%稅率的稅收。歐洲議會還建議將金融交易稅的征收范圍覆蓋到購買或者出售歐盟成員國發(fā)行股票的非歐盟國家。按照歐盟委員會主席巴羅佐的預(yù)測，該稅種開征后將為歐盟每年帶來至少550億歐元(約合693億美元)收入。

負(fù)債較重的國家更是在稅種設(shè)置方面“創(chuàng)新”。2011年9月，意大利參議院財政委員會決定，對那些沒有在意大利全國社會保障協(xié)會登記并且沒有稅號的外國人，當(dāng)他們向意大利境外匯款時必須付高額稅金。偷渡者及非法移民者在向意大利境外匯款時，則需支付匯款總額2%的“印花稅”，每筆交易最低納稅不得少于3歐元。據(jù)統(tǒng)計，外國人向意大利境外的匯款總額達(dá)67億歐元，這項新的“印花稅”將為意大利帶來約1億歐元(約合人民幣9.3億元)的收入。進(jìn)入2012年，意大利議會財政委員會最近做出一項新的決定，授權(quán)意大利所有的小島向游客征收登島稅，以緩解這些地區(qū)的財政壓力。登島稅的標(biāo)準(zhǔn)為每位登島的客人最高1.5歐元，約合人民幣12.5元的稅款。不僅如此，議會一個委員會正討論開征寵物稅，引發(fā)多方抗議，這項提議當(dāng)天被迫收回。正如意大利議員多梅尼科-希利波蒂無奈表示：“現(xiàn)在只差不對老婆和孩子征稅了?！?/p>

控制債務(wù)也是“財政契約”的主要制度要求，債務(wù)總額最好低于所在國GDP的60%。在歐元區(qū)17國中，以葡萄牙、愛爾蘭、意大利、希臘與西班牙等五個國家（通說為“PIIGS五國”）的債務(wù)問題最為嚴(yán)重。為了救助處于歐債危機(jī)中的國家，歐盟于2010年5月在歐盟經(jīng)濟(jì)財政部長理事會的框架下成立歐洲金融穩(wěn)定機(jī)構(gòu)（European Financial Stability Facility EFSF，也稱作歐洲金融穩(wěn)定基金，由歐元區(qū)17國組成），最高可籌集4400億歐元，該機(jī)構(gòu)向申請援助并得到批準(zhǔn)的歐元區(qū)成員國提供緊急貸款，以歐元區(qū)成員國的信用作為抵押發(fā)行債券融資。2011年，歐盟又臨時成立了歐洲金融穩(wěn)定機(jī)制（European Financial Stability Mechanisim EFSM，由27個歐盟成員國支持），可籌集600億歐元，目前已經(jīng)向葡萄牙、愛爾蘭各提供150多億歐元的貸款。這個由歐盟委員會創(chuàng)立的緊急救助基金，以歐盟預(yù)算為擔(dān)保，在金融市場籌資，通過救助歐盟中經(jīng)濟(jì)困難的成員以確保歐洲金融穩(wěn)定。

以上所提兩個機(jī)制和機(jī)構(gòu)以及國際貨幣基金組織、歐洲央行構(gòu)成歐債救助的核心力量，然而歐洲金融穩(wěn)定機(jī)制以及歐洲金融穩(wěn)定機(jī)構(gòu)都屬于臨時性組織，計劃在2013年結(jié)束。按照歐盟規(guī)劃，2013年以后將成立一個永久性的救助機(jī)制——歐洲穩(wěn)定機(jī)制（European Finanacial Mechanisim），以協(xié)助成員國度過金融或財政危機(jī)、保障歐元區(qū)的金融穩(wěn)定性。但無論如何，債務(wù)總量必須受到控制，也正是這一緣故，法國總統(tǒng)奧朗德所提出的發(fā)行歐元區(qū)共同債券（由歐元區(qū)各國共同認(rèn)購的債券）受到主張財政緊縮策略的國家反對，德國總理默克爾直接點明：“通過債務(wù)共擔(dān)來擺脫歐洲貨幣聯(lián)盟的結(jié)構(gòu)性缺陷不會取得成功?！?/p>

總之，歐洲債務(wù)危機(jī)的解決，需要很長的時間和多種外在因素的合力克服，尤其是發(fā)揮實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。在這其中，“財政契約”的主線功能是明顯的。對于處于美國債務(wù)危機(jī)和歐洲債務(wù)危機(jī)中的我國，從“財政契約”中也可以借鑒到其對歐洲財稅秩序的調(diào)控效用，形成具有中國特色的財稅秩序調(diào)控手段，提高應(yīng)對國際財稅變化和金融環(huán)境變化能力，增強(qiáng)國家競爭力。正如溫家寶總理3月5日在第十一屆全國人民代表大會第五次會議上所作《政府工作報告》所提出的“完善公共財政體系特別是預(yù)算管理制度，把預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理，擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算實施范圍，深化部門預(yù)算改革，推進(jìn)政府預(yù)算、決算公開”，“我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展仍然面臨不少困難和挑戰(zhàn)。從國際看，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程艱難曲折，國際金融危機(jī)還在發(fā)展，一些國家主權(quán)債務(wù)危機(jī)短期內(nèi)難以緩解?！?需要“加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理和風(fēng)險防范?！薄耙^續(xù)實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，根據(jù)形勢變化適時適度預(yù)調(diào)微調(diào)，進(jìn)一步提高政策的針對性、靈活性和前瞻性?！?/p>